我國憲法監(jiān)督制度的反思與完善

張亞茹

(中共陜西省委黨校?？浚?陜西 西安 710061)

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我國憲法監(jiān)督制度的反思與完善

張亞茹

(中共陜西省委黨校?？浚?陜西 西安 710061)

摘要：憲法作為我國的根本大法，保障其能充分實(shí)施的一個(gè)重要因素就是健全憲法監(jiān)督制度。我國現(xiàn)行憲法以及相關(guān)的法律已經(jīng)對(duì)憲法監(jiān)督作了一些規(guī)定，然而隨著法治的發(fā)展，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的一些弊端日益凸顯。為了更好地維護(hù)憲法權(quán)威，推動(dòng)民主法治建設(shè)，應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)立、明確范圍、完善程序、嚴(yán)格責(zé)任四個(gè)方面完善憲法監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督； 憲法委員會(huì)； 監(jiān)督程序； 責(zé)任承擔(dān)

1憲法監(jiān)督制度與我國憲法監(jiān)督立法

作為國家根本大法，憲法規(guī)定了國家的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等根本問題，涉及整個(gè)國家生活的重要領(lǐng)域，對(duì)于國家的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)以及文化發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。保障憲法的順利實(shí)施，維護(hù)憲法的絕對(duì)權(quán)威是一國法治建設(shè)的重中之重，對(duì)此，憲法監(jiān)督制度發(fā)揮著不可替代的作用。

1.1憲法監(jiān)督制度模式

憲法監(jiān)督是由憲法授權(quán)或憲法慣例認(rèn)可的機(jī)關(guān)以一定方式進(jìn)行合憲性審查，取締違憲事件，追究違憲責(zé)任，從而保證憲法得以實(shí)施的一種憲法制度。

憲法監(jiān)督制度是現(xiàn)代法治國家普遍存在的一項(xiàng)重要法律制度，按照監(jiān)督主體的不同其大致可以分為以下三類：

(1)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。該體制來源于盧梭的人民主權(quán)理論。其認(rèn)為人民主權(quán)至高無上，人民主權(quán)不可分割，人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)能夠制定和解釋憲法并能夠監(jiān)督憲法的實(shí)施，所以不需要另立機(jī)關(guān)監(jiān)督其實(shí)施[1]。這種由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督的模式為英國所采用，即由國家立法機(jī)關(guān)或最高權(quán)力機(jī)關(guān)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施，并依照法定程序?qū)彶楝F(xiàn)行法律、法規(guī)和行政行為是否違憲。

(2)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督。采用該種體制的國家由其司法機(jī)關(guān)(法院)進(jìn)行憲法解釋，并監(jiān)督憲法的實(shí)施，主要是通過訴訟程序?qū)δ承┬袨槭欠駱?gòu)成違憲進(jìn)行司法裁判。此種監(jiān)督模式是由美國1803年的“馬伯里訴麥迪遜案”所確立的。時(shí)任首席大法官馬歇爾首倡聯(lián)邦最高法院應(yīng)有違憲立法審查權(quán)，他主張解釋法律的權(quán)限應(yīng)屬于司法部門，是司法部門的業(yè)務(wù)。

(3)專門機(jī)關(guān)監(jiān)督。采用專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式的國家主要是通過專門設(shè)立的憲法法院或憲法委員會(huì)解釋憲法，并對(duì)某些法律法規(guī)或控訴行為進(jìn)行合憲性審查、作出裁判。早在1920年奧地利首先設(shè)立了憲法法院，開創(chuàng)了通過專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行憲法監(jiān)督的先河，后被大陸法系國家所借鑒。該模式又可分為兩種：一種以德國為代表，其由憲法法院來完成憲法監(jiān)督，這種形式下設(shè)立的憲法法院并不審理普通民事、刑事、行政案件；另一種是以法國為代表的憲法委員會(huì)，主要采用事先審查的方式，即對(duì)各項(xiàng)法律在頒布之前進(jìn)行合憲性審查[2]。

