社會資本導入環(huán)境治理與新時期生態(tài)文明建設

□劉 錦闞 凱（、中共廣州市委黨校 政治學與法學教研部，廣東 廣州50070；、赤峰學院 歷史文化學院， 內蒙古 赤峰 04000）

社會資本導入環(huán)境治理與新時期生態(tài)文明建設

□劉 錦1闞 凱2
（1、中共廣州市委黨校 政治學與法學教研部，廣東 廣州510070；2、赤峰學院 歷史文化學院， 內蒙古 赤峰 024000）

加強生態(tài)文明建設是解決我國環(huán)境污染問題，推動我國可持續(xù)發(fā)展的重要力量。在“全面深化改革”的理念下，過去以行政管制保護生態(tài)環(huán)境的手段現已逐漸轉向偏重市場的力量，引導社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護，以成本有效的方式推進生態(tài)文明建設成為發(fā)展的趨勢。然而，市場有效需要不足、缺乏公平的市場競爭環(huán)境、投資主體權責不明等因素嚴重影響了社會資本參與環(huán)境治理。因此，政府必須以培育市場需要、強化政策驅動、優(yōu)化政企合作模式等措施，創(chuàng)新條件積極吸引社會資本，助推新時期、新常態(tài)下的生態(tài)文明建設。

環(huán)境治理；社會資本；生態(tài)文明建設；可持續(xù)發(fā)展

環(huán)境問題關系人民福祉，關乎民族未來。黨中央、國務院一貫高度重視環(huán)境問題，黨的十八大明確提出把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，黨的十八屆三中全會則進一步把深化生態(tài)文明體制改革作為全面深化改革的有機組成部分。與以往不同的是，在環(huán)境污染治理上，十八屆三中全會明確要求偏重市場的力量，提出發(fā)展環(huán)保市場，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制。［1］李克強總理在第七次全國環(huán)保大會上曾深刻指出：經濟發(fā)展方式轉變是否見到實效，一個明顯的標志是節(jié)能環(huán)保產業(yè)是否發(fā)展壯大起來……現在我們大規(guī)模推進能源資源節(jié)約和環(huán)境污染治理，需要大量的資金投入。［2］也就是說，政府鼓勵社會資本參與環(huán)境治理以及生態(tài)文明建設?；诖苏J識，文章分析了社會資本導入與新時期生態(tài)文明建設的關系，進而探討如何引導社會資本參與環(huán)境治理，助推新常態(tài)下生態(tài)文明的建設。

一、社會資本導入環(huán)境治理的意義

目前，我國的環(huán)境問題已成為制約經濟持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質量提高的重大障礙。當前我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，但不得不承認，30多年經濟快速發(fā)展及其部分領域和區(qū)域的盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)是主要原因，而改革不到位，體制不完善、機制不健全，則是更深層面的制度原因。［3］按照黨中央“全面深化改革”的理念，環(huán)境領域同樣要最大限度地尋求市場的力量，建立起體現生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經濟體制，促進以成本有效的方式推進生態(tài)文明建設。因此，充分發(fā)揮環(huán)境污染的第三方治理，積極引進社會資本參與環(huán)境治理十分必要。

（一）頻發(fā)的環(huán)境事件引發(fā)社會不穩(wěn)定

走向生態(tài)文明新時代、建設美麗中國，是我們黨提高執(zhí)政能力的重要體現，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。［4］然而，地方政府為追求地方經濟業(yè)績，長期以來的粗放型增長方式，造成了資源浪費、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞。當時這些被掩蓋的社會環(huán)境問題，現已成為影響人民健康的重要因素，導致社會矛盾和群體事件日益增多，成為社會普遍關注的熱點問題。近十年來，環(huán)境事件頻發(fā)，因環(huán)境問題引發(fā)的信訪和群體性事件以每年30%的速度在上升，如果任由環(huán)境惡化趨勢蔓延，很可能會積聚社會不滿情緒、對社會和諧穩(wěn)定造成重大沖擊。［5］環(huán)境事件特別是環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件給地方政府帶來巨大的政治壓力。

