談我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立和完善
——基于中美公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的比較分析

許蘊(yùn)茹（遼寧省圖書館　遼寧沈陽(yáng)　110015）

·專題研究·

談我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立和完善
——基于中美公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的比較分析

許蘊(yùn)茹
（遼寧省圖書館遼寧沈陽(yáng)110015）

〔摘要〕源于公司管理需要的法人治理結(jié)構(gòu)，近年來在公益性服務(wù)領(lǐng)域得到擴(kuò)展和應(yīng)用，公共圖書館也在探索法人治理結(jié)構(gòu)的建立。法人治理結(jié)構(gòu)由決策層、管理層、監(jiān)督層構(gòu)成，三方相互協(xié)調(diào)與制約，而理事會(huì)是法人治理結(jié)構(gòu)的核心。對(duì)比美國(guó)圖書館完善的理事會(huì)制度與我國(guó)現(xiàn)行的圖書館治理特點(diǎn)，可以看出在我國(guó)推行法人治理結(jié)構(gòu)的重要性。近些年，法人治理結(jié)構(gòu)已在我國(guó)個(gè)別圖書館開展試點(diǎn)，分析其發(fā)展現(xiàn)狀及問題，需從政策法規(guī)、政府、理事會(huì)幾方面著手，進(jìn)一步完善我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)中美

1　公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的基本問題

1.1法人治理結(jié)構(gòu)的概念

法人治理結(jié)構(gòu)（Corporate Governance）又譯為“公司治理結(jié)構(gòu)”，最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)理論界于20世紀(jì)70年代初提出。公司法人治理結(jié)構(gòu)按照我國(guó)《公司法》的規(guī)定由股東會(huì)（或股東大會(huì)）、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理四個(gè)部分依法設(shè)置組成，通過這一結(jié)構(gòu)，明確了四者之間的權(quán)利、責(zé)任、利益分配及相互制衡的關(guān)系。[1]即股東大會(huì)體現(xiàn)的是所有者對(duì)公司的最終所有權(quán)，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生的董事會(huì)是公司的最高決策機(jī)構(gòu)，經(jīng)理受聘于董事會(huì)，是經(jīng)營(yíng)者、執(zhí)行者，監(jiān)事會(huì)對(duì)公司的財(cái)務(wù)和董事、經(jīng)營(yíng)者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用。

1.2公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

與公司法人治理結(jié)構(gòu)相同，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)通過利益相關(guān)者組成的理事會(huì)（即公司法人治理結(jié)構(gòu)中的董事會(huì)）來負(fù)責(zé)圖書館重要事務(wù)的決策、館長(zhǎng)（即公司法人治理結(jié)構(gòu)中的經(jīng)理）的聘用，通過權(quán)責(zé)分明、互動(dòng)互利的有效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)者的約束和激勵(lì)，從而促進(jìn)圖書館的良性發(fā)展。

而不同于公司法人治理結(jié)構(gòu)，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)屬于事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)范疇。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是事業(yè)單位為了獨(dú)立行使決策權(quán)力、自主管理、責(zé)任承擔(dān)而依法建立的一套組織機(jī)構(gòu)和管理體制。在操作層面上，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)由決策層、管理層、監(jiān)督層構(gòu)成，三方相互協(xié)調(diào)與制約。

1.2.1決策層。在公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)中，決策層由理事會(huì)擔(dān)當(dāng)。理事會(huì)成員一般由政府部門代表、社會(huì)人士、行政執(zhí)行人等組成，并以社會(huì)人士為主。作為決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)主要負(fù)責(zé)確定圖書館整體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，對(duì)圖書館重大問題進(jìn)行決策。理事會(huì)是法人治理結(jié)構(gòu)的核心，其主要職能包括：理事會(huì)章程的審議，圖書館發(fā)展方針和工作計(jì)劃的確定，推薦及聘任圖書館行政負(fù)責(zé)人，對(duì)圖書館人事、財(cái)務(wù)等方面的重要事項(xiàng)進(jìn)行審議，促進(jìn)圖書館與社會(huì)公眾、與政府的溝通等。同時(shí)，理事會(huì)可根據(jù)需要設(shè)立若干分支機(jī)構(gòu)，如咨詢委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)及其他臨時(shí)委員會(huì)等。[2]