1.2我國憲法監(jiān)督的相關(guān)立法

自第一部憲法——1954年《中華人民共和國憲法》頒布以來，我國的憲法監(jiān)督制度經(jīng)歷了從無到有、從幼稚到逐漸成熟的發(fā)展歷程，客觀上對(duì)我國的法治建設(shè)起到了較為重要的推動(dòng)作用。

我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督立法主要見于《憲法》《立法法》等法律文件。

《憲法》第62條第2項(xiàng)和第11項(xiàng)對(duì)全國人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施”進(jìn)行了規(guī)定，其對(duì)全國人大常委會(huì)的不適當(dāng)決定有權(quán)予以改變或者撤銷；第67條第1項(xiàng)、第7項(xiàng)和第8項(xiàng)則明確了全國人大常委會(huì)解釋、監(jiān)督憲法的權(quán)力，其可撤銷國務(wù)院制定的，省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的規(guī)范性文件。

新修正的《立法法》第97條也對(duì)上述全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，即全國人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)法律，撤銷其常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第75條第2款的自治條例和單行條例；全國人常委會(huì)有權(quán)對(duì)同上位法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以撤銷；第99條則分別對(duì)國家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民個(gè)人的書面違憲申請(qǐng)進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)規(guī)定有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。第100條規(guī)定了全國人大專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)違反憲法和法律的下位法的處理措施，即既可向制定機(jī)關(guān)提書面審查意見、研究意見；也可由法律委員會(huì)牽頭與有關(guān)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)說明情況，并向其提書面審查意見。制定機(jī)關(guān)按所提意見對(duì)所涉內(nèi)容進(jìn)行修改或者廢止的，審查結(jié)束。否則，最終交由常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審定?！读⒎ǚā返倪@些規(guī)定涉及了憲法監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序等方面。

《全國人民代表大會(huì)組織法》第37條第1款第3項(xiàng)規(guī)定了各專門委員會(huì)對(duì)全國人大常委會(huì)交付的同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院及其各部委、地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的審議權(quán)。

以上構(gòu)成我國憲法監(jiān)督制度全貌。

2我國憲法監(jiān)督制度的缺陷與不足

2.1監(jiān)督主體作用低效

依《憲法》和《立法法》，我國的憲法監(jiān)督主體為全國人大及其常委會(huì)。但是，全國人大作為最高立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，每年僅開一次會(huì)議，會(huì)期也只有短短十幾天，加之參會(huì)人數(shù)眾多以及討論議題繁瑣，使得全國人大難以勝任審查其常委會(huì)法律的任務(wù)，“改變或撤銷”更難落到實(shí)處。同樣地，全國人大常委會(huì)也由于會(huì)議次數(shù)、會(huì)期時(shí)間等因素，導(dǎo)致其憲法監(jiān)督工作很難充分開展。

退一步講，在保障全國人大及其常委會(huì)時(shí)間、精力的基礎(chǔ)上，其是否能夠很好地監(jiān)督憲法實(shí)施呢？事實(shí)上，全國人大尤其是其常委會(huì)承擔(dān)著主要的立法工作，而由其自身進(jìn)行審查監(jiān)督難免會(huì)形成“誰制定規(guī)范，誰負(fù)責(zé)審查”的局面，實(shí)質(zhì)上違背了“任何人不得做自己的法官”的法治理念，從而不利于對(duì)法律法規(guī)的真正有效監(jiān)督。雖然全國人大常委會(huì)于2004年在法工委下設(shè)立了法規(guī)審查備案室，但由于其地位不高，職能、審查范圍有限，審查方式單一等原因致其難以發(fā)揮設(shè)立實(shí)效。

正是由于上述種種原因，使得全國人大及其常委會(huì)難以有效行使憲法所賦予的監(jiān)督憲法權(quán)力，客觀上妨礙了憲法監(jiān)督制度作用的發(fā)揮。