（二）發(fā)展方式轉型呼喚經濟綠色發(fā)展

良好的生態(tài)環(huán)境也是生產力。我國經濟正處于增速換擋、結構提升的新常態(tài)發(fā)展階段，以環(huán)境治理倒逼經濟轉型升級，堅持經濟環(huán)境優(yōu)化發(fā)展是推動經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，一場以綠色經濟崛起為標志的全球經濟轉型正悄然拉開序幕。為應對危機，歐美日等主要發(fā)達國家紛紛制定短期內刺激經濟復蘇和綠色新政，中長期謀求以創(chuàng)新驅動、向綠色經濟和低碳經濟轉型的策略。［6］中國正處在工業(yè)化、城市化、信息化以及日益卷入全球化的關鍵時期，經濟增長方式粗放、資源環(huán)境問題嚴峻，對中國經濟的綠色轉型提出了迫切需求，在這個背景下，2010年12月，中央經濟工作會議首次明確提出“綠色經濟”、“環(huán)保產業(yè)”的概念，強調大力發(fā)展綠色經濟，大力發(fā)展循環(huán)經濟和環(huán)保產業(yè)。［7］

（三）社會資本導入有效分擔環(huán)保資金

資金缺乏問題依然是當前環(huán)境治理取得實效的最大制約因素。改革開放以來，我國城市化發(fā)展進程快速推進，城市規(guī)模迅速擴張。相比之下，相關環(huán)境治理設施嚴重滯后，對資金投入形成巨大需求。目前，我國的環(huán)保投資情況大致相當于一些OECD國家在上世紀90年代初的投入水平。不僅如此，還常出現治理資金欠賬，如：“十一五”期間，中國環(huán)保投資需求在1.3萬億元左右，缺口近一半；“十二五”期間，據不完全統(tǒng)計，中國環(huán)保投資需求3.4萬億元。［8］如果不創(chuàng)新現有環(huán)境治理投融資機制，未來環(huán)境治理資金需求缺口還可能繼續(xù)擴大，嚴重制約我國環(huán)境治理相關規(guī)劃目標的落實。而社會資本導入可有效分擔巨額環(huán)境治理資金，積極引入社會資本參與環(huán)境治理，以成本有效的方式推進生態(tài)文明建設成為發(fā)展的必然趨勢。

二、社會資本導入環(huán)境治理的困境

（一）環(huán)保市場潛力大，市場有效需求不足

《國家“十二五”環(huán)保產業(yè)預測及其政策分析》報告指出：“十二五”期間環(huán)保投資需求約為3.1萬億元，年均環(huán)保投資為6200億元左右。初步估算，若環(huán)保產業(yè)產值以年均增長率15%計算，“十二五”期間環(huán)保產業(yè)產值為4.92萬億元。［9］有分析稱，在未來一段時期內，我國環(huán)保產業(yè)將保持年均15%—20%的增長率。環(huán)保市場這塊餅雖然很大，但環(huán)境治理事業(yè)快速發(fā)展背后隱藏的問題也日益凸顯，如需求轉化不力，產業(yè)集中度低，創(chuàng)新能力不強，市場不規(guī)范等，這些問題長期得不到重視和解決，嚴重影響了社會資本投資環(huán)境治理。上世紀90年代末期，我國借鑒國際上如PPP公私合作模式的經驗，在環(huán)境污染治理設施建設和運營領域出現“市場化”的現象。［10］不過，從全國的總體形勢上看，市場化實踐仍處于發(fā)展的初期階段：環(huán)境的市場需求尚未完全形成和釋放；企業(yè)數量較少，競爭尚不激烈；環(huán)境技術還不成熟，對產業(yè)發(fā)展的重要性尚不突出。環(huán)境市場的規(guī)模和需求強度是產業(yè)發(fā)展的首要影響因素，充足的市場需求是催生產業(yè)形成的前提條件，正是在逐步擴大的環(huán)境市場需求的拉動之下，才會有越來越多的企業(yè)進入環(huán)境治理行業(yè)，驅動行業(yè)由形成階段逐步進入成長階段。同時，現有有關市場化和產業(yè)化的政策僅為部門的、框架性的指導意見，缺乏相應的法律依據，政策的權威性和力度不夠，對一些關鍵問題如企業(yè)改制和優(yōu)惠政策，缺乏可操作的實施辦法，使得改革困難重重。

