從地方性圖書館法規(guī)看我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢
——以《廣州市公共圖書館條例》為例

李品慶

（重慶師范大學圖書館 重慶 400047）

·學術(shù)論壇·

從地方性圖書館法規(guī)看我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢
——以《廣州市公共圖書館條例》為例

李品慶

（重慶師范大學圖書館 重慶 400047）

〔摘 要〕《廣州市公共圖書館條例》植根于廣東省公共圖書館的改革實踐，在公共圖書館的建設、管理和服務方面的規(guī)定都具有創(chuàng)新性和示范性。尤其在引導社會力量參與公共圖書館的建設與管理、加強街鎮(zhèn)級公共圖書館的建設、實行中心館與總分館相結(jié)合的管理體制、重視閱讀推廣，促進全民閱讀、構(gòu)筑普遍平等的公共圖書館服務體系等方面的規(guī)定都鮮明地體現(xiàn)了我國當代公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢。

〔關(guān)鍵詞〕公共圖書館 圖書館條例 廣州市 公共圖書館事業(yè)

2014年10月29日，《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)廣州人大常委會通過，于2015年1月經(jīng)廣東省人大常委會批準，自2015年5月1日起施行[1]。該《條例》是繼深圳、內(nèi)蒙古、北京、湖北、四川等地之后，我國第六部地方性圖書館法規(guī)。《條例》共六章，分別是總則、公共圖書館的設立、公共圖書館的管理、公共圖書館的服務、法律責任及附則，在體例結(jié)構(gòu)上與其他圖書館法規(guī)差別不大，但其涵蓋的內(nèi)容量卻遠超其它的地方性圖書館法規(guī)，在體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館理念、加強基層圖書館建設、構(gòu)筑普便均等的公共圖書館服務網(wǎng)絡、積極引導社會力量參與圖書館建設、關(guān)注少兒、弱勢群體、體現(xiàn)圖書館在全民閱讀中的主導作用等方面都鮮明地反映出現(xiàn)代公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢。

進入21世紀以來，深圳、廣州、東莞、佛山等市都形成了各具特色又極具共性的公共圖書館之發(fā)展模式,程煥文教授謂之曰“嶺南模式”。這種模式在公共圖書館精神與理念的探索、構(gòu)筑普遍均等的公共圖書館服務網(wǎng)絡、總分館制的管理模式、發(fā)揮公共圖書館在全民閱讀的引領(lǐng)作用等方面都取得了豐碩的成果?！稐l例》植根于極具創(chuàng)新性和示范性的公共圖書館發(fā)展之“嶺南模式”，對于廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展路徑等作出了明晰的規(guī)劃，很大程度上代表了我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展趨向。

1 擴充經(jīng)費來源，積極引導社會力量參與圖書館建設與管理

1.1 鼓勵社會力量向圖書館捐贈或直接興辦公益性圖書館

公共圖書館的經(jīng)費來源一般有三種，一是政府撥款，二是社會捐贈，三是自籌資金。在西方發(fā)達國家，圖書館的經(jīng)費有很大比例來源于各方社會力量的捐贈。而我國公共圖書館的經(jīng)費來源比較單一，主要依靠國家財政預算撥款。因此，《條例》不但鼓勵國內(nèi)外自然人、法人或者其他組織等社會力量向圖書館捐贈資金、文獻、設施，還鼓勵社會力量興辦公益性圖書館，對捐贈人除享受稅收優(yōu)惠外，還可以“命名”等多種方式給予榮譽。

《條例》與其它地方性法規(guī)和《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》中的相關(guān)條款比較有兩個突出點，首先，鼓勵和支持社會力量興辦公益性圖書館，提供公益性閱讀服務，并且規(guī)定各級人民政府應當依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予支持。所謂公益性圖書館，有兩個含義，一是免費的，二是向公眾開放的。在《征求意見稿》中只明確了鼓勵社會力量通過捐贈資金、物品的方式支持圖書館發(fā)展，但并未對興辦圖書館方面作出說明。此外，雖然湖北省與北京市的圖書館條例都提出了鼓勵社會力量興辦圖書館，但并未明確規(guī)定為公益性圖書館。其次，對于捐贈人與興辦人的獎勵，《條例》也加大了力度，除享受正常的稅收優(yōu)惠外，還提出公共圖書館可以以捐贈人的名字命名，或以其他適當方式給予榮譽。

