軟法視野下的《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》
——兼論我國(guó)圖書(shū)館立法的必要性

劉長(zhǎng)秋

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 上海 200020）

軟法視野下的《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》
——兼論我國(guó)圖書(shū)館立法的必要性

劉長(zhǎng)秋

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 上海 200020）

在當(dāng)代社會(huì)公共治理領(lǐng)域，軟法作為國(guó)家法的補(bǔ)充正在發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)公共圖書(shū)館管理領(lǐng)域還存在比較嚴(yán)重的國(guó)家法律缺失問(wèn)題，而作為軟法的《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》則在公共圖書(shū)館管理方面發(fā)揮了重要的調(diào)節(jié)作用?！豆矆D書(shū)館服務(wù)規(guī)范》的出現(xiàn)彌補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)有圖書(shū)館立法領(lǐng)域的不足，起到了替代法的作用。軟法應(yīng)對(duì)與硬法治理相結(jié)合是今后我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)方面的一個(gè)必然趨勢(shì)，在此情勢(shì)下，我國(guó)需要盡快出臺(tái)“圖書(shū)館法”。

軟法 硬法 圖書(shū)館立法

軟法研究是近年來(lái)法學(xué)界興起的一股熱潮。而軟法作為極為重要的理論工具則是認(rèn)真審視我國(guó)社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種重要手段。當(dāng)前，在圖書(shū)館管理方面，我國(guó)尚未制定全國(guó)性的立法。在此背景下，科學(xué)技術(shù)部組織制定了《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》（GB/T28220—2011）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)范》）［1］。作為國(guó)家圖書(shū)館服務(wù)方面的首個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，《規(guī)范》實(shí)際上是一種軟法，在目前我國(guó)尚未出臺(tái)“圖書(shū)館法”的背景下，它其實(shí)在一定程度上發(fā)揮了法的作用。為此，本文擬立足于軟法視野對(duì)《規(guī)范》的軟法性淺加分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)圖書(shū)館立法的必要性略談己見(jiàn)。

1　軟法及其社會(huì)價(jià)值

一般認(rèn)為，“軟法”這個(gè)概念屬于舶來(lái)品，起源于西方國(guó)際法學(xué)，主要用以指“非條約”協(xié)議［2］。這一概念首先應(yīng)用于人權(quán)、環(huán)境、能源、武器控制等價(jià)值與規(guī)范最容易發(fā)生沖突、難以達(dá)成一致的領(lǐng)域［3］。所謂的“軟法”，實(shí)際上是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問(wèn)題。有些法律家對(duì)這一概念極為反感甚至拒絕提及，尤其是在將其作為法律的淵源方面。法律與其他社會(huì)規(guī)則的區(qū)別就在于它的權(quán)威性、規(guī)范性與約束力。在這一嚴(yán)格意義上，法律必須是剛性的，用“軟”來(lái)加以表述在措辭上似乎是存在矛盾［4］。但即便如此，軟法研究還是在近年來(lái)獲得了很大的市場(chǎng)，并成為法學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)。不過(guò)，由于研究視角和立場(chǎng)上的不同，人們對(duì)于軟法的概念還存在頗多爭(zhēng)議。譬如，洛貝爾（Lobel）認(rèn)為，軟法是在私人領(lǐng)域（缺乏強(qiáng)約束之管制）內(nèi)確立和實(shí)施的混雜交織的行為規(guī)則［5］。也有學(xué)者則認(rèn)為，軟法通常用來(lái)指包含勸告性而非法律約束性的義務(wù)的規(guī)定［6］。在這一點(diǎn)上，軟法既具有硬法的很多優(yōu)點(diǎn)，又避免了硬法的某些成本，而且也具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)［7］。還有學(xué)者認(rèn)為，軟法是一種法律效力結(jié)構(gòu)未必完整，無(wú)需依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范［8］。目前來(lái)看，在軟法研究方面，國(guó)外學(xué)界與國(guó)內(nèi)學(xué)界一樣，都尚未見(jiàn)到一種明確的、統(tǒng)一的、權(quán)威的軟法概念定義，有關(guān)軟法概念的定義大多是初步描述性的。筆者梳理并歸納目前學(xué)界關(guān)于軟法的界定后認(rèn)為，軟法是與作為硬法的國(guó)家法相對(duì)的、支配著人們的行為并構(gòu)成社會(huì)秩序基礎(chǔ)但又不是出自于國(guó)家正式立法的種種規(guī)則。具體而言，軟法具有3個(gè)方面的基本構(gòu)成要件：其一，軟法是一種行為規(guī)則；其二，軟法不符合或不完全符合國(guó)家法的要素，如欠缺法的形式要件，或雖具備法的形式要件但不具有法所依賴的國(guó)家強(qiáng)制力，等等；其三，軟法具有類(lèi)似于法律的約束力，即它對(duì)于特定的群體而言是能夠發(fā)揮約束作用的［9］。