2.2監(jiān)督范圍狹窄

我國現(xiàn)行憲法以及相關(guān)法律規(guī)定的監(jiān)督內(nèi)容，重法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督，而對(duì)各政黨、社會(huì)團(tuán)體的具體行為則缺乏憲法法律監(jiān)督依據(jù)，且側(cè)重于監(jiān)督國家機(jī)關(guān)，而往往忽視監(jiān)督其他憲法主體。從世界各國的憲法監(jiān)督實(shí)踐來看，不僅國家立法機(jī)關(guān)的立法行為、行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)組織的行政行為以及司法機(jī)關(guān)的司法行為，而且包括政黨在內(nèi)的各個(gè)社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)以及公民個(gè)人的行為，都屬于憲法監(jiān)督的范圍?？梢?我國現(xiàn)有憲法監(jiān)督架構(gòu)范圍過狹，不利于發(fā)揮憲法監(jiān)督制度實(shí)效。

2.3監(jiān)督方式較為單一

憲法監(jiān)督方式一般包括事前審查、事后審查等。從目前的實(shí)踐來看，我國采取的主要是事前審查和事后審查相結(jié)合的方式。由于我國實(shí)行的是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督體制，司法機(jī)關(guān)均由其產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，所以在司法活動(dòng)中司法機(jī)關(guān)往往不能對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行附帶性審查；除此之外，我國憲法尚未進(jìn)入訴訟，即公民不能向司法機(jī)關(guān)起訴主張自己的憲法權(quán)利。雖然某些公民基本權(quán)利可以通過普通法律的規(guī)定加以具體化，公民也可以通過普通訴訟程序請(qǐng)求救濟(jì)，但不可否認(rèn)的是，有些權(quán)利由于沒有普通法律加以具體化，使得這些憲法權(quán)利無法得到真正的救濟(jì)或保障，客觀上阻礙了憲法的有效實(shí)施。

2.4監(jiān)督缺乏程序保障

雖然我國《憲法》第62條、第67條規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)具有監(jiān)督憲法、解釋憲法的權(quán)力，但關(guān)于如何啟動(dòng)審查、由哪個(gè)具體部門進(jìn)行審查、如何審查以及審查后的責(zé)任承擔(dān)等問題卻均無明確規(guī)定。僅僅規(guī)定“有權(quán)改變或者撤銷”過于籠統(tǒng)或抽象，實(shí)際上阻礙了憲法監(jiān)督的有效開展。

《立法法》第99條第1款雖對(duì)國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)書面提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查，第2款社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人也可向全國人大常委會(huì)提出違憲建議有所規(guī)定，但從中我們可以看到，其僅僅是規(guī)定了哪些主體可以提出要求或建議，而具體的提出步驟、期限以及全國人大常委會(huì)審查后的處理方式等卻沒有明確規(guī)定，如此憲法監(jiān)督未免有些空洞，缺乏程序保障，可操作性較差。

3我國憲法監(jiān)督制度的完善

3.1設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

關(guān)于設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行憲法監(jiān)督，國內(nèi)學(xué)者眾說紛紜，有的主張建立獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu)的憲法法院進(jìn)行憲法監(jiān)督，有的主張采取司法審查模式進(jìn)行監(jiān)督，而大多數(shù)學(xué)者基于我國政體，傾向建立中國特色的憲法委員會(huì)或憲法監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施。在建構(gòu)模式上，于浩成、童之偉等人建議設(shè)立憲法委員會(huì)履行憲法監(jiān)督職能，該機(jī)構(gòu)設(shè)于全國人大之下，與全國人大常委會(huì)平行[3～4]；胡錦光、何華輝等人建議設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)進(jìn)行憲法監(jiān)督，其設(shè)于全國人大之下[5～6]；陳云生等人則建議設(shè)立工作委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，其隸屬全國人大常委會(huì)，由其對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督[7]。

筆者認(rèn)為在全國人大之下設(shè)立“憲法委員會(huì)”較為合適。如此符合我國根本政治制度，設(shè)立該機(jī)構(gòu)，實(shí)際上就是由其來專司憲法監(jiān)督職責(zé)，這樣不僅全國人民代表大會(huì)制度得到了堅(jiān)持，也避免了因大范圍修憲而可能導(dǎo)致的社會(huì)不安，阻力也相對(duì)較小。