1.2 鼓勵社會力量設立公共圖書館發(fā)展基金

西方國家圖書館一直是基金會資助的重要對象。美國圖書館基金會制度比較完善，美國國稅局網(wǎng)站顯示，以“l(fā)ibrary foundation”命名的基金會有 1184個[2]。而在我國，圖書館基金會建設還處于起步階段，專門以“圖書館基金會”命名的有2003年成立的杭州市圖書館事業(yè)基金會和2005 年成立的新華財經(jīng)圖書館基金會[3]。目前，對我國公共圖書館領(lǐng)域進行資助的主要是國內(nèi)外大型基金會下設的圖書館資助項目。因此，《條例》特別用第七條專門對基金會的問題作出規(guī)定，除規(guī)定政府可以發(fā)起設立公共圖書館發(fā)展基金之外，還鼓勵國內(nèi)外自然人、法人或者其他組織力量設立基金，并鼓勵向基金進行捐贈。“圖書館基金會是圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一支重要社會力量。而在當前中國圖書館事業(yè)特別是基層圖書館的發(fā)展中，在政府投入不足、覆蓋有限的情況下，如果我們能夠認真扶持和充分利用各種圖書館基金會，則將為基層圖書館、尤其是邊遠落后地區(qū)的基層圖書館帶來新的希望?！盵4]

1.3 建立和運行法人治理機制，建立和完善理事會等法人治理機構(gòu)

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會明確提出：“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。廣東省是較早實行事業(yè)單位法人治理改革的省份，2010年深圳圖書館理事會揭牌成立，2012年廣州圖書館也開始了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點工作，組建了理事會，隨后東莞圖書館、順德圖書館相繼也成立了理事會。在實踐的基礎(chǔ)上，《條例》首次在圖書館地方法規(guī)中提出要建立和運行法人治理機制，建立和完善理事會等法人治理機構(gòu)。在公共圖書館界推動法人治理機制，實際上是政府向圖書館放權(quán)，有利于實現(xiàn)政府行政職能與公共事業(yè)運作功能的分開，激發(fā)圖書館的活力。理事會成員來源于社會各界的精英，有利于獲取社會各界的支持與參與，形成各部門之間的橫向聯(lián)動，促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

2 加強基層圖書館建設，形成市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村社四級公共圖書館服務體系

《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出十二五期間的重點任務之一是“進一步加強基層圖書館設施建設，力爭形成覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能完備的設施網(wǎng)絡”，要“進一步加大縣級和縣級以下基層圖書館（室）設施建設力度”[5]?；诖耍稐l例》創(chuàng)新地將街鎮(zhèn)圖書館作為當前公共圖書館體系建設的重點目標，對其建設主體、管理模式、建設規(guī)模、文獻入藏量作出了明確的規(guī)定。

2.1 建設主體上移保障街鎮(zhèn)、村社圖書館的均衡發(fā)展

長期以來，我國公共圖書館的建設與管理基本都采取行政區(qū)域制，一級政府建一級公共圖書館，由于街鎮(zhèn)等基層政府力量有限，基層圖書館在發(fā)展中普遍存在保障不足的問題。因此廣州市政府將街鎮(zhèn)、村社等基層公共圖書館、圖書室及服務網(wǎng)點的建設責任上移至區(qū)人民政府?！稐l例》在其十二條規(guī)定：“區(qū)人民政府負責建設區(qū)和鎮(zhèn)、街道公共圖書館。建立公共圖書館總分館體系，區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道公共圖書館為分館”，十三條規(guī)定：“區(qū)人民政府應當因地制宜推進村、社區(qū)的圖書室或者服務網(wǎng)點建設，可以在學校、企業(yè)、地鐵站、火車站、汽車站、航空港等人口密集區(qū)域設立圖書室或者服務網(wǎng)點” 。區(qū)政府作為建設主體，負責區(qū)域總館與分館及基層服務網(wǎng)點所需的建設經(jīng)費和運行經(jīng)費，這將極大促進基層公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 區(qū)域總館承上啟下保障街鎮(zhèn)圖書館的獨立運作

目前，我國街鎮(zhèn)一級基層圖書館大多還依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道文化站，其管理權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道政府?！稐l例》將基層圖書館的建設權(quán)與管理權(quán)從街道、鎮(zhèn)等基層政府中剝離出來，規(guī)定由區(qū)政府負責街鎮(zhèn)圖書館的建設與管理，建立公共圖書館總分館體系，區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道公共圖書館為分館。區(qū)域總館作為街鎮(zhèn)公共圖書館的管理主體，在市中心館的業(yè)務指導下負責所屬分館的統(tǒng)一管理，包括文獻信息資源的采購、編目和物流配送；制定分館及服務網(wǎng)點的服務規(guī)范；工作人員的統(tǒng)籌調(diào)配及圖書館領(lǐng)域的國內(nèi)外交流與合作。

