政府批量集中采購制度研究

張倍寧

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029）

政府批量集中采購制度研究

張倍寧

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029）

政府采購是財(cái)政支出的一個(gè)重要方面，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的政策工具之一，政府批量集中采購是政府采購集中采購制度的具體體現(xiàn)。論文從批量集中采購的源起、背景、優(yōu)勢、問題等方面進(jìn)行了論述，并就加強(qiáng)和優(yōu)化批量集中采購的政策功能提出了相應(yīng)的建議。

政府采購；批量集中采購；天價(jià)采購；協(xié)議供貨

自1999以來，我國已開始制定政府采購法；2002年6月，《政府采購法》正式頒布，我國政府采購事業(yè)步入法制軌道；2015年3月，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》開始實(shí)施，是政府采購法制建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府采購制度邁出了更加堅(jiān)實(shí)的一步。

《條例》第二十四條規(guī)定，列入集中采購目錄的項(xiàng)目，適合實(shí)行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購，但緊急的小額零星貨物項(xiàng)目和有特殊要求的服務(wù)、工程項(xiàng)目除外。本條是對批量集中采購的規(guī)定，也是全國性政府采購法規(guī)對于批量集中采購的首個(gè)規(guī)定。

一、批量集中采購的源起

在政府采購制度改革初期，類似于批量集中采購的形式，曾在2001年以“聯(lián)合集中采購”的方式實(shí)行過。但由于預(yù)算編制和采購計(jì)劃性不強(qiáng)、電子化程度差等原因，一方面歸集項(xiàng)目需求很難，另一方面為了達(dá)到采購的規(guī)模效益，造成采購效率很低，甚至與采購人發(fā)生過較大矛盾。之后，在采購實(shí)踐中逐步發(fā)展出了“協(xié)議供貨采購”“定點(diǎn)采購”“網(wǎng)上競價(jià)”“電子反拍”“網(wǎng)上商城”等政府采購模式，但都與集中采購的政府采購初衷相悖。在這種情況下，批量集中采購自2011年開始在中央單位試行，隨即一些省市也自發(fā)地在當(dāng)?shù)赝菩信考胁少彙?/p>

二、批量集中采購的實(shí)施背景

（一）政策法規(guī)的要求

從2009年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購工作有關(guān)問題的通知》開始，批量集中采購工作開始著手研究。2011年，中央單位作為試點(diǎn)，財(cái)政部陸續(xù)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央單位批量集中采購試點(diǎn)工作的通知》，以及《中央預(yù)算單位批量集中采購管理暫行辦法》等通知和辦法推進(jìn)批采工作。并且，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》明確提出，列入政府集中采購目錄范圍的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，并逐步實(shí)行批量集中采購。之后，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》中提出“適合實(shí)行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購”，明確了批量集中采購的法律地位，并為進(jìn)一步深化改革留下了制度空間。

（二）政府采購執(zhí)行出現(xiàn)偏差，協(xié)議供貨等采購方式出現(xiàn)問題

政府采購初期，伴隨著政府采購的法制化和各項(xiàng)采購工作的開展執(zhí)行，社會反饋卻出現(xiàn)了各種問題、雜音。網(wǎng)絡(luò)和媒體不斷爆出政府采購的負(fù)面新聞，并在社會引起了廣泛關(guān)注，如“政府采購商品遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場價(jià)格”“天價(jià)空調(diào)”“天價(jià)U盤”等等評價(jià)和事件，造成惡劣影響，使得政府采購面臨不得不解決的公關(guān)危機(jī)。

究其原因，與協(xié)議供貨等采購形式不無關(guān)系，協(xié)議供貨制定本身是作為集中采購的輔助形式在中央單位試行，用于解決小額、零星采購的需要，操作方法是公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇入圍供貨商和產(chǎn)品。但自從全國政府采購普遍采用了協(xié)議供貨的方式，協(xié)議供貨的內(nèi)涵和適用范圍就被不斷泛化，甚至成為了政府采購的主流形式。而協(xié)議供貨的操作流程是采購中心一年左右組織一次招標(biāo)，中標(biāo)的品牌型號納入?yún)f(xié)議供貨目錄，供采購人選擇，其間價(jià)格不變，型號也不更新。因?yàn)檎{(diào)整周期長，往往出現(xiàn)價(jià)格高于市場，或型號配置落后的情況。而部分采購人更是利用協(xié)議供貨的渠道，采購高配高價(jià)物品，甚至規(guī)避公開招標(biāo)化整為零。這些暴露出的問題，自然造成了社會各界的詬病，也成為促使政府采購改革、批量集中采購試行和推廣的重要因素。

