萬億PPP里的誘惑與陷阱

“PPP以前是一條小道，現(xiàn)在大家都一下子涌到這條道上?！?/p>

名詞解釋

PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作），簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。社會資本負(fù)責(zé)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門主要制定公共物品的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。

南方周末記者 張霞

南方周末實(shí)習(xí)生 歐陽柳依

發(fā)自上海、北京

PPP元年

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。

“從項(xiàng)目落地看，2015年才是真正的PPP元年。”研究PPP模式十多年的清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清對南方周末記者說。

PPP火了，王守清也火了，自2014年開始，他一直在路上。1月26日，王守清在微信朋友圈中寫道，“一周之內(nèi)，從西北邊陲烏魯木齊經(jīng)北京、杭州到東南沿海深圳，從零下19度到零上19度，從國企到大民企……不變的還是俺講PPP。”

2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。作為新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大改革舉措，這被認(rèn)為是PPP模式開啟的信號。

PPP模式Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作），簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。

2014年以來，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委接連發(fā)文倡導(dǎo)PPP模式。目前，從各省公布的地方政府報(bào)告來看，全國有19個(gè)省市自治區(qū)將PPP寫進(jìn)了政府工作報(bào)告，“探索”、“鼓勵(lì)”、“積極推廣”PPP模式。

根據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，2015年省級地方政府披露的PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額達(dá)1.1萬多億。

一時(shí)間，各級地方政府忙著推出PPP項(xiàng)目，國企央企、民營企業(yè)、銀行、律師紛紛解讀政策、進(jìn)行PPP培訓(xùn)。

忙碌的不只是王守清。律師、咨詢機(jī)構(gòu)、大學(xué)教授、離退休官員都加入到PPP授課隊(duì)伍中。

張燎是濟(jì)邦咨詢的董事總經(jīng)理，2002年他創(chuàng)立了這家專門為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)提供投融資咨詢服務(wù)的公司。“從去年5月份開始，我去過十多個(gè)省級財(cái)政部門給政府和企業(yè)講PPP模式?！?/p>

作為PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)總經(jīng)理，張燎用一種專門的APP統(tǒng)計(jì)了自己近三年的飛行記錄，2012年到2014年，他的飛行次數(shù)分別為55次、73次、120次，“朋友開玩笑說這個(gè)數(shù)可以作為指示中國PPP熱度的指針”。

2014年，國務(wù)院一紙“43號文”，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺和融資模式。但地方政府的償債壓力仍然巨大。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約為20.7萬億。

與此同時(shí)，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并未完成，財(cái)政部網(wǎng)站刊登的財(cái)政部副部長王保安的講話稱，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。

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面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，地方政府亟須尋找新的融資模式。而“43號文”的出臺為地方政府指明了路徑：發(fā)行政府債券和政府與社會資本合作（PPP）模式。

今后，以PPP模式由政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品，這意味著像高速公路、城市交通、污水處理、供水、供熱等跟大眾密切相關(guān)的公共服務(wù)，在將來都可能由社會資本提供并運(yùn)營，而服務(wù)的價(jià)格究竟如何變化，取決于政府和社會資本的合同設(shè)計(jì)。

對地方政府而言，這種模式不僅減輕了財(cái)政壓力，更重要的是，PPP模式實(shí)際上是對地方政府轉(zhuǎn)變職能、改革創(chuàng)新、依法行政的“倒逼”。

南方周末記者了解到，許多省份都選出了一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，力爭在短時(shí)間之內(nèi)上馬。

面對這一熱潮，不少專家和實(shí)務(wù)界人士也表示出了擔(dān)心?！案杏XPPP這個(gè)彎轉(zhuǎn)得太大了，以前是一條小道，現(xiàn)在大家都一下子涌到這條道上了?！贝笤雷稍兊亩麻L金永祥說。

30年運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個(gè)二十幾年的項(xiàng)目”。

實(shí)際上，在中國，PPP模式并不是一個(gè)新名詞，也曾經(jīng)遍地開花。

這種模式最早起源于1980年代的英國，此后傳入中國，最初在公路、水務(wù)、城市軌道交通建設(shè)中被部分采用，當(dāng)時(shí)的社會資本方大多為國外資本，主要采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）模式。