2.3 量化指標保障街鎮(zhèn)圖書館的建設規(guī)模及文獻入藏量

《條例》首次在地方圖書館立法中用人均指標的方式規(guī)定了各級公共圖書館的建筑面積和紙質(zhì)文獻的入藏總量及新增量，既保障了公共圖書館的經(jīng)費投入，也提高了立法的可操作性。基于總分館制的管理模式，《條例》依據(jù)服務范圍內(nèi)的常住人口數(shù)量與人口增長因素，以人均指標的方式，將區(qū)和街鎮(zhèn)公共圖書館的建筑面積和紙質(zhì)文獻人均擁有量及新增量進行累計的量化規(guī)定。這樣一方面有助于強化區(qū)政府作為建設主體的責任，另一方面也有助于發(fā)揮區(qū)域總館對街鎮(zhèn)圖書館的引領(lǐng)作用。

3 創(chuàng)新管理模式，實行中心館與總分館相結(jié)合的管理體制

“嶺南模式”在公共圖書館界影響深遠，這種模式最顯著的特點之一即是對總分館制的實踐與探索。廣州市根據(jù)該市實際，提出中心館與總分館相結(jié)合的公共圖書館管理體制。《條例》規(guī)定市人民政府設立的廣州圖書館為全市公共圖書館的中心館；區(qū)公共圖書館為區(qū)域總館；鎮(zhèn)、街道公共圖書館為分館。區(qū)域總館負責該館和所屬分館文獻信息資源的采購、編目和物流配送以及工作人員的統(tǒng)籌調(diào)配。

3.1 統(tǒng)一撥款，統(tǒng)一建設

《條例》規(guī)定了由區(qū)人民政府負責保障總分館體系運行所需的經(jīng)費，包括建筑場所、設施設備、文獻資源、人力資源及運行和維護費用等。這極大解決了鎮(zhèn)、街道公共圖書館發(fā)展中存在的保障不足的問題，實現(xiàn)各個區(qū)域基層公共圖書館均衡發(fā)展?！白鳛榉逐^，街鎮(zhèn)公共圖書館可以走出運行經(jīng)費、人力資源和文獻資源的困境，將重心轉(zhuǎn)移到為讀者提供專業(yè)服務，實現(xiàn)服務的標準化和專業(yè)化，這有利于街鎮(zhèn)公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展”[6]。

3.2 統(tǒng)一配置，統(tǒng)一規(guī)范

在人力資源的配置方面，《條例》規(guī)定由區(qū)域總館負責該館和所屬分館工作人員的統(tǒng)籌調(diào)配。“市、區(qū)人民政府應當按照服務的常住人口每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員的標準”，結(jié)合相關(guān)因素配備公共圖書館工作人員，并對新進人員的學歷及專業(yè)素質(zhì)作了規(guī)定。除人員的統(tǒng)一配置外，區(qū)域總館還需按照全市統(tǒng)一的服務規(guī)范，制定該區(qū)公共圖書館和服務網(wǎng)點的服務規(guī)范。這極大地保障了圖書館服務的標準化、規(guī)范化與專業(yè)化。

4 重視閱讀推廣，充分發(fā)揮公共圖書館在促進全民閱讀中的引領(lǐng)作用

2015年，李克強總理在政府工作報告中更是明確提出要“倡導全民閱讀，建設書香社會”?！啊耖喿x’工作對于提升國民文化素質(zhì)，構(gòu)建我國現(xiàn)代公共文化服務體系，建設社會主義文化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重要戰(zhàn)略意義”[7]?！稐l例》中，“全民閱讀推廣”的核心字眼多次出現(xiàn)，表明了政府部門和圖書館界對于全民閱讀推廣工作的重視與決心。

4.1 設立讀書月，明確公共圖書館促進全民閱讀的責任

《條例》第九條規(guī)定：“每年四月為廣州讀書月。文化行政主管部門、公共圖書館等行政管理部門和單位應當通過各種形式組織開展全民閱讀推廣活動”[8]?；诮┠晟鐣鹘鐚θ耖喿x的重視，全國多省市都開展了閱讀節(jié)、讀書月活動，如重慶讀書月、深圳讀書月、陜西省閱讀文化節(jié)等，已形成了持續(xù)的影響力。但在法規(guī)中明文規(guī)定“讀書月”， 明晰政府部門及公共圖書館的責任，在全國尚屬首次，這將極大地保障全民閱讀推廣工作的持續(xù)性。