（二）保護主義未破除，缺乏公平競爭

目前，大量的民間資本很想進入環(huán)保產業(yè)，但找不到門路，無從下手。在實際運作中，地方政府往往壟斷了絕對數量的“優(yōu)質”項目，比如市政污水處理廠，或生活垃圾處理廠，對于一些沒有大錢可賺的項目，就拿出來給企業(yè)來做。［11］以污水處理廠為例，目前我國現存的2296家污水處理廠85%以上為國有企業(yè)，這些企業(yè)絕大部分經營處于虧損狀況，經營設施、管理效率和技術水平非常落后，無法有效地滿足當地快速增長的供水和污水處理需求。環(huán)境保護部科技標準司司長熊躍輝抱怨稱：“現在還有不少地方政府把大量污染治理設施‘抱在懷里’舍不得撒手。有的地方政府把污水廠建得像個五星級酒店，有的還修了網球場，養(yǎng)一堆閑人，不愿意撒手讓市場去做。所以我說不缺資金，而是缺機制”。［12］顯然，政府做環(huán)境治理沒有企業(yè)專業(yè)。因此，要使環(huán)境問題達到善治，需要地方政府轉變職能。政府應將更多的環(huán)境治理項目交由市場主體來完成，并為企業(yè)創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，做好市場監(jiān)管。

2013年9月26日，國務院出臺《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，意見明確提出了“政府應該向企業(yè)購買公共服務”，其中就包括環(huán)境服務。［13］由于缺乏競爭和到位的監(jiān)督，財政資金“購買”的并不是最好、最專業(yè)的環(huán)境服務。湖南永清環(huán)保董事長、全國人大代表劉正軍“兩會”間接受采訪說：“雖然大形勢決定了環(huán)保產業(yè)的廣闊市場，但環(huán)保產業(yè)真想要大跨步地發(fā)展，面臨的最大問題就是目前行業(yè)發(fā)展的區(qū)域限制。全國的市場非常大，但對于大多數企業(yè)來說，怎么去打開這個市場？目前，地方保護主義仍未破除，成長于某一區(qū)域的企業(yè)，很難在另外一個區(qū)域開拓出市場”。［14］必須清楚，盡管近兩年工業(yè)環(huán)保項目逐步增多，但在現階段仍以市政工程為主，行政區(qū)域化的色彩不可避免地影響企業(yè)的擴張速度，導致區(qū)域、綜合性的環(huán)保企業(yè)數量不多。從市場經濟角度來說，企業(yè)不應受區(qū)域化、行政化的限制，應該讓市場在資源配置上起決定性作用。但是，很多企業(yè)拿項目不是靠技術資金優(yōu)勢，而是靠人脈和關系。因此運行效率肯定不會太高，導致財政資金的低效率使用和公共服務質量不高。地方利益的分割，限制了環(huán)保市場的發(fā)展，這也是限制社會資本投資環(huán)境治理的重要因素。

（三）投資主體事權不明影響民間投資

社會資本投資環(huán)境治理只是讓政府和使用者先享受設施服務，然后逐步分期償還費用。實際上，目前中國的一個重要問題是投資主體的責任落實不到位，從而造成贏利性投資者缺位或投資積極性不高。我們以最近的污泥產業(yè)作為個案進行分析。2010年環(huán)保部《關于加強城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知》明確要求：污水處理廠新建、改建和擴建時，污泥處理設施應當與污水處理設施同時規(guī)劃、同時建設、同時投入運行，不具備污泥處理能力的現有污水處理廠，應當在該通知發(fā)布之日起兩年內建成并運行污泥處理設施。［15］于是，國內掀起一股投資污泥治理的熱潮，各大風險投資機構也都聞風而動，紛紛布局污泥處理產業(yè)。據中國水網《中國污泥處理處置市場報告》統(tǒng)計，截至2010年，中國年產濕污泥達到了6387.5萬噸。［16］按照《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》，“十二五”期間我國擬新增污水處理及相關投資額約4300億元，其中污泥處理和處置設施投資347億元。［17］污泥處理市場巨大，項目投資前景美好，但污泥處理費究竟由污水處理廠、政府或全社會來承擔仍不明確，導致污泥處理的責任主體無法落實，嚴重影響了投資者的信心和積極性。可見，我國應將各投資主體事權明確納入環(huán)境保護基本法及相關法律之中，切實落實環(huán)境保護投資主體的責任。［18］

三、引導社會資本助推生態(tài)文明建設的路徑

（一）培育市場需求，創(chuàng)造投資條件

目前，社會資本對于投資環(huán)境治理缺乏有效動力、缺乏投資信心。至今為止，環(huán)境污染治理還只是政府與相關生產企業(yè)之間的博弈，這顯然是不夠的。有效的辦法是利用政府的有形之手，推動并建立基于市場基礎上的環(huán)境治理機制，改變環(huán)境治理對政府的過度依賴。換句話說，市場化改革是關鍵，讓環(huán)境治理也成為一門可以賺錢的生意，環(huán)境治理也就會由少數人的事業(yè)變成大眾的事業(yè)。

