“雙邊協(xié)定”促推文物返還

于曉偉

作為全球范圍內(nèi)的文物流失大國(guó)，中國(guó)正在傳統(tǒng)多邊國(guó)際公約的慣例之外，以實(shí)踐雙邊協(xié)定的形式，促進(jìn)流失文物返還。

目前在聯(lián)合國(guó)教科文組織正在制定的操作指南中，這種簽署雙邊協(xié)定的方式也已得到認(rèn)可。

“簽署雙邊協(xié)定有助于遏止文物非法拍賣的可能性。”中國(guó)國(guó)家文物局國(guó)際組織及港澳臺(tái)處處長(zhǎng)朱曄告訴《瞭望東方周刊》，中國(guó)已經(jīng)與18個(gè)國(guó)家簽署了打擊文物非法販賣、促進(jìn)文物返還的雙邊協(xié)定。

不過(guò)，鑒于促進(jìn)海外流失文物返還的難度，“偶然性因素很多，要通過(guò)雙邊談判、司法甚至民間渠道等各種方式努力?！?/p>

“1970年公約”的缺憾

作為最早開始的文物返還雙邊談判，中美《對(duì)舊石器時(shí)代到唐末的歸類考古材料以及至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術(shù)實(shí)施進(jìn)口限制的諒解備忘錄》于2009年簽訂前，已歷時(shí)11年。

1998年，美國(guó)駐華使館曾主動(dòng)找到中國(guó)國(guó)家文物局，提議中美簽署限制中國(guó)文物非法進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)的雙邊協(xié)定。“簽署類似的雙邊協(xié)定，都是在聯(lián)合國(guó)教科文組織‘1970年公約的框架下?！敝鞎险f(shuō)。

“1970年公約”的缺憾十分明顯。比如對(duì)“善意持有”的解釋太寬泛：某件文物流失海外，購(gòu)買者如果被認(rèn)定為“善意持有”，即在不了解是被盜文物的情況下出于善意購(gòu)買，追索方要給購(gòu)買者合理的補(bǔ)償。這對(duì)于以第三世界國(guó)家為主的文物流失大國(guó)來(lái)說(shuō)是沉重負(fù)擔(dān)。

另有些條款也會(huì)被誤解。如中國(guó)與丹麥接觸時(shí)，對(duì)方回復(fù)說(shuō)，既然已經(jīng)加入“1970年公約”，就沒必要再簽署雙邊協(xié)定了。但是，“1970公約”第13條明確規(guī)定：該公約的簽署不影響締約國(guó)之間簽署雙邊協(xié)定。

而美國(guó)是為了執(zhí)行“1983年法案”，才主動(dòng)提出和中國(guó)簽署雙邊協(xié)定。

這個(gè)談判“中間走過(guò)不少?gòu)澛贰?。朱曄說(shuō)。

比如美國(guó)要求中國(guó)提供典型文物的目錄，包括照片、分類等。中國(guó)花了數(shù)年時(shí)間做了很厚的一冊(cè)，卻和美國(guó)人的想法相去甚遠(yuǎn)。

原來(lái)，國(guó)家文物局研究“1970年公約”和“1983年法案”后，對(duì)中美簽署雙邊協(xié)定的期望很高，于是按照文物的不同類別，將每類文物的示范性器物和照片都一一列出。

但美國(guó)的本意只是將簡(jiǎn)單分類目錄發(fā)放給海關(guān)人員，當(dāng)他們碰到類似文物時(shí)，如果對(duì)方拿不出合法來(lái)源證明，就可以查扣。

此外，美國(guó)政府在國(guó)內(nèi)也遭遇到意想不到的重重阻力，特別是大型博物館和文物商?！八麄?cè)?gòu)買了大量中國(guó)流失文物，也許仍然希望通過(guò)類似方式繼續(xù)獲得。”朱曄說(shuō)，博物館館長(zhǎng)和文物商的客戶往往是社會(huì)名流，影響力很大。

這份諒解備忘錄簽署時(shí)，距離小布什卸任總統(tǒng)只剩3天。一旦更換總統(tǒng)，這項(xiàng)工作又要受到極大影響。

由被動(dòng)到主動(dòng)

2002年，大都會(huì)藝術(shù)博物館、盧浮宮博物館等7個(gè)歐美國(guó)家的18家博物館，聯(lián)合發(fā)布反對(duì)歸還文物的《關(guān)于普世性博物館的價(jià)值及重要性的宣言》。它聲稱，收藏的很多文物雖然是戰(zhàn)爭(zhēng)期間掠奪的，但是不僅為本國(guó)公民服務(wù)，也為每一個(gè)國(guó)家的公民服務(wù)。