（三）開展批量采購的基礎(chǔ)條件成熟

批量集中采購的實(shí)施依賴信息科技以及互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。2001年的“聯(lián)合集中采購”就曾因程序冗長而擱淺?，F(xiàn)在批量集中采購的組織程序?yàn)椋菏紫雀鲉挝桓鶕?jù)采購項(xiàng)目，按月、按季報(bào)送采購計(jì)劃；主管部門審核匯總后報(bào)送財(cái)政部；財(cái)政部將全部計(jì)劃匯總，轉(zhuǎn)交集中采購機(jī)構(gòu)招標(biāo)；中標(biāo)后，供應(yīng)商向各采購單位分別供貨。因此，每一次采購程序至少涉及五個(gè)不同部門。以前紙質(zhì)辦公時(shí)，僅遞送公文匯總采購需求，在不考慮分類、糾錯(cuò)、查重的情況下，就已經(jīng)是海量的工作了。而目前依靠互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，政府采購平臺已經(jīng)全面電子化，報(bào)送采購需求的工作依靠線上操作就可以完成。匯總時(shí)效大大提高的同時(shí)，準(zhǔn)確率更是得到了保證。

此外，物流業(yè)的大力發(fā)展也是促進(jìn)批量集中采購能夠推廣實(shí)施的重要保障。

三、批量集中采購的優(yōu)勢

（一）批量集中采購的規(guī)模效應(yīng)，便于節(jié)約資金

批量集中采購有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高財(cái)政資金使用效益。與分散采購相比，批量集中采購更符合市場批量競爭規(guī)則。批量越大，吸引的供應(yīng)商就越多，參與的供應(yīng)商越多，采購活動的競爭性就越強(qiáng)，價(jià)格優(yōu)勢、質(zhì)量優(yōu)勢及可獲得的配套服務(wù)等自然會顯著提升。通過國采中心的一些材料了解批量集中采購的價(jià)格節(jié)約率，如2014年某期采購的工作站一項(xiàng)，對比配置限價(jià)，節(jié)約率就高達(dá)66%以上。而2012年江蘇省首次批量集中采購的節(jié)約率也達(dá)到了近三成。

（二）批量集中采購的操作模式，更易實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)

批量集中采購利于體現(xiàn)政策功能。各級集中采購中心在批量集中采購的招標(biāo)文件中，往往明確體現(xiàn)并提高了環(huán)保產(chǎn)品、軟件正版化、中小企業(yè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等政策指標(biāo)的評分比值，有效避免了購買政策禁止購置的產(chǎn)品，也提高了政策導(dǎo)向的企業(yè)，如國產(chǎn)自主品牌等的中標(biāo)率。如2013年第一期中央單位批量集采招標(biāo)中，擁有國產(chǎn)自主知識產(chǎn)權(quán)的奔圖打印機(jī)首次中標(biāo)了政府批量集中采購。平時(shí)協(xié)議供貨很少被采購的國產(chǎn)電腦品牌也是頻頻中標(biāo)，如“長城”“清華同方”現(xiàn)已成為中央批量集中采購的主力品牌。

（三）批量集中采購便于管采分離

批量采購進(jìn)一步規(guī)范了政府采購行為，有利于管采分離。在政府管理方面，各級財(cái)政部門制定采購制度，各采購中心負(fù)責(zé)批量集中采購具體的招標(biāo)工作，從管理角度看，起到了相互制約和監(jiān)督的作用。在基層采購人實(shí)際操作方面，各單位采購人往往就是單位的政府采購管理人員，而批量集中采購物品，只需采購人提供采購數(shù)量，品牌型號無法指定，也實(shí)現(xiàn)了基層單位的管采分離，有效制約了單位采購人的行為，避免了“豪華采購”“天價(jià)采購”，也使部分采購人化整為零規(guī)避公開招標(biāo)的行為得以有效控制。

