論遏制中介機構(gòu)犯罪問題的立法對策

胡藝馨

（燕山大學發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，河北秦皇島066004）

論遏制中介機構(gòu)犯罪問題的立法對策

胡藝馨

（燕山大學發(fā)展戰(zhàn)略研究中心，河北秦皇島066004）

隨著我國經(jīng)濟市場化進程不斷深化，中介機構(gòu)在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越重要。然而，中介機構(gòu)在經(jīng)營過程中存也在著諸多不規(guī)范，甚至違法犯罪問題。相關法律法規(guī)不健全是導致這一問題的重要原因，應在立法層面更新條款、彌補漏洞，增強對中介犯罪的打擊力度，提高規(guī)范中介機構(gòu)相關立法的效力等方面遏制中介機構(gòu)犯罪問題。

中介機構(gòu)；犯罪立法；對策

中介機構(gòu)作為溝通政府和企業(yè)的橋梁，在促進我國社會、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要的作用。然而，任何機構(gòu)、組織都是由人組成的，人類趨利避害的本性使得市場經(jīng)濟中的各種中介機構(gòu)——無論是盈利性的還是非盈利性的——都以實現(xiàn)利益最大化為目的，加之，我國社會、經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型時期，中介機構(gòu)在市場經(jīng)濟中的定位還不明確，導致中介機構(gòu)在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也誘發(fā)了新形式的腐敗。雖然解決中介腐敗問題的根本途徑在體制改革，即改革目前中介機構(gòu)對政府的過渡依賴，科學定位二者關系，樹立中介機構(gòu)在市場經(jīng)濟背景下的獨立地位，使其在合理的范圍內(nèi)按照市場規(guī)律自由健康發(fā)展，但是，法律法規(guī)在遏制各類中介腐敗中的作用是絕對不能忽視的。本文將從法律視角分析我國在治理中介腐敗問題上的立法漏洞。

一、中介機構(gòu)概念及分類

中介機構(gòu)或稱中介組織，是指在社會分工日益精細化背景下產(chǎn)生的一種以提供專業(yè)知識或?qū)I(yè)技能等服務為特征的法人或其他組織。

依照我國地方政府出臺的中介機構(gòu)管理文件，中介機構(gòu)大體可劃分為七類：（1）會計、審計等獨立的審計機構(gòu)；（2）資產(chǎn)、土地、礦產(chǎn)資源、森林資源、房地產(chǎn)、建設項目環(huán)境影響等評估機構(gòu)；（3）檢測、檢驗、認證等鑒定機構(gòu)；（4）測繪、監(jiān)理、科技、檔案、培訓、擔保等服務機構(gòu)；（5）信息、信用、技術(shù)、工程、市場調(diào)查等咨詢機構(gòu)；（6）職業(yè)、人才、婚姻、教育等介紹機構(gòu)；（7）工商登記、廣告、商標、專利、稅務、房地產(chǎn)、招投標、拆遷、政府采購、拍賣、因私入境、經(jīng)紀等代理機構(gòu)。

從上述分類不難發(fā)現(xiàn)，中介機構(gòu)是一個十分龐大、復雜的體系，它涉及到了我國國民經(jīng)濟發(fā)展的各個領域，與政府管理、企業(yè)發(fā)展、人民生活息息相關，因此，從應然角度講，對中介機構(gòu)的規(guī)范和懲戒也需要一套相當系統(tǒng)、完備的法律規(guī)范來完成，然而，我國的實然立法情況卻與應然相去甚遠。其實，因中介機構(gòu)引發(fā)的腐敗問題早就引起了中央的重視，早在2000年，國務院就制定了《關于經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制的意見》，對全國范圍內(nèi)的掛靠在政府名下的經(jīng)鑒類中介機構(gòu)進行了整改。可是，對經(jīng)鑒類中介機構(gòu)進行脫鉤改制并未達到預期效果，由于缺乏系統(tǒng)、完備和有力的法律法規(guī)，涉及中介機構(gòu)的犯罪問題成為了法律管不到的“灰色地帶”。據(jù)相關報道，中介組織參與的違法犯罪行為包括行賄、洗錢、侵吞國有資產(chǎn)等，范圍涉及重大工程投資建設、國有企業(yè)改制、土地轉(zhuǎn)讓評估、貸款抵押資產(chǎn)評估、公司上市及年度財務審計、政府采購等諸多領域。[1]可見中介機構(gòu)在巨大經(jīng)濟利益的誘惑下，通過勾結(jié)、賄賂相關政府部門工作人員等不正當方式承攬業(yè)務，逐漸成為了滋生和助長腐敗的溫床，直接危害到了國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