國(guó)際上反對(duì)文物歸還的情況由此可見一斑。

中國(guó)最初簽署雙邊協(xié)定的對(duì)象國(guó)都是文物流出國(guó)，目的是在國(guó)際上形成一種促進(jìn)文物返還的氛圍。

不過(guò)，朱曄說(shuō)：“開始的一個(gè)階段，我們完全是被動(dòng)的，都是別人找我們?！?/p>

其實(shí)最早與中國(guó)簽署雙邊協(xié)定的是秘魯，然后是意大利，簽約時(shí)間分別是2000年和2006年。

與意大利的接觸是中國(guó)第一次主動(dòng)與外國(guó)接洽。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)保護(hù)文物的科技手段和理念亟待提升，而意大利是國(guó)際上公認(rèn)的文化遺產(chǎn)大國(guó)和強(qiáng)國(guó)。

“大國(guó)是指資源，強(qiáng)國(guó)是指保護(hù)水平和理念?！敝鞎险f(shuō)，它們要承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，意大利就是因此幫助其他國(guó)家做文化遺產(chǎn)保護(hù)。

伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)時(shí)，意大利最早派出的援助團(tuán)隊(duì)就來(lái)自該國(guó)文化遺產(chǎn)部，實(shí)施政府支持的“藍(lán)盾計(jì)劃”，主要用于戰(zhàn)爭(zhēng)狀況下的文化遺產(chǎn)保護(hù)。

意大利也是我國(guó)改革開放后第一個(gè)向中國(guó)文物保護(hù)提供資金和人員支持的國(guó)家，出資在中國(guó)建立了文物保護(hù)中心以及中意合作文物保護(hù)人員培訓(xùn)中心。

“雙方的交流非常頻繁、熱絡(luò)、深入，每年都開會(huì)?！敝鞎险f(shuō)，2006年時(shí)任意大利總理普羅迪訪華，雙方簽署了《關(guān)于防止盜竊、盜掘和非法出境文物的協(xié)定》。

對(duì)于國(guó)際公約如何與國(guó)內(nèi)法銜接，各國(guó)做法不同。比如中國(guó)對(duì)外承諾加入一個(gè)國(guó)際公約，就視同于國(guó)內(nèi)生效，即等同于國(guó)內(nèi)法。而美國(guó)、瑞士等國(guó)家則是加入后，再制定相應(yīng)法案使公約落地生效。

在國(guó)家文物局看來(lái)，中美諒解備忘錄的達(dá)成是一個(gè)標(biāo)志性的事件，“這讓中方覺得，與文物流入國(guó)簽署類似協(xié)議也不是不可突破的障礙，這才有后來(lái)主動(dòng)與瑞士的接觸?！眹?guó)家文物局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者。

瑞士的拍賣行和文化機(jī)構(gòu)非常多。雖然該國(guó)不是典型的中國(guó)文物流出目的國(guó)，但在很大程度上扮演了文物中轉(zhuǎn)國(guó)的角色。2013年，中瑞簽署《關(guān)于非法進(jìn)出境文化財(cái)產(chǎn)及其返還的協(xié)定》。

雙邊協(xié)定更有針對(duì)性

國(guó)際公約的效力比國(guó)際宣言大，但也只能稱其為“軟法”，很多國(guó)家都存在國(guó)際公約或宣言與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題。尤其是具體案例發(fā)生后，能否直接援引國(guó)際公約來(lái)追索文物，必須通過(guò)國(guó)內(nèi)法。

雙邊協(xié)定的簽訂，等于國(guó)際公約真正落地，也就是落實(shí)到具體國(guó)家。雙方由此也可以結(jié)合具體國(guó)情，實(shí)施更有針對(duì)性和可操作性的辦法。

比如，中美對(duì)文物的概念、年代等理解差別很大。中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)是，1949年以前的都是文物，1949年后的有些也被認(rèn)定是文物。美國(guó)人接受不了，最后敲定的標(biāo)準(zhǔn)是距今250年。

2005年，美國(guó)國(guó)務(wù)院文化遺產(chǎn)中心派了一名專家來(lái)中國(guó)考察打擊文物走私工作?！罢勁羞^(guò)程中，美國(guó)提出不能把防止中國(guó)文物流失的責(zé)任都加在美國(guó)身上。我們必須證明中國(guó)的確做了很多工作?！眹?guó)家文物局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，美方認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上仍不足以防止文物流入美國(guó)，才能來(lái)幫助中國(guó)人做這件事。

于是，國(guó)家文物局派專人陪同他在天津、深圳等城市進(jìn)行了實(shí)地考察。

在天津海關(guān)，一位警官給美國(guó)專家留下了深刻印象：他負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，每隔約兩個(gè)星期就到北京潘家園，看哪類文物這段時(shí)間的交易量比較大，還要看器形以及可能隱藏的報(bào)關(guān)品名等，考慮可能夾帶在哪類貨物中。

“在海關(guān)，如果想查驗(yàn)到文物，一是靠5%的查驗(yàn)率，二是靠情報(bào)。如果沒有情報(bào)，就要更多靠經(jīng)驗(yàn)、有針對(duì)性地去查驗(yàn)?！敝鞎险f(shuō)，這位警官讓美國(guó)專家看到了中國(guó)海關(guān)的責(zé)任感和使命感。