4.2 將全民閱讀推廣活動納入公共圖書館的基本服務

《條例》在三十五條規(guī)定了公共圖書館提供的基本服務內(nèi)容，其中第三項即為“開展全民閱讀推廣活動和信息素養(yǎng)教育，舉辦公益講座、展覽、培訓等社會教育活動，為公眾終身學習提供條件和支持”。與傳統(tǒng)的文獻信息資源的閱覽、外借、查詢、參考咨詢等基本服務不同，閱讀推廣更重視服務的主動性，致力于整個社會閱讀意識和能力的培養(yǎng)。既為公眾終身學習提供物理條件包括場館、資源、設施等硬支持，也有為公眾營建閱讀氛圍、提供閱讀指導等方面的軟支持。

4.3 重點向少年兒童和青年倡導、推廣閱讀

《條例》在三十九條規(guī)定“公共圖書館應當通過推薦優(yōu)秀讀物、組織讀書會、開展閱讀輔導等形式，面向社會公眾、重點面向少年兒童和青年倡導、推廣閱讀” 。兒童和青少年時期是閱讀興趣和閱讀習慣養(yǎng)成的最重要時期，因此各國在閱讀推廣中都尤其重視兒童和青少年。為保障青少年兒童的閱讀權(quán)利，《條例》還在十四條和十六條中規(guī)定，“中心館、區(qū)域總館應當設置少年兒童閱覽區(qū)域”，“公共圖書館的少年兒童閱覽區(qū)域面積應當不低于全館借閱服務區(qū)域面積的百分之二十”。

5 以服務促發(fā)展，構(gòu)筑普遍平等、便利互通的公共圖書館服務體系

程煥文教授認為，進入21世紀后，廣東公共圖書館界開始了從以技術(shù)發(fā)展為中心向以人文發(fā)展為中心的重大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的顯著特點是堅持公共、公開、公益、共享、平等、自由的公共圖書館核心價值與服務理念，充分保障和實現(xiàn)民眾尤其是弱勢群體的圖書館權(quán)利和閱讀權(quán)利[8]。植根于這種“以人為本”的現(xiàn)代圖書館理念，《條例》在公共圖書館的服務部分開篇即提出“公共圖書館應當堅持普遍、平等、免費、開放和便利的服務原則”，通過服務內(nèi)容的拓展、服務手段的創(chuàng)新、服務深度的挖掘，試圖構(gòu)筑一個普遍平等、便利互通的服務體系。

5.1 拓展服務內(nèi)容，滿足公眾多樣化的信息需求

構(gòu)筑普遍平等的公共圖書館服務體系，一靠加強基層圖書館建設，使人人都有機會享受到公共圖書館的服務。二靠服務內(nèi)容的拓展，使人人都能享受到自己所需的信息服務。《條例》規(guī)定除提供常規(guī)的閱覽、外借、查詢、參考咨詢、舉辦講座、展覽等服務，還將政府公開信息查詢、全民閱讀推廣和信息素養(yǎng)教育、提供學習交流和公共文化活動的空間平臺納入到圖書館的基本服務中來。

5.2 創(chuàng)新服務形式，滿足公眾數(shù)字化的信息需求

《條例》第三十七條規(guī)定“公共圖書館應當利用互聯(lián)網(wǎng)、手機等信息技術(shù)手段和載體，為用戶提供遠程查詢、閱讀等服務以及個性化信息服務”，“公共圖書館應當為用戶提供必要的數(shù)字服務空間和設施設備”。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字閱讀扮演著日益重要的角色。公共圖書館加強數(shù)字化的服務一則有助于擴大用戶群體，使更多的人能夠隨時隨地享受到圖書館的信息服務，特別是習慣于數(shù)字閱讀的青少年群體；二則也有助于基層讀者平等地享受到公共圖書館的信息服務。