首先，要樹立三個觀念，推行市場化動作。一是產業(yè)觀念。要把環(huán)境治理作為一項產業(yè)來運作，把發(fā)展環(huán)保產業(yè)作為環(huán)境治理工作的一項重要內容，抓緊抓好。二是效益觀念。環(huán)境治理不是包袱是財富，它的市場需求大，可以帶動相關產業(yè)的發(fā)展。它是經濟綠色轉型的推動者，新的經濟增長點。三是市場觀念。摒除過多依賴政府的思想，遵循經濟規(guī)律。尋求最有利于環(huán)境治理的投資方式，利用市場作用推動環(huán)境治理，在市場的引導下使環(huán)境治理活動成為社會公眾自覺參與、自我約束、自我發(fā)展的市場化行為。

其次，深化市政公用事業(yè)市場化改革。近年來，我國以特許經營制度為核心的市政公用事業(yè)改革，有效提高了市政公用事業(yè)的運行效率和服務質量，取得了顯著成效。［19］但從中國經濟體制改革的總體進程看，市政公用事業(yè)領域市場化改革的步伐仍顯緩慢。要以體制機制創(chuàng)新為動力，完善特許經營制度，強化政府監(jiān)管，切實推進市政公用事業(yè)的全面深化改革。

再次，全面推行環(huán)境污染第三方治理。所謂環(huán)境污染第三方治理，即排污企業(yè)以合同的形式通過付費將產生的污染交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。這主要包括兩種運作模式：一種是適用于新、擴建項目的“委托治理服務”，另一種是適用于已建項目的“托管運營服務”。［20］由“誰污染、誰治理”變?yōu)椤拔廴菊吒顿M、專業(yè)化治理”的方式，這在歐美國家的減排治理中普遍應用。近年來，環(huán)保產業(yè)界一直在呼吁推動工業(yè)污染治理第三方運營的進程。其實，早在2007年，政策層就開始研究并推行工業(yè)污染第三方治理。2008年初，國家發(fā)改委、當時的國家環(huán)?？偩致?lián)手在電廠脫硫領域推行特許經營試點，將電廠的脫硫設施交給第三方專業(yè)治理公司。［21］接下來，我們應該積極、全面推行環(huán)境污染第三方治理。

（二）強化政策驅動，引導社會資本

眾所周知，環(huán)境治理的特點決定了環(huán)保產業(yè)是政策、法規(guī)驅動型產業(yè)，這也就意味著在沒有政府干預情況下，市場供給不足，就沒法滿足社會的合理需求。因此，需要政府制定強制性政策和激勵性政策進行產業(yè)的扶持和引導，擴大環(huán)保產業(yè)的供給，滿足區(qū)域社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求。

首先，規(guī)范市場秩序、創(chuàng)造公平機會。市場經濟要想成型，政府必須放開，這是任何產業(yè)經濟發(fā)展都不可或缺的前提。因此，一方面是要強化法規(guī)約束和政策激勵，打破行業(yè)壟斷、地方保護，為社會資本投資環(huán)境治理創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境；另一方面是加強市場監(jiān)測、規(guī)范市場行為，增強節(jié)能環(huán)保產品的市場認同度和市場信心，從而在保護市場主體（企業(yè)）和市場客體（消費者）合法權益的基礎之上，減少市場占領與市場開拓之間的摩擦，促進環(huán)保交易市場實現“自覺”擴大，提高社會資本的投資興趣、信心。

其次，加大政府投入、拉動社會資本。各級政府應繼續(xù)加大投入，充分發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用。第一，針對責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率小的領域，這些領域對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導投資作用。當然，財政投資的拉動作用也十分明顯。第二，政府設立環(huán)境治理創(chuàng)業(yè)投資基金，重點扶持處于初創(chuàng)期、成長期的創(chuàng)新型、高成長性的環(huán)保企業(yè)。第三，政府設立節(jié)能環(huán)保專項資金，重點用于節(jié)能環(huán)保技術改造、落后產能淘汰、清潔生產技術創(chuàng)新等節(jié)能環(huán)保領域。