1.2.2管理層。管理層是圖書館的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)做出的決策及對(duì)圖書館日常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理。管理層一般由館長(zhǎng)（由理事會(huì)任命）及其副職組成，他們對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。館長(zhǎng)作為圖書館法人代表，參與理事會(huì)決議，向理事會(huì)匯報(bào)工作，受理事會(huì)監(jiān)督。管理層的基本職責(zé)包括：實(shí)施圖書館年度工作計(jì)劃，制定圖書館發(fā)展規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政、財(cái)務(wù)、人力資源等日常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理。

決策層與管理層的關(guān)系是，決策層只決策不直接參與管理，是管理層的支持者；管理層執(zhí)行決策層的決策并接受其監(jiān)督，為決策層工作提供保障。[3]

1.2.3監(jiān)督層。監(jiān)督層的職責(zé)一般由監(jiān)事會(huì)或理事會(huì)下設(shè)的監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)事會(huì)成員一般由非管理層人員組成，其基本職能是對(duì)理事會(huì)的決策是否合理合法、管理層對(duì)決策的執(zhí)行情況、館長(zhǎng)的職責(zé)履行情況及圖書館財(cái)務(wù)情況等進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)有權(quán)參加理事會(huì)議，但沒有投票權(quán)。[4]

2　美國(guó)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)

作為世界上公共圖書館服務(wù)最完善的國(guó)家之一，美國(guó)公共圖書館治理的特點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善我國(guó)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)有著十分積極的借鑒意義。在美國(guó)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)中，其治理主體不是政府部門，也不是圖書館館長(zhǎng)，而是圖書館理事會(huì)。圖書館理事會(huì)（Library Trustees），有的地方也叫圖書館委員會(huì)（Library Board），是圖書館管理體制的重要部分，是一種民主開放的圖書館管理模式。

2.1美國(guó)公共圖書館理事會(huì)制度簡(jiǎn)介

美國(guó)是世界上最早產(chǎn)生公共圖書館理事會(huì)制度的國(guó)家，1848年，美國(guó)馬薩諸塞州議會(huì)通過了在波士頓市建立公共圖書館的議案，該圖書館創(chuàng)建者在管理方式上創(chuàng)立了理事會(huì)制度。[5]這種極具現(xiàn)代理念的管理制度創(chuàng)建至今，已被世界上許多國(guó)家效仿。

美國(guó)圖書館的管理模式是在完善的立法基礎(chǔ)上的分權(quán)分散式管理。美國(guó)的圖書館法規(guī)定了圖書館的管理機(jī)構(gòu)是圖書館理事會(huì)，理事會(huì)負(fù)責(zé)研究確定圖書館的方針、政策、經(jīng)費(fèi)、實(shí)施等問題。理事會(huì)的類型從縱向上分，有國(guó)家級(jí)圖書館理事會(huì)和州級(jí)圖書館理事會(huì)、縣級(jí)圖書館理事會(huì)；從橫向上分有公共圖書館理事會(huì)、學(xué)區(qū)圖書館理事會(huì)、公共圖書館特區(qū)理事會(huì)和大學(xué)公共圖書館理事會(huì)等。

美國(guó)并沒有主管圖書館的統(tǒng)一行政機(jī)構(gòu)，在全國(guó)范圍內(nèi)，“國(guó)家圖書館和信息科學(xué)委員會(huì)”（NCLIS）作為一個(gè)非行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提出執(zhí)行合適的國(guó)家政策的建議、研究國(guó)家圖書館與信息需求并開發(fā)整體計(jì)劃、對(duì)圖書館信息資源與服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)等職責(zé)。[6]