中美續(xù)簽談判中，美方提到最多的是香港。作為自由港，香港藝術(shù)品市場(chǎng)又得到特區(qū)政府的鼓勵(lì)培育。

美國(guó)認(rèn)為香港是中國(guó)文物流出的主要集散地，多次敦促中國(guó)要把香港的問(wèn)題解決好。談判的主要困難在于打擊文物非法販運(yùn)不僅是文物部門的事情，往往還涉及刑法、民法等不同國(guó)內(nèi)法的銜接，所以每個(gè)國(guó)家在簽署類似協(xié)議時(shí)都會(huì)非常審慎。

因?yàn)楹灱s后，意味著該國(guó)海關(guān)會(huì)增加很多工作量，意味著責(zé)任和行政成本的提高。

“雙輪驅(qū)動(dòng)”

打擊文物走私是一個(gè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的過(guò)程：國(guó)內(nèi)打擊讓文物走不出去，國(guó)外防止文物的進(jìn)入。一旦進(jìn)入，中國(guó)就要根據(jù)“1970年公約”、雙邊協(xié)定等，通過(guò)各種談判以及司法渠道甚至民間渠道堅(jiān)決追索。

目前，國(guó)家文物局每年都與一些目標(biāo)國(guó)家展開工作，甚至領(lǐng)導(dǎo)人國(guó)事活動(dòng)時(shí)，也會(huì)把此事作為議題，有的也列入了和該國(guó)的文化交流協(xié)定。

此類雙邊協(xié)定，一般每5年續(xù)簽一次。不過(guò)協(xié)議中也有條款明確規(guī)定：如果雙方?jīng)]有異議，自動(dòng)續(xù)簽;如果需要終止協(xié)議，要提前6個(gè)月協(xié)商。

美國(guó)是目前唯一續(xù)簽協(xié)議也要履行正式手續(xù)的國(guó)家，并且根據(jù)實(shí)際情況的變化，協(xié)議文本要逐條重新談。

比如2014年中美雙邊備忘錄續(xù)簽時(shí)，美方就提出一個(gè)新的要求：中方要每年向美方提供一份關(guān)于國(guó)內(nèi)文物案件的數(shù)據(jù)，如案件數(shù)量、法院判決數(shù)量等。

此外，國(guó)家文物局還要參加美方聽證會(huì)，接受質(zhì)詢，從而證明中國(guó)人的確在努力打擊文物犯罪。這也源自美國(guó)政府在國(guó)內(nèi)承受到的壓力。

簽訂雙邊協(xié)定后，中國(guó)和協(xié)定國(guó)會(huì)就流失文物通報(bào)、教育培訓(xùn)、國(guó)際會(huì)議、文物進(jìn)出境管理制度、打擊走私等方面展開合作。

2014年8月，在中國(guó)敦煌莫高窟召開的“第四屆文化財(cái)產(chǎn)返還國(guó)際專家會(huì)議”，得到了瑞士聯(lián)邦政府9萬(wàn)多法郎的資金支持。作為主辦方，中國(guó)用這些經(jīng)費(fèi)支付了一些經(jīng)濟(jì)困難國(guó)家代表的旅費(fèi)，以及安排同聲傳譯等開支。

瑞士有專門法案規(guī)定，每年應(yīng)提供一筆經(jīng)費(fèi)，用于支持與瑞士簽訂此類雙邊協(xié)定的國(guó)家提升打擊文物犯罪的能力，或者用于文物追索，上限是10萬(wàn)法郎。

這在國(guó)際普遍認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的情況下非常難得。這也是簽署雙邊協(xié)定、在打擊文物非法販運(yùn)方面與外國(guó)加強(qiáng)合作的成功例證。

此前，2011年3月11日，美方向中國(guó)政府移交了包括唐三彩在內(nèi)的15件非法入境美國(guó)的中國(guó)文物。

這一年開始，聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)“1970年公約”開始進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，目前正在制定一份操作指南。中國(guó)提出的“鼓勵(lì)”各國(guó)簽署雙邊協(xié)定的建議，已在附屬委員會(huì)會(huì)議上通過(guò)。

朱曄評(píng)價(jià)說(shuō)，這就變成一種正面推動(dòng)，“正是因?yàn)橹袊?guó)、美國(guó)等國(guó)家簽署了雙邊協(xié)定，聯(lián)合國(guó)教科文組織才發(fā)現(xiàn)它是落實(shí)‘1970年公約最有力的武器。”

此外，國(guó)際公約對(duì)有些流失海外的文物沒有溯及力。所謂溯及力，是說(shuō)在某項(xiàng)法律生效后，才能根據(jù)該法律判定某個(gè)行為違法，而法律生效之前的行為就不屬于違法。

這樣，“1970年公約”對(duì)于近代外國(guó)勢(shì)力侵華時(shí)掠奪的文物，如抗戰(zhàn)時(shí)流向日本的文物等就沒有溯及力。

各國(guó)加入公約的時(shí)間也不同，中國(guó)1989年加入“1970年公約”，英國(guó)、日本等都是2000年以后才加入的，“總要等加入公約后，這些國(guó)家才能去執(zhí)行。”朱曄說(shuō)。