再次，運用優(yōu)惠政策，引導社會資本。一是財稅優(yōu)惠政策。為了激勵和扶持環(huán)保產業(yè)，確保社會資本的投資有市場，政府要落實國家稅收減免、稅收抵扣、加速折舊等方面的財稅優(yōu)惠政策，全面貫徹落實國家已出臺的有關環(huán)保產業(yè)的財政獎勵、補貼制度，促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展，激活環(huán)保市場，確保社會資本有利可圖。二是投融資優(yōu)惠政策。在“九五”期間以前，我國的環(huán)境保護投資主要是依靠政府的財政撥款來進行環(huán)境治理和開展環(huán)保工作的，這種單一的投資渠道，不僅極大地制約了環(huán)保產業(yè)的發(fā)展，也在一定程度上造成了環(huán)境問題的進一步惡化。要建立健全社會資本投資服務體系，制定有利于社會資本投資環(huán)境治理的融資政策，讓社會資本有機會參與環(huán)境治理。

（三）優(yōu)化合作模式，利用好社會資本

近年來，有學者就環(huán)境治理的投融資體系、政策、途徑等方面進行了研究，提出了采取利用外資、BOT方式等各種融資方式拓寬環(huán)保投融資渠道，以解決我國在環(huán)境治理方面資金不足的問題。PPP（public-private partner ships）模式，即公共部門（或政府）與私營企業(yè)合作模式，可使政企雙方合理分擔項目風險和收益，有利于充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，但部分地方政府片面地認為：把一些公共事業(yè)領域的工作交給企業(yè)就是市場化，當基礎設施建設缺錢了就引入企業(yè)，特許經營了就可甩掉包袱、萬事大吉……這些認識和做法是地方政府多年來留給環(huán)保企業(yè)的印象，這對投資者造成了很多困擾。［22］因此，應盡快制定相關如《基礎設施與公用事業(yè)特許經營法》等法律法規(guī)，政府與企業(yè)之間要切實履行雙方的責任和義務政府與企業(yè)雙方履行合同責任。此外，針對部分地方政府不能及時足額支付服務費用的現象，全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華提出，地方政府應將環(huán)境基礎設施的服務費用納入財政預算，將維持環(huán)境基礎設施正常運轉的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。［23］以上措施，都是為了保證PPP項目能按按質按量完成，為社會提供更優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境。

［1］［3］［4］本書編寫組.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2013.54.320.330

［2］李克強.李克強副總理在第七次全國環(huán)境保護大會上的講話［J］.環(huán)境保護，2012，（1）.

［5］中共中央宣傳部理論局.理性看、齊心辦——理論熱點面對面（2013）［M］.北京：學習出版社、人民出版社，2013.35.

［6］中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告（2011）——實現綠色的經濟轉型［M］.北京：科學出版社，2011.65.

［7］2010年中央經濟工作會議報告［EB/OL］.http:// www.gwygov.com/a/201012/10777.html.

［8］［10］［18］中國環(huán)境保護投融資機制課題組.中國環(huán)境保護投融資機制課題組總結報告［EB/OL］.http:// www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-01/09/content_ 9504860.htm

［9］王金南、逯元堂、吳舜澤等.國家“十二五”環(huán)保產業(yè)預測及其政策分析［J］.中國環(huán)保產業(yè)，2010，（6）.

［11］［14］姚伊樂.主力軍怎么不是治污主力？——專訪全國人大代表、中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會副會長劉正軍［N］.中國環(huán)境報，2014—3—11.

［12］［21］［22］陳湘靜.環(huán)保產業(yè)缺的是機制，根源在政府［N］.中國環(huán)境報，2014—4—1.

［13］國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發(fā)［2013］96號）［J］.中國社會組織，2013，（10）.

［15］關于加強城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知（環(huán)辦［2010］157號）［EB/OL］.http://www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201012/t20101206_198325.htm.2010—11—26.

［16］我國污泥處理處置市場報告（2010年）［EB/ OL］.中國水網、中國固廢網.http://www2.h2o-china.com/ report/2009/2009wunireport/.

［17］“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃（國辦發(fā)［2012］24號）［J］.中國環(huán)保產業(yè)，2012，（6）.

［19］關于進一步深化市政公用事業(yè)市場化改革的若干意見［EB/OL］.http://www.gesep.com/news/show_1_ 26400/1.html.2009—11—27.

［20］駱建華.環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議［J］.環(huán)境保護，2014，（20）.

［23］崔煜晨.PPP模式尚待磨合——訪全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會秘書長駱建華［N］.中國環(huán)境報.2014—8—26.

□責任編輯：周權雄

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1003—8744（2015）01—0093—06

2014—12—18

劉錦（1984—），男，博士，中共廣州市委黨校政治學與法學教研部講師，主要研究方向為民族問題、城市環(huán)境問題；闞凱（1978—），男，博士，赤峰學院歷史文化學院講師，主要研究方向為環(huán)境史、民族史。