（四）批量采購的集中性更便于監(jiān)管，促進(jìn)反腐倡廉

批量集中采購采取各采購中心統(tǒng)辦的方式，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對采購行為從預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)配置、采購過程、履約等各環(huán)節(jié)全面、集中地監(jiān)管；并且批量集中采購是相對較新的政府采購形式，且大多通過公開招標(biāo)的方式采購，社會關(guān)注度高，便于政府采購相關(guān)各方和社會公眾自發(fā)監(jiān)督。因此，便于監(jiān)管的批量集中采購，也具有了倒逼采購活動公開、公平、公正的作用。

四、目前批量集中采購存在的問題

（一）批量集中采購時(shí)間長、效率低

造成這種情況的主要原因有：

1.批量集中采購全流程電子化，但數(shù)據(jù)量依然巨大，經(jīng)過多次數(shù)據(jù)交換和組合，整個(gè)流程對比分散采購用時(shí)較長。

2.批量集中采購都是公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購，僅公開招標(biāo)的法定時(shí)間，從發(fā)布標(biāo)書、開標(biāo)、評標(biāo)、公示等流程完成，就要二十天以上。

3.供應(yīng)商為了降低自身的成本，一般中標(biāo)以后才開始定制生產(chǎn)，且需要經(jīng)過出廠檢測才開始供貨，“零庫存”的企業(yè)管理方式也使得整個(gè)采購流程效率較低。

（二）批量集中采購擴(kuò)大品目有一定難度

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》中提出“適合實(shí)行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行批量集中采購”，但實(shí)際操作中，原本中央單位批量集中采購有臺式計(jì)算機(jī)、便攜式計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、復(fù)印紙、傳真機(jī)、掃描儀、碎紙機(jī)和空調(diào)機(jī)9個(gè)品目，但由于采購品目規(guī)模小的原因，從2014年底，傳真機(jī)、掃描儀、碎紙機(jī)已不再納入批量集中采購范圍。雖然批量采購面對的采購人眾多，但每月或每季度的采購需求無法量化控制，容易出現(xiàn)某項(xiàng)采購規(guī)模小的情況。而且針對單一品目的采購，需求也是多種多樣。因此，批量集中采購要達(dá)到的歸集需求和規(guī)模效益就不易實(shí)現(xiàn)。

五、完善批量集中采購的建議

（一）完善批量采購和其他采購方式的互補(bǔ)關(guān)系

批量集中采購將是政府采購制度改革的方向，應(yīng)在政府采購法制化、標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程中，將批量集中采購納入制度改革的統(tǒng)籌考慮。政府采購應(yīng)以批量集中采購為主，其他采購方式為輔，批量集中采購的結(jié)果也作為其他采購方式的補(bǔ)充，其他采購方式可作為大數(shù)據(jù)材料，用于分析擴(kuò)大批量集中采購品目的依據(jù)。通過實(shí)現(xiàn)批量集中采購和其他采購方式的相互轉(zhuǎn)換和補(bǔ)充，既擴(kuò)充了批量集中采購的范圍，也可以降低緊急采購、零星采購的成本，提高采購效率。

（二）創(chuàng)新工作模式，提高批量集中采購工作效率

批量集中采購的組織形式應(yīng)適當(dāng)考慮公開招標(biāo)之外的方式。如果今后擴(kuò)大批量集中采購的品目范圍，很可能會再出現(xiàn)某一品目總金額較少，或某個(gè)產(chǎn)品競爭品牌較少的情況，如適當(dāng)引入詢價(jià)、競爭性談判的方式，能在一定程度上提高批量集中采購的效率。

政府采購對于預(yù)算精細(xì)化的要求越來越高，隨著基層單位年度預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行一致性的不斷提高，可以嘗試部分采購品目以年為周期進(jìn)行批量集中采購，一方面提高了采購效率，一方面還能使年度內(nèi)購買的貨物品牌型號單一，提高后期維護(hù)效率，降低維護(hù)成本。

批量集中采購是政府集中采購制度的具體體現(xiàn)，通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的規(guī)定，使得批量集中采購的實(shí)施具有了法理依據(jù)，也使得政府采購的執(zhí)行更注重規(guī)模效益的結(jié)果導(dǎo)向。批量集中采購作為政府采購的重要工具也將在實(shí)踐和發(fā)展中，在制度改革、政策功能、廉政建設(shè)等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

［1］財(cái)政部國庫司等.《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》釋義［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015：88-91.

［2］賈璐.批量集中采購優(yōu)勢何在［N］.中國政府采購報(bào)，2012-05-18.

［3］劉昆.推動政府采購更加規(guī)范透明［N］.人民日報(bào)，2015-3-20 （10）.

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