二、我國在防治中介機構(gòu)犯罪問題方面的立法現(xiàn)狀

從總體上講，目前我國沒有專門針對中介機構(gòu)的制定法律法規(guī)，多為規(guī)范某一類具體的中介機構(gòu)的單行法以及一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，較為零散、缺乏體系，如《律師法》、《注冊會計師法》、《刑法》中第229、181條、《證券法》、《經(jīng)紀人條例》、《廈門市市場中介機構(gòu)管理辦法》、《天津市市場中介機構(gòu)管理辦法》、《石家莊市房產(chǎn)中介服務管理辦法》等。

綜合分析現(xiàn)有涉及中介機構(gòu)的法律法規(guī)，筆者認為目前我國在管理、懲處中介機構(gòu)犯罪的立法上存在以下問題：

1、上位法規(guī)范陳舊、零散。

以我國《刑法》第229條規(guī)為例，該條規(guī)定了提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實罪，該罪的犯罪構(gòu)成主體正是承擔著資產(chǎn)評估、驗資、驗證、會計、審計、法律服務等職責的中介組織的人員。本條可謂規(guī)范中介機構(gòu)犯罪法律效力位階中效力最高的法律條款之一，對懲戒中介犯罪行為最具有威懾力，但是，其規(guī)定的側(cè)重點在于中介機構(gòu)工作人員“索取”、“非法收受”他人財物并為其出具虛假證明文件的犯罪行為，其重在規(guī)范中介機構(gòu)人員的“職權(quán)”，即要求中介機構(gòu)在經(jīng)營過程中要秉持“獨立、公正、可信”執(zhí)業(yè)原則，不能利用手中的“職權(quán)”謀取非法利益。然而，隨著中介這一行業(yè)的發(fā)展，中介機構(gòu)涉足的社會經(jīng)濟領域越來越廣泛，其參與的犯罪行為也越來越多，涉及罪名也更加廣泛。例如，有些中介機構(gòu)為了承攬到更多更好的服務業(yè)務，利用自身專業(yè)優(yōu)勢為“客戶”的違法犯罪行為提供幫助，甚至會主動向“客戶”行賄。因此，從現(xiàn)在中介犯罪的發(fā)展情況角度來看，立法應當在罪名和刑罰上進一步完善對中介機構(gòu)這一犯罪主體的犯罪行為規(guī)范，加強對中介機構(gòu)犯罪行為的打擊力度。目前我國《刑法》全文452條，共規(guī)定了451個罪名，但其中除了前面提到的《刑法》第229條，只有第181條規(guī)定的內(nèi)容涉及中介機構(gòu)犯罪的刑罰問題。雖然，第389至391條和第393條規(guī)定的行賄罪可以視為規(guī)范中介機構(gòu)的刑罰條款，但總體上講，在我國刑罰體系中，對中介機構(gòu)這一新興主體的規(guī)范仍然顯得過于零散，不能解決當前日益嚴峻的中介機構(gòu)犯罪問題。

2、下位法規(guī)范效力低、適用范圍小

如前所述，我國一些省市根據(jù)當?shù)厍闆r已經(jīng)出臺了針對中介機構(gòu)的管理辦法。可是，地方性規(guī)章在我國法律效力位階中處于最底層，一般是指在本地區(qū)適用，而且遇到與上位法相抵觸的情況，則不能適用。因此，雖然地方性管理辦法的出臺一定程度上填補了我國缺乏針對中介機構(gòu)的專門性法規(guī)的空白，但是，其在法律效力上、適用范圍上均存在著局限性。而且，如果各地地方規(guī)章得不到統(tǒng)一，不能盡快形成具有更高效力的法律或者行政性法規(guī)的話，將來在適用法律上很可能會存在不同地方性規(guī)章之間的沖突，甚至，帶有地方保護主義色彩的規(guī)章會成為影響我國中介機構(gòu)進一步發(fā)展的障礙。