從1990年到2000年，一批港商進(jìn)入了中國高速公路建設(shè)領(lǐng)域，以合資企業(yè)的形式，與多個(gè)省市政府合作，在中國建造了至少80個(gè)合資高速公路項(xiàng)目。

2000年以后，全國各主要城市掀起了市政公用事業(yè)市場化的高潮，PPP被大規(guī)模運(yùn)用到了污水處理行業(yè)中。此外，采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、燃?xì)狻⒙窐虻热舾身?xiàng)目。

雖然有成功的案例，但失敗的例子更多。其中的重要原因，就是公共利益和企業(yè)收益之間經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，在引入私人資本之初，由于缺乏相關(guān)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，政府缺少跟私營企業(yè)簽訂公平合理合同的能力，也沒有一整套的制度設(shè)計(jì)，政府違約的情況屢見不鮮。

相比而言，歐美會根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理定價(jià)，同時(shí)又會隨時(shí)間等因素進(jìn)行調(diào)整，有一個(gè)“利益分割帶”。另一方面，國外在設(shè)計(jì)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，會請專門的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估設(shè)計(jì)。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)助理教授王茵介紹，在國外，由于項(xiàng)目周期長，中間變數(shù)多，從立項(xiàng)之初，就要充分考慮到各種問題，“招投標(biāo)過程中企業(yè)的一份企劃書由設(shè)計(jì)方、施工方、金融機(jī)構(gòu)、律師等專業(yè)團(tuán)隊(duì)打磨幾輪完成，光是企劃書的造價(jià)就高達(dá)500萬-1000萬美金”。

國內(nèi)則是先做了再說，問題都是在過程中才慢慢出現(xiàn)，并沒有一個(gè)合同能夠約定責(zé)任主體，這也是造成很多PPP項(xiàng)目最終“流產(chǎn)”的原因之一?！拔以娺^一份只有3頁的BOT合同管一個(gè)二十幾年的項(xiàng)目?！睆埩钦f。

2007年左右，中央要求清理此類項(xiàng)目。2008年推出“四萬億”后，地方政府“不差錢”了，PPP模式受了“冷遇”。但不久后，強(qiáng)刺激弊端開始顯現(xiàn)，PPP重回中央和地方政府的視線。

地方政府很著急

“如果報(bào)人大進(jìn)行決議，半天就能搞定?！?/p>

2014年，全國各地紛紛推出PPP項(xiàng)目。據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，已有四川、河南、福建等八省份共推出了469個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資額共計(jì)8223億元。

2014年8月到9月，就有安徽、重慶、江蘇、福建、青海五省份推出共計(jì)175個(gè)項(xiàng)目，而在去年12月，四川公布了264個(gè)項(xiàng)目，總投資額達(dá)到2534億人民幣，是目前項(xiàng)目最多的省份，但已簽約的合作項(xiàng)目協(xié)議僅28個(gè)，總投資額約404億元。

“這一輪的參與方大大拓展了，行業(yè)也拓展了，不再局限于供水、垃圾處理等市政工程，拓展到幾乎所有公共產(chǎn)品和服務(wù)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、旅游、水利建設(shè)等?！本下蓭熓聞?wù)所律師劉世堅(jiān)透露。

“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客戶中除了政府和行業(yè)投資人，還擴(kuò)展到了財(cái)務(wù)投資人，券商、信托、基金。“我個(gè)人比較樂觀，估計(jì)高潮要持續(xù)5-10年左右?！?/p>

“地方政府對PPP這種模式非常熱情，如果報(bào)人大進(jìn)行決議，半天就能搞定?！币晃还煞葜沏y行公司部老總對南方周末記者說。

但在張燎看來，“和BOT如火如荼地推進(jìn)的形勢相比，地方政府對PPP的認(rèn)識程度很讓人擔(dān)心，他們不知道PPP的關(guān)鍵點(diǎn)是什么，采購流程怎么搞，合同如何起草……”

國際上的PPP項(xiàng)目，一般根據(jù)不同的項(xiàng)目需要，設(shè)計(jì)成不同的方式，千差萬別，但企業(yè)都會參與PPP項(xiàng)目運(yùn)營。