2.2美國(guó)公共圖書館理事會(huì)的權(quán)利、職責(zé)和組織規(guī)則

美國(guó)圖書館理事會(huì)模式多樣。下文以州級(jí)公共圖書館——華盛頓圖書館為例介紹理事會(huì)的權(quán)利、任務(wù)和組織規(guī)則。

公共圖書館理事會(huì)的權(quán)利包括：聘用圖書館館長(zhǎng)并規(guī)定其職責(zé)，向立法機(jī)構(gòu)提交年度預(yù)算，控制圖書館財(cái)務(wù)，監(jiān)督圖書館財(cái)產(chǎn)的保管與維護(hù)，接受給圖書館的捐贈(zèng)，購(gòu)買或租賃用于圖書館建設(shè)的地產(chǎn)、建筑物，制定各種指導(dǎo)理事會(huì)工作的管理和規(guī)章制度，購(gòu)買圖書等。

公共圖書館理事會(huì)的職責(zé)包括：確定理事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度；定期審議政策；制定文獻(xiàn)采購(gòu)政策；依法確保公眾獲取理事會(huì)會(huì)議記錄及圖書館政策、規(guī)劃的權(quán)力；聘用稱職的館長(zhǎng)；與館長(zhǎng)合作制定圖書館發(fā)展規(guī)劃與年度報(bào)告；委托館長(zhǎng)進(jìn)行圖書館管理，理事會(huì)不介入微觀管理；了解與圖書館有關(guān)的法律，審議圖書館年度預(yù)算；依法確保圖書館有足夠的資金；為員工制定薪酬并提供繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)等。

公共圖書館理事會(huì)的組織規(guī)則包括：①任期，理事的連續(xù)任期不超過兩個(gè)，由五個(gè)理事組成的理事會(huì)任期為五年，由七個(gè)理事組成的理事會(huì)任期為七年；②專門委員會(huì)，理事會(huì)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立若干專門委員會(huì)，如人事委員會(huì)、預(yù)算和財(cái)務(wù)委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)等；③理事會(huì)會(huì)議，圖書館理事會(huì)主要通過公共會(huì)議處理事務(wù)，公共會(huì)議要求對(duì)外開放，任何人都可出席會(huì)議；④理事會(huì)的休假制度，在理事會(huì)休假期間對(duì)其績(jī)效進(jìn)行年度評(píng)價(jià)；⑤理事的自我評(píng)價(jià)。[7]

3　我國(guó)公共圖書館治理的特點(diǎn)及弊端

3.1政府為主體的治理結(jié)構(gòu)

在我國(guó)，公共圖書館屬于事業(yè)單位范疇，是由政府舉辦又隸屬于政府的公共機(jī)構(gòu)。理論上而言，圖書館的治理主體，應(yīng)為介于舉辦者（政府）與執(zhí)行者（館長(zhǎng)）之間的組織，而在我國(guó)現(xiàn)行的圖書館治理結(jié)構(gòu)下，這樣的組織并不存在，而政府，正是在這種形勢(shì)下充當(dāng)著圖書館治理主體的角色。在這一治理結(jié)構(gòu)下，圖書館的運(yùn)行和發(fā)展完全由政府掌控，尤其是在圖書館立法不健全的情況下，政府的行政權(quán)力控制了圖書館的全部事務(wù)，圖書館自主權(quán)嚴(yán)重缺失。

3.2治理過程政事不分，行政化嚴(yán)重

在我國(guó)，每一級(jí)政府的行政區(qū)域即為一個(gè)公共圖書館治理單元（實(shí)施圖書館治理的特定區(qū)域范圍，即構(gòu)成了圖書館治理單元），在圖書館治理單元與行政區(qū)域同構(gòu)的前提下，政府又充當(dāng)了圖書館的治理主體，這就造成了圖書館事務(wù)與政府行政事務(wù)的同構(gòu)?！靶姓迸c“事業(yè)”兩個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限劃分不明確，使得政府在治理圖書館的過程中政事不分，圖書館事務(wù)被完全行政化。值得一提的是，這種政事不分的管理模式所存在的諸多弊端正在被國(guó)家和政府所逐漸重視，因此，實(shí)現(xiàn)“政事分開、管辦分離”也成為事業(yè)單位改革的方向與目標(biāo)。