3、法律處罰力度不夠，中介機構(gòu)的違法成本低

縱觀我國目前對中介機構(gòu)的立法現(xiàn)狀，無論是法律效力較高的《刑法》還是效力較低的地方性規(guī)章，它們對中介機構(gòu)違法犯罪行為的處罰力度都不嚴厲，巨大的利潤使中介機構(gòu)“不怕”處罰，這導致法律未能對中介機構(gòu)犯罪行為形成應有的一般預防功能。如《廈門市市場中介機構(gòu)管理辦法》第38條第二款規(guī)定：“中介機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員違反本辦法規(guī)定，……有違法所得的處以違法所得1倍至3倍罰款，但最高限額不得超過30000元……”，該條規(guī)定的最高3萬元的罰款，與拍賣、評估、審計等中介機構(gòu)所收取的巨額傭金相比幾乎沒有震懾效力，無法徹底消除犯罪分子投機取巧的僥幸心理。再如，中介機構(gòu)為了承攬業(yè)務向有關政府工作人員行賄，其行為構(gòu)成行賄罪無疑，但是目前我國為了提高打擊腐敗的效率，對主動交代行賄事實的犯罪嫌疑人給予減輕或免除處罰，使的不法中介機構(gòu)未得到應有的懲罰。

三、完善我國在打擊中介機構(gòu)犯罪問題上立法不足的建議

1、更新條款、彌補漏洞

由于中介機構(gòu)存在于社會經(jīng)濟的各個領域，處在不同領域的中介機構(gòu)違規(guī)違法的形式各有不同，多樣化的犯罪形式要求立法機關及時更新完善現(xiàn)有的法律條文，彌補可能存在的立法漏洞，防止不法中介機構(gòu)鉆“法律空子”。如立法機關可以通過在行賄罪、洗錢罪、侵吞國有資產(chǎn)罪等罪名中加入懲處中介機構(gòu)的專門條款，使對中介機構(gòu)犯罪的打擊更有針對性、更有效。

2、增強對中介犯罪的打擊力度

我們認為增強對中介犯罪的打擊力度，應從兩方面著手進行。第一方面是提高罰金金額。目前大多數(shù)地方性規(guī)章在對中介機構(gòu)適用罰金時均設定了3萬元的最高限額，而中介機構(gòu)通過違法方式承攬到得業(yè)務標的數(shù)額往往大的驚人，一單生意就可以賺取十幾萬元甚至幾十萬元的利潤。因此，設定罰金的最高限額大大限制了法律法規(guī)對處罰中介犯罪行為的力度，無法實現(xiàn)規(guī)范中介機構(gòu)服務的目的。筆者認為，對我國中介機構(gòu)犯罪行為的罰金應比照《刑法》第202條規(guī)定的拒不繳納稅款罪確定，刑法第202條規(guī)定“以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處拒繳稅款1倍以上5倍以下的罰金”該條采用的是典型的倍數(shù)罰金制，倍數(shù)罰金制是以犯罪金額的倍數(shù)決定罰金的數(shù)額。中介機構(gòu)的犯罪金額應認為是其每次通過犯罪手段所承攬到業(yè)務的傭金數(shù)額。如，某中介機構(gòu)在某項業(yè)務中所獲傭金為20萬元，則對其罰金數(shù)額應在20萬元至100萬元的范圍內(nèi)，至于具體適用幾倍罰金，則有法官依據(jù)中介機構(gòu)所犯罪的性質(zhì)和情節(jié)加以裁量。采用倍數(shù)罰金制的特點在于，犯罪數(shù)額越大，罰金數(shù)額也越高。這一特點正有利于打擊中介機構(gòu)犯罪，實踐中，中介機構(gòu)往往是為了獲得高額傭金，而采用行賄、造假等犯罪手段四處尋找承攬“大業(yè)務”的機會，然而，在倍數(shù)罰金制下，如果證實中介機構(gòu)的傭金是違法犯罪所得，那么其所有傭金不僅會被沒收，還要承擔數(shù)倍于傭金的罰款。這對震懾違法中介機構(gòu)來說無疑是十分有效的。第二個方面是設立從業(yè)禁止性條款，即對于違法犯罪中介機構(gòu)，取消其經(jīng)營資格，并不允許其再次從事同類型中介機構(gòu)的經(jīng)營；對于直接參與違法犯罪行為的中介機構(gòu)人員，取消其從業(yè)資格，并不允許其再次參加相關資格考試的資格。通過設立嚴厲的從業(yè)禁止性條款，使中介機構(gòu)及其從業(yè)人員更加珍惜自己的從業(yè)機會，使其不易被一次或偶然的犯罪惡念所引誘，從而促進中介機構(gòu)的健康發(fā)展。