對(duì)于憲法委員會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的選拔任命，以保障其工作人員的專業(yè)理論知識(shí)和素養(yǎng)。只有在保證憲法委員會(huì)權(quán)威性與專業(yè)性的基礎(chǔ)上，才能真正達(dá)到監(jiān)督憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的目的。

3.2適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍

設(shè)立憲法委員會(huì)后，應(yīng)明確其受理范圍。除了對(duì)違反憲法的法律法規(guī)進(jìn)行審查之外，憲法委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)對(duì)國家機(jī)關(guān)的其他具體行政行為以及社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人的具體行為進(jìn)行合憲性審查。正如有學(xué)者說的那樣，“政府違法比任何一種最邪惡的個(gè)人或者團(tuán)體犯罪都嚴(yán)重，其帶來的損失遠(yuǎn)大于任何個(gè)人或者團(tuán)伙犯罪，且相比任何個(gè)人或者團(tuán)體犯罪，這種違法是最難發(fā)現(xiàn)、最難糾舉、最難懲處的[8]。”

同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限制公民的違憲控訴行為，即只能由其窮盡行政和司法救濟(jì)措施后，依然堅(jiān)持認(rèn)為自己的憲法權(quán)利受相關(guān)行為或法律侵犯的，憲法委員會(huì)才可受理其違憲控訴并作出裁判[9]。

3.3完善憲法監(jiān)督程序

程序正義價(jià)值往往體現(xiàn)在對(duì)實(shí)體正義的保障當(dāng)中，即使在實(shí)體上沒有瑕疵，如果程序得不到保障，法律運(yùn)行的權(quán)威也將大打折扣。完整的憲法監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)包括憲法監(jiān)督的提起、受理、審查和裁決四個(gè)階段。[10]而要完善我國憲法監(jiān)督程序，就必須在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)憲法監(jiān)督程序作出詳細(xì)的規(guī)定，包括憲法監(jiān)督的啟動(dòng)、監(jiān)督的期限、審查裁判的流程等。如此憲法監(jiān)督才具有可操作性，監(jiān)督也才能取得實(shí)效。

3.4嚴(yán)格違憲的責(zé)任承擔(dān)

只有對(duì)違憲行為進(jìn)行及時(shí)、合理、公正公平的處理，嚴(yán)格憲法責(zé)任，才能實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督的意義與價(jià)值。違憲行為的復(fù)雜性決定了其所造成的危害后果也狀態(tài)紛呈，對(duì)此，應(yīng)針對(duì)不同的違憲行為(具體行為、抽象行為)采取不同的責(zé)任追究和制裁方式。[11]比如，對(duì)于違反憲法的法律或其他下位法，在進(jìn)行嚴(yán)格審查后應(yīng)及時(shí)予以修改或廢止；對(duì)于國家機(jī)關(guān)作出的侵犯公民憲法權(quán)利的行為，應(yīng)通過負(fù)責(zé)人承擔(dān)責(zé)任、罷免其領(lǐng)導(dǎo)人員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等方式嚴(yán)格追究該國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的違憲責(zé)任。

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Reflections on Supervision System of Constitution in our Country and Its Perfection

ZHANG Ya-ru

(Periodical Department of Shaanxi Provincial Party School of the CPC, Xi'an, Shaanxi 710061, China)

Abstract:Constitution is the basic law in our country, to perfect the supervision system can ensure the implementation of the Constitution. Our constitution and relative law has made some regulations on supervision, with the development of law enforcement, some drawbacks emerged. In order to guarantee the authority of the Constitution, and promote the construction of democracy and rule of law, we should perfect the supervision system of the Constitution from four aspects, i.e. institutions establishment, specification of scope, perfection of procedure, and being strict in responsibility.

Key words:supervision of the Constitution; the Constitution Committee; supervision procedure; responsibility-undertaking

中圖分類號(hào)：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9131(2015)02-0083-03

作者簡介：張亞茹(1974-)，女，西安人，中共陜西省委黨校?？烤庉嫞▽W(xué)碩士，主要研究憲法理論。

收稿日期：2015-05-06