3.3無法形成法人治理結(jié)構(gòu)

對(duì)于包括圖書館在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理的治理應(yīng)為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三層面的相互分離與制約，形成分權(quán)制衡的模式；而建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)正是實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理治理的前提。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家公共圖書館的理事會(huì)制度與這種科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)大致相同，但我國(guó)公共圖書館在現(xiàn)行的管理模式下，卻無法形成法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)的缺失，使得我國(guó)在公共圖書館治理過程中，決策、執(zhí)行與監(jiān)督三層面權(quán)利歸屬不明、職責(zé)混淆不清，因此無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的治理。

4　 我國(guó)公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的重要性

綜合中美兩國(guó)公共圖書館治理結(jié)構(gòu)的比較分析，可以看出，我國(guó)圖書館治理結(jié)構(gòu)尚待改革，而目前，以理事會(huì)制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)是我國(guó)公共圖書館改善治理結(jié)構(gòu)，達(dá)到科學(xué)合理治理的最佳途徑。

4.1建立法人治理結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)公共圖書館科學(xué)合理治理的必要條件

我國(guó)公共圖書館的科學(xué)合理治理，一是要實(shí)現(xiàn)放權(quán)與自治。所謂放權(quán)與自治是指政府把現(xiàn)有對(duì)圖書館的治理權(quán)力下放給代理機(jī)構(gòu)，政府只負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控而不參與管理圖書館事務(wù)，由代理機(jī)構(gòu)代替圖書館所有者（公民）完全行使圖書館事務(wù)的決策權(quán)。在法人治理結(jié)構(gòu)中，圖書館理事會(huì)作為一個(gè)代理機(jī)構(gòu)，充分行使決策權(quán)，可以說，法人治理結(jié)構(gòu)的建立可以實(shí)現(xiàn)圖書館治理的放權(quán)與自治；同時(shí)，也體現(xiàn)了新公共管理理論（NPS）中“讓管理者管理”的理念。二是要實(shí)現(xiàn)分權(quán)與制衡，即改變現(xiàn)有的決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者劃分不清的管理模式，使三者相互分離、相互制約。在法人治理結(jié)構(gòu)中，決策層由理事會(huì)擔(dān)當(dāng)，其充分發(fā)揮決策權(quán)卻不參與圖書館的微觀管理，即不參與管理層的執(zhí)行，監(jiān)督層由非管理層擔(dān)當(dāng)，真正意義地實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三方分離與制衡。

4.2建立法人治理結(jié)構(gòu)是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

新公共管理理論（NPS）主張“政府掌舵而不劃槳”，表明在公共事務(wù)管理中，政府職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益健全的時(shí)代背景下，政府正逐漸將對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)利下放給各行業(yè)自身，加強(qiáng)各行業(yè)的自主權(quán)。而法人治理結(jié)構(gòu)，正適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的這種需要。在法人治理結(jié)構(gòu)下，公共圖書館擁有充分的自主權(quán)，由利益相關(guān)者組建的理事會(huì)成為圖書館的治理主體，而政府則完全不再參與圖書館事務(wù)的管理，僅作為公共圖書館舉辦者、提供者、立法者對(duì)圖書館的發(fā)展進(jìn)行“掌舵”。[8]

4.3建立法人治理結(jié)構(gòu)是深化公益性事業(yè)單位改革的必然要求

事業(yè)單位作為我國(guó)特有的一類組織機(jī)構(gòu)，其管理普遍存在著行政化嚴(yán)重、管辦不分、效能不高、活力不足、監(jiān)督機(jī)制不健全等現(xiàn)象。無論政府、民眾還是事業(yè)單位自身都充分認(rèn)識(shí)到事業(yè)單位改革勢(shì)在必行。近些年，我國(guó)事業(yè)單位改革也正在逐步推進(jìn)，2011年3月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》頒布，對(duì)于公益性事業(yè)單位改革明確提出要“實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系”，“建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”。可見，“政事分開、管辦分離”，是公益性事業(yè)單位改革的基本方向和目標(biāo)。“政事分開”即“行政”與“事業(yè)”職責(zé)界限明確劃分，“管辦分離”即“管理者”與“舉辦者”分離，而建立法人治理結(jié)構(gòu)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。