5.3 規(guī)定多項服務舉措，助推服務的便利性

為提升公共圖書館的服務便利性，《條例》中規(guī)定了多項舉措。其一，流動服務?！稐l例》第三十八條規(guī)定“公共圖書館應當通過流動站、流動車或者自助圖書館等形式，定點、定時在村、社區(qū)等基層組織和單位提供文獻信息資源通借通還服務和其他公共圖書館服務”。其二，通借通還服務。《條例》第四十條規(guī)定“中心館、區(qū)域總館應當在2020年前實現(xiàn)文獻信息資源的通借通還”。其三，特殊群體服務?！稐l例》規(guī)定公共圖書館應當為老年人、殘疾人等特殊群體提供設施、設備、文獻信息資源等便利服務。中心館、區(qū)域總館應當設置盲人閱覽室和殘疾人專座。其四，服務公示制度。公共圖書館需將服務范圍、服務指南、開放時間、收費項目及標準在顯著位置予以公示。

5.4 重視與用戶的溝通與用戶信息的保護

《條例》明確規(guī)定用戶有向公共圖書館或者文化行政主管部門提出建議和意見的權(quán)利。公共圖書館應當自收到意見或者投訴之日起五個工作日內(nèi)將答復意見或者處理情況向提出意見的人員或者投訴人反饋。此外，隨著個人信息保護日益受到國家和社會各界的重視，《條例》還在第四十六條明確規(guī)定公共圖書館應當依法保護和使用用戶信息，未經(jīng)用戶同意，不得擅自向第三方披露或者泄露。

5.5 建立常態(tài)化志愿者服務機制

目前很多大中型城市的圖書館已引入了志愿者服務?！爸驹刚卟粌H僅是圖書館人力資源的補充，在為圖書館貢獻力量的同時，志愿者也能受益于圖書館給自身發(fā)展帶來的幫助?！盵9]《條例》首次提出公共圖書館應當建立常態(tài)化志愿服務機制，加強與志愿者服務組織的合作，根據(jù)需要組織志愿者參與公共圖書館的日常運行和服務工作。這屬于國內(nèi)公共圖書館有關(guān)法規(guī)中的創(chuàng)新之舉。

“作為最新的地方性公共圖書館法規(guī)，《廣州市公共圖書館條例》條款數(shù)量最多，內(nèi)容最全面，理念最先進，理論最科學，既充分地體現(xiàn)了新世紀以來黨和國家的文化政策與理念，又廣泛借鑒了國內(nèi)外的有益經(jīng)驗，結(jié)合了廣州公共圖書館發(fā)展的實際，堪稱我國地方性公共圖書館法規(guī)的典范?！薄?0〕但同時，我國地域之間經(jīng)濟發(fā)展差異大，不同省份對公共圖書館事業(yè)的投入差距也很大，廣州作為公共圖書館事業(yè)發(fā)展的先行者，它的發(fā)展路徑不一定都適合于其他地區(qū)，它的量化指標也高于我國現(xiàn)行國家標準，但如果掌握條例的核心內(nèi)容，仍可為各地公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供借鑒。

（來稿時間：2015年7月）

參考文獻：

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5.文化部.文化部關(guān)于印發(fā)《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知.[2015-06-04].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2013/content_2404725.htm

6.陳深貴等.街鎮(zhèn)公共圖書館建設路徑研究——兼評《廣州公共圖書館條例》相關(guān)規(guī)定.圖書館論壇， 2015（3）：10

7. 中國圖書館學會.中國圖書館學會關(guān)于開展2015年“全民閱讀”工作的通知.[2015-06-04].http://www.lsc.org.cn/c/cn/ news/2015-03/26/news_7851.html

8.程煥文.圖書館的價值與使命.上海：上?？茖W技術(shù)文獻出版社， 2014：143

9.王錚.圖書館志愿者服務怎么開展.中國文化報，2011-02-01

10. 徐海星， 曹曉陽.廣州加快打造“圖書館之城”.廣州日報， 2015-05-27〔Abs

〔分類號〕G250

〔作者簡介〕李品慶（1981-），女，教育學碩士，重慶師范大學圖書館館員，發(fā)表論文10余篇。

The Development Trend of China’s Public Libraries in View of Local Library Regulations——Taking Regulations for Public Libraries in Guangzhou as an Example

Li Pinqing
( Chongqing Normal University Library )

〔Abstract〕Regulations for Public Libraries in Guangzhou is the sixth local regulations for libraries in China. The Regulations, taking root in the solid reform practice of public libraries in Guangdong province,are innovative and exemplary in the construction, management and service of public libraries. The provision about the following aspects particularly reflects the development trend of China’s contemporary public libraries: guiding social forces to participate in the construction and management of public libraries actively, strengthening the construction of sub-district and rural libraries, adopting the centralbranch library system, setting up Reading Festival, promoting national reading, building a service system for average people to be equally treated.

〔Key words 〕Public library Library regulations Guangzhou City Librarianship