企業(yè)一旦參與運(yùn)營，意味著企業(yè)和政府之間就形成一個(gè)長期的契約關(guān)系。多位專家都強(qiáng)調(diào)，這輪PPP模式和過去還有一個(gè)重大的差異，即企業(yè)和政府是平等的關(guān)系，需要利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，如果地方政府能力不強(qiáng)、水平不高，不能妥善設(shè)計(jì)和實(shí)施，可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，帶來風(fēng)險(xiǎn)。

此外，社會資本的投資選擇非常敏銳，如果一個(gè)地方?jīng)]有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿?，沒有法治、高效的政府支撐體系，PPP項(xiàng)目無法落地，更無法生根。

“政府很難適應(yīng)跟企業(yè)平起平坐，以前是由政府拍板，而今后政府說了還不算?！背Ｄ旮胤秸蚪坏赖闹行陪y行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部總經(jīng)理張春中說。

但不管適不適應(yīng)，行動(dòng)已經(jīng)開始了。地方政府出文件、上項(xiàng)目、成立專門的工作小組、培訓(xùn)、開推介會……“政府目前很急，希望能夠盡快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落實(shí)?！币晃换鶎诱ぷ魅藛T說。

而在實(shí)際操作中，則是五花八門，無奇不有。

“目前是省一級政府想得比較明白，但到了縣市級就不一定了！”張春中說，“哪負(fù)責(zé)的都有，不見得就是財(cái)政部門負(fù)責(zé)，有的甚至是政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)部門！”

“有一次我問一個(gè)企業(yè)家，我說，你談成啦？他說，早就談成了，這已經(jīng)是第三次簽約了！”王守清說，“好多項(xiàng)目的細(xì)節(jié)并沒談好，很多只是簽一個(gè)框架協(xié)議?！?/p>

“戴著PPP帽子 做BT”

使用者付費(fèi)項(xiàng)目普遍集中在高速公路、供水、燃?xì)獾阮I(lǐng)域。

“很多地方政府宣傳的項(xiàng)目并不是PPP模式，只是戴著PPP的帽子做BT（建造－移交）?！背Ｄ暝谝痪€調(diào)研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

在一個(gè)由專家、媒體等人組成的PPP微信群里，一條消息蹦出來得到很多人認(rèn)同，“新建基礎(chǔ)設(shè)施市場如今充斥著滿腦子BT思維的工程承包商，面對如山洪般爆發(fā)奔涌的PPP項(xiàng)目，承包商不改變BT思維，將在新一輪PPP卡位戰(zhàn)中頻頻失分！”

王守清說，“2014年10月份，各省政府向財(cái)政部報(bào)了六七十個(gè)PPP示范項(xiàng)目，但是不少都是打著PPP旗號的BT項(xiàng)目，第一輪就刷掉近一半?！?/p>

張燎說，“我曾接到一個(gè)中部省份官員的電話，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)用BT模式做的商貿(mào)市場，現(xiàn)在做不下去了，想設(shè)計(jì)成PPP模式。這根本就不能做啊，商貿(mào)市場根本就不屬于公共服務(wù)產(chǎn)品?！?/p>

過去幾年，地方政府往往采用BT方式建造基礎(chǔ)設(shè)施，政府根據(jù)與企業(yè)簽訂的回購協(xié)議分期向其支付資金。

實(shí)際上，從廣義上來講，BT也屬于PPP模式的一種。但此輪重提PPP則排除了BT。

從中國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的運(yùn)作情況來看，BT項(xiàng)目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)承擔(dān)；這種項(xiàng)目往往造成政府大量的債務(wù)問題，而且項(xiàng)目本身的質(zhì)量也難以得到保證。

PPP和BT的主要區(qū)別是，第一，時(shí)間長短，BT項(xiàng)目時(shí)間一般在三到五年，而PPP項(xiàng)目時(shí)間一般都在10年以上；第二，也是很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是企業(yè)有沒有參與到這個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)中。

參與運(yùn)營維護(hù)目的是要讓企業(yè)真正提供服務(wù)，提高效率。吸引社會資本來做項(xiàng)目是政府最迫切的愿望。財(cái)政部力推的是“使用者付費(fèi)”的項(xiàng)目。