5　我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

5.1我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

5.1.1政策層面。2011年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進(jìn)公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，系統(tǒng)闡述了建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則、總體要求、主要內(nèi)容、組織實(shí)施等。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)”，“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)”。

5.1.2實(shí)踐層面。2007年，深圳市事業(yè)單位體制改革第二輪方案出臺(tái)，提出要在適宜組建理事會(huì)的事業(yè)單位進(jìn)行試點(diǎn)。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，深圳市圖書館是第一批十個(gè)試點(diǎn)單位之一。2008年，深圳市圖書館正式啟動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)，制定了《深圳圖書館理事會(huì)章程》；2010年12月，理事會(huì)成立，共計(jì)11人：主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)1名（理事長(zhǎng)），政府代表1名，行政執(zhí)行人1名（館長(zhǎng)），圖書館員工代表1名，社會(huì)人士7名（社會(huì)人士包括社會(huì)科學(xué)界、文學(xué)藝術(shù)界、科技界、教育界、讀者代表各1名、圖書情報(bào)界2名）。除深圳圖書館外，深圳少兒圖書館、深圳大學(xué)城圖書館是深圳市第二批進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)建立的試點(diǎn)單位。[9]可見，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)在我國(guó)實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)、實(shí)踐單位少，大多圖書館都處于觀望狀態(tài)。

5.2我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)踐中存在的問題以深圳圖書館為例，縱觀深圖法人治理結(jié)構(gòu)啟動(dòng)6年來的發(fā)展軌跡，不難看出我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立初期存在的一些問題。

5.2.1政府與理事會(huì)的關(guān)系未理清。在法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)是處于政府和圖書館之間的一種準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)。政府與理事會(huì)的關(guān)系并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，而是政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)約束和行為監(jiān)督，政府不能直接干預(yù)理事會(huì)決策。深圳圖書館理事會(huì)成立以來，政府并未如預(yù)期那樣轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)放權(quán)，圖書館受地方主管部門監(jiān)管，理事長(zhǎng)由地方主管部門的分管領(lǐng)導(dǎo)出任，政府在圖書館事務(wù)的決策中仍然占著最重要的比重。而理事會(huì)則更像是政府的一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜椅瘑T會(huì)，就如同政協(xié)，只參政議政，卻不執(zhí)政。[10]

5.2.2政策與立法支持不夠。國(guó)外圖書館理事會(huì)制度的成功，很大一部分原因來自于其健全的法律保障，如美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本等公共圖書館事業(yè)較發(fā)達(dá)國(guó)家，都擁有圖書館事業(yè)的專門法規(guī)。而我國(guó)一直沒有出臺(tái)專門的國(guó)家性的圖書館法，一些現(xiàn)有的地方法規(guī)也并未對(duì)圖書館的運(yùn)作方式和原則有所規(guī)定。深圳圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)所依據(jù)的深圳市委、市政府辦公廳頒布的《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位體制改革創(chuàng)新七項(xiàng)專項(xiàng)改革方案的通知》，也并未對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)制度作出詳細(xì)的規(guī)范。正是由于相關(guān)法律的缺失，使得法人治理結(jié)構(gòu)建立容易，操作不易。[11]

6　建立和完善我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)

綜合分析國(guó)外理事會(huì)制度的成功經(jīng)驗(yàn)以及正處于起步期的我國(guó)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題，要在我國(guó)公共圖書館進(jìn)一步建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，須做好以下重點(diǎn)工作：