3、提高規(guī)范中介機構(gòu)相關立法的效力

判斷我國法律法規(guī)效力的重要方式就是看該項法律法規(guī)的制定主體，制定主體的地位越高，其出臺的法律法規(guī)效力越高，反之，效力越低。目前專門針對中介機構(gòu)犯罪的法律法規(guī)主要是由地市級的政府出臺的規(guī)范性文件，其效力的局限性自不必多言。因此，如何提高規(guī)范中介機構(gòu)的法律法規(guī)效力是當前急需解決的問題。全國人大及其常委會是我國的立法機關，由其制定的法律具有最高的法律效力，然而要想盡快出臺有關規(guī)范中介機構(gòu)的法律并不是一朝一夕所能實現(xiàn)的，根據(jù)我國《立法法》的相關規(guī)定，法律的制定程序相當嚴格、復雜，如一項法律的產(chǎn)生除了要經(jīng)過立項、起草、報送、討論、發(fā)布、施行與備案等環(huán)節(jié)，而且在法律表決前，法律草案一般要經(jīng)過三次審查，再提交全國人民代表大會或者常務委員會表決通過?？梢姡谥薪槭袌鲐酱D的現(xiàn)實需求下，單純的等待立法機關的立法不能及時的解決當前得問題，會導致大量違法中介機構(gòu)及其人員逃避法律制裁，鉆法律空子。因此，筆者建議先由最高檢、最高法的內(nèi)設機構(gòu)出臺規(guī)范性文件，或召開一次全國性的座談會，將規(guī)范中介機構(gòu)的措施以“座談會紀要”的形式出臺規(guī)范性文件。與法律和司法解釋相比，不具有司法解釋效力的規(guī)范性文件的制定程序則相對寬松。[2]而且此類規(guī)范性文件在我國懲治犯罪維護社會穩(wěn)定方面已經(jīng)揮發(fā)了重要的作用，如《毒品犯罪案件公訴證據(jù)標準指導意見（試行）》、《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》、《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談紀要》等都屬于此類規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件在毒品犯罪、金融犯罪和經(jīng)濟犯罪等領域缺乏立法機關立法的情況下，已經(jīng)起到了指導司法機關打擊犯罪的重要作用。

這種規(guī)范性文件（準法律規(guī)范），由于制定主體的地位高，從而其效力自然高于地市級政府制定的規(guī)范性文件，同時由于其制定的程序性限制少，大大的增強了其解決社會中新問題的及時性。此外，由于此類規(guī)范性文件一般為試行性文件，是對解決某一新問題的一種探索，通過總結(jié)試行階段的問題，不斷修正我們的規(guī)范，將會成為最終制定權(quán)威、有效的法律的重要基礎。

因此，對于當前日益嚴重的中介犯罪問題，可以先由最高法、最高檢等相關部門通過出臺“試行規(guī)定”、“座談會議紀要”等方式解決。然后再以“試行規(guī)定”、“座談會議紀要”在實踐中的施行情況為基礎制定法律法規(guī)。

[1]李松.中介組織“灰色生存”[J].瞭望,2009,(24):17-19.

[2]褚福民.準法律推定——事實推定與法律推定的中間領域[J].當代法學,2011,(5):107-114.

D035

A

1674-6198（2015）02-0012-03

2015-3-26

胡藝馨（1986—），男，河北唐山人，燕山大學發(fā)展戰(zhàn)略研究中心（政策法制辦公室）助理研究員,碩士研究生，研究方向為訴訟法。