從項(xiàng)目收入來源上劃分，PPP項(xiàng)目主要包括使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合、政府付費(fèi)購買服務(wù)三種方式。

相比之下，有固定現(xiàn)金流的“使用者付費(fèi)”模式更能吸引企業(yè)。但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說，“這類項(xiàng)目并不多，比較多的還是一些政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目?！?/p>

使用者付費(fèi)項(xiàng)目普遍集中在高速公路、供水、燃?xì)獾阮I(lǐng)域，“這種項(xiàng)目就像是肉，需要政府補(bǔ)貼或付費(fèi)的項(xiàng)目就像是骨頭，誰愿意把肉扔出來，肯定是先把骨頭扔出來啊?！睆埩钦f。

從目前各地推出的一些項(xiàng)目來看，主要涉及交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理、城鎮(zhèn)生活垃圾污水處理、網(wǎng)管改造等領(lǐng)域。

目前推出的多數(shù)項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，即政府補(bǔ)貼與使用者付費(fèi)相結(jié)合、完全由政府補(bǔ)貼的方式。

但對企業(yè)來講，他們“優(yōu)先選有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，無論是百姓還是政府付費(fèi)，另外還要選守信用的地方政府”。

根據(jù)目前財(cái)政部的文件，可以參與PPP項(xiàng)目的社會資本包括，除本級地方政府融資平臺和控股國企之外的所有企業(yè)。

當(dāng)前，不管是國企、央企還是民企，都特別想?yún)⑴c到PPP這股大潮中。但是，“投資者因PPP項(xiàng)目時(shí)間太長、地方政府信用不好、融資成本高、對回報(bào)期望也高等因素，還比較謹(jǐn)慎?！蓖跏厍逭f。

一個(gè)正在負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的地方政府官員對南方周末記者說，“我們目前還是考慮央企、國企為主?！?/p>

王守清告訴南方周末記者，“目前民營企業(yè)還有一些問題，與央企/大國企相比，一是融資能力不行，二是信用不行，第三是技術(shù)可能還不行，其中第一和第二是最重要的且相互關(guān)聯(lián)。但是不能永遠(yuǎn)都讓它不行，要扶持它。真正讓民營企業(yè)動(dòng)起來才是PPP本來的內(nèi)涵，即政府（公）與民企（私）長期合作?！?/p>

張燎則擔(dān)心，“從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上不會有太大的改變，無非是央企和地方國企之間利益格局重新洗牌而已。”

戴著枷鎖前行

全世界做得最好的國家，PPP項(xiàng)目在所有公共物品提供里面只占到10％-20%。

“千萬不要把PPP模式當(dāng)成地方政府解決地方債務(wù)的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共產(chǎn)品/服務(wù)責(zé)任的借口，很多項(xiàng)目是不適合PPP的，而且如果PPP模式做砸了，后果比傳統(tǒng)模式更糟糕。全世界做得最好的國家，PPP項(xiàng)目在所有公共產(chǎn)品項(xiàng)目里也只占到10％-20%。”王守清說。

全國各地都在著急上項(xiàng)目，但真正如何運(yùn)作，如何避免走過去的彎路，地方政府難說真正想清楚。

在王守清看來，當(dāng)前面臨的主要問題是法制、地方政府信用、金融體系和公眾參與決策與監(jiān)管（包括透明）機(jī)制等問題。2011年亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)15個(gè)國家及英國的PPP成熟度進(jìn)行評估，結(jié)果顯示，雖然中國PPP操作成熟度排名首位，但法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置得分較低。

當(dāng)前對于規(guī)范政府和社會資本雙方的權(quán)利，到底是究竟是用行政法來管還是合同法來管，目前在法律層面并無界定。

但常年在一線運(yùn)作具體項(xiàng)目的金永祥認(rèn)為，目前來看，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題，沒有哪個(gè)是找不到法律的?！澳壳暗姆梢?guī)章就已經(jīng)足夠了，重要的是要去踐行?！?/p>

踐行過程中缺乏公開透明的機(jī)制，更缺少公眾和社會的監(jiān)督。王守清說，“這次財(cái)政部的第一個(gè)示范項(xiàng)目——池州項(xiàng)目，合同、成本等什么都不公布，這樣做PPP，公眾心里踏實(shí)嗎？”