6.1政策法規(guī)方面——健全法制保障

不同于深圳幾家圖書館的試點(diǎn)行為，在我國(guó)圖書館界全面實(shí)施和完善法人治理結(jié)構(gòu)，這無疑是一種制度的變遷與改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為圖書館治理制度的改革指明了方向。然而，要想把改革引向深處，達(dá)到預(yù)期目的，沒有相應(yīng)的法制保障是無法實(shí)現(xiàn)的。顯然，我國(guó)現(xiàn)有的政策法規(guī)還不足以為圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)施提供足夠的支撐；因此，除了正在擬制中的國(guó)家性的公共圖書館法要盡快出臺(tái)外；相關(guān)的事業(yè)單位改革政策、文化事業(yè)發(fā)展政策也要對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)尤其是理事會(huì)制度做出明確的規(guī)定。

6.2政府方面——找準(zhǔn)角色定位

法人治理結(jié)構(gòu)的建立能否取得預(yù)期成效，政府的職能轉(zhuǎn)變與角色定位是關(guān)鍵。深圖法人治理結(jié)構(gòu)啟動(dòng)至今，之所以沒能如國(guó)外圖書館一樣充分發(fā)揮理事會(huì)的功能與價(jià)值，最大的原因就在于政府沒有將自身從圖書館領(lǐng)導(dǎo)者的角色中抽離出來。在法人治理結(jié)構(gòu)下，政府之于圖書館，既要充分體現(xiàn)其對(duì)于公共圖書館事業(yè)的關(guān)懷與支持，又不能直接參與圖書館的管理與決策。關(guān)于政府角色的定位可以參考美國(guó)波士頓市政府對(duì)于圖書館的管理——一種實(shí)權(quán)市長(zhǎng)制下的理事會(huì)管理，市長(zhǎng)直接參與理事會(huì)成員的委任和圖書館的管理，使圖書館理事會(huì)可以與地方最高行政長(zhǎng)官直接對(duì)話。當(dāng)然，我們沒必要照搬美國(guó)的管理模式，但作為參考，在政府與圖書館之間設(shè)立一個(gè)理事會(huì)管理機(jī)構(gòu)，使圖書館不再受地方文化主管部門的束縛，從而使理事會(huì)的價(jià)值能得到充分體現(xiàn)。

6.3圖書館方面——轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念

目前，雖然我國(guó)絕大部分公共圖書館把服務(wù)民眾、創(chuàng)造社會(huì)公益價(jià)值作為工作重心，但是在實(shí)踐中卻往往體現(xiàn)出“官本位”思想，這也是現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)下不可避免的一種現(xiàn)象。長(zhǎng)久以來，圖書館“行政化”的思想根深蒂固，要建立法人治理結(jié)構(gòu)，就要打破這種思想禁錮，使圖書館從執(zhí)行層到普通員工都能認(rèn)識(shí)到治理主體從政府到理事會(huì)的轉(zhuǎn)變，并充分認(rèn)可理事會(huì)的存在和價(jià)值，執(zhí)行理事會(huì)的決策、配合理事會(huì)的工作。同時(shí)，在法人治理結(jié)構(gòu)下，圖書館通過自治激發(fā)自身活力、調(diào)動(dòng)員工積極性，從而為廣大公眾提供更多更好的社會(huì)服務(wù)，改變社會(huì)對(duì)圖書館的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，使圖書館成為公眾生活中不可或缺的一部分。

6.4理事會(huì)方面——搞好自身建設(shè)

理事會(huì)是法人治理結(jié)構(gòu)的核心，因此，搞好理事會(huì)的自身建設(shè)是完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，成熟和完善的理事會(huì)才能得到民眾、政府以及圖書館的認(rèn)可。

6.4.1健全自身規(guī)章制度?？茖W(xué)建立和不斷完善理事會(huì)規(guī)章制度，才能保證理事會(huì)職能的充分發(fā)揮，也是確保理事會(huì)民主、公開、高效的對(duì)圖書館進(jìn)行管理和決策的重要條件?！独硎聲?huì)章程》是最基本的理事會(huì)規(guī)章制度，其規(guī)定了理事會(huì)成員組成辦法、理事職責(zé)以及理事會(huì)的議事規(guī)則等。此外，還包括相關(guān)的配套制度，如年度報(bào)告、信息公開、績(jī)效評(píng)估和審計(jì)監(jiān)督制度等。

6.4.2科學(xué)組建理事會(huì)成員。理事會(huì)的組建是否科學(xué)，關(guān)鍵在于選人，即界定和選擇什么樣的人作為理事會(huì)成員。一般來說，理事會(huì)應(yīng)由舉辦者（即政府）負(fù)責(zé)牽頭組建，圖書館積極配合。理事會(huì)組建首要的原則是要具有廣泛代表性，能夠代表社會(huì)各階層的利益；二是要選擇熱心于圖書館事業(yè)、有責(zé)任心、能夠?yàn)閳D書館貢獻(xiàn)智慧和力量的人，三是要遵照既定的程序和標(biāo)準(zhǔn)選人，避免隨意性和任人唯親的現(xiàn)象。除此之外，理事會(huì)成員中，要有一定數(shù)量的“中立理事”，這是指既不受政府控制，同時(shí)圖書館決策又與其個(gè)人利益無關(guān)的理事。[12]

7　結(jié)語

公共圖書館從現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)到法人治理結(jié)構(gòu)，是一種制度的變遷與改革，正處于改革初期的圖書館人，要進(jìn)行不斷的探索和發(fā)現(xiàn)。這些探索和發(fā)現(xiàn)可能來自于經(jīng)驗(yàn)，也可能來自于教訓(xùn)，無論怎樣，都是我國(guó)公共圖書館走向進(jìn)步的過程。相信這個(gè)過程最終會(huì)讓我們的公共圖書館事業(yè)得到更好的發(fā)展，也會(huì)使公眾享受到更多的圖書館資源與服務(wù)。

（來稿時(shí)間：2014年7月）

參考文獻(xiàn)：

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3.肖榮梅. 公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)初探. 深圖通訊，2008（2）

4,7.蔣永福. 現(xiàn)代公共圖書館制度研究.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010：146-273

5.馮 佳. 國(guó)外公共圖書館理事會(huì)制度及啟示——以美國(guó)波士頓公共圖書館理事會(huì)制度為例. 圖書館建設(shè)，2010（6）：93-97

6,8,12.蔣永福. 在我國(guó)實(shí)行公共圖書館理事會(huì)制度的理論思考. 山東圖書館學(xué)刊，2010（6）：23-27

9,10.吳晞.變革的名與實(shí)：“圖書館法人治理結(jié)構(gòu)”實(shí)歷摭拾. 圖書館，2014(2)：4,7

11.張洪彬. 試論圖書館理事會(huì)制度及其運(yùn)作機(jī)制. 圖書館，2009（3）：30-32

〔分類號(hào)〕G258.2

〔作者簡(jiǎn)介〕許蘊(yùn)茹(1979- ),女，漢，本科，館員，遼寧省圖書館人事教育科副科長(zhǎng)，研究方向：圖書館制度研究、圖書館人力資源開發(fā)與利用。

The Establishment and Improvement of Public Library Corporate Governance in China——Analysis Based on the Comparison of the Chinese and American Public Libraries

Xu Yunru
(Liaoning Provincial Library)

〔Abstract 〕Based on the corporate governance structure needed by 3the company’s management, together with the extension and application achieved in the public service, the field of public libraries also explore the way of establishing corporate governance structure. The corporate governance structure consists of decision-making, management and supervision layers, which coordinate and restrict each other. However, the Council is the core of corporate governance structure. Comparing the perfect system of the Council of the American Library with the characteristic of China’s current system of governance, you can see the importance of the implementation of the corporate governance structure in our country. In recent years, corporate governance has been carried out in some individual libraries in order to analyze the current situation and development issues. Only rooting from the policies and regulations from the government, the Council can further improvement be made in the corporate governance structure of public library.

〔Key words 〕Public libraryCorporate governance structureGovernance structureChina and American