軟法作為一種“不具有完全的法律上的約束力，但也并非完全沒(méi)有法律效力”［10］的規(guī)范，其產(chǎn)生與大量存在得益于其相對(duì)于硬法而言所具有的特征以及基于這些特征而必然具有的特定功能。具體而言，軟法具有5個(gè)特征［11］：（1）在規(guī)則與制度的創(chuàng)設(shè)上，軟法盡管也有一定的程序要求，但出于公共治理的需要，其程序通常不會(huì)像硬法那樣繁瑣和嚴(yán)格，有時(shí)甚至?xí)容^隨意；在制度設(shè)計(jì)上，也通常出于實(shí)施效果的考慮而會(huì)更多地設(shè)置一些彈性條款，以使人們更樂(lè)于接受。（2）在實(shí)施方式上，軟法對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性并不具有太多的依賴，相反，更多情況下它依賴自身的準(zhǔn)強(qiáng)制性而由適用者自覺(jué)遵行，如各種行業(yè)規(guī)章、服務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。（3）在效力的實(shí)現(xiàn)上，軟法對(duì)建立在國(guó)家強(qiáng)制基礎(chǔ)上的司法并不具有必然的依賴性，很多時(shí)候，其實(shí)施甚至不需要司法的介入，其效力的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于主體的自我約束。（4）就其法律階位來(lái)看，軟法沒(méi)有明顯的法律階位，無(wú)論其立法主體是誰(shuí)，其實(shí)現(xiàn)都更多地依賴適用者的自覺(jué)，明顯不同的，硬法是具有明顯階位的，其效力（強(qiáng)制力）會(huì)隨著階位的不同而顯現(xiàn)出明顯差異。例如，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（議會(huì)、國(guó)會(huì)等）制定的法，其效力要高于由政府部門(mén)制定的法；而中央政府部門(mén)制定的法，其效力階位要高于地方政府制定的法。（5）就其制定與實(shí)施來(lái)看，硬法通常是由立法機(jī)關(guān)制定、由執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行并由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)適用，其制定與實(shí)施更多強(qiáng)調(diào)的是集權(quán)；而軟法則不同，為了公共治理的需要，它必須在制定和實(shí)施過(guò)程中盡可能地吸收主體們的廣泛參與，并在這一過(guò)程中尊重和吸收盡可能多的主體的意見(jiàn)和建議，其制定和實(shí)施體現(xiàn)了更強(qiáng)的民主協(xié)商性［11］。

軟法的以上特征使得其相較于硬法而言具有顯見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)。具體而言，硬法由于在適用上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性、滯后性、原則性、穩(wěn)定性，因而存在顯見(jiàn)不足，難以完全適應(yīng)多元的、發(fā)展的、變動(dòng)的社會(huì)，而軟法則因其多樣性、靈活性、不斷變動(dòng)性能夠在很大程度上起到補(bǔ)充硬法的作用，軟法還可以增強(qiáng)參與主體，特別是被硬法所忽略的那部分主體的意識(shí)［12］。 因此，軟法規(guī)范在矯正硬法失靈方面發(fā)揮著重要作用，通過(guò)填補(bǔ)硬法空白、彌補(bǔ)硬法不足、豐富硬法細(xì)節(jié)等方式，大大拓展法治化疆域［13］。 正如有學(xué)者所指出的，“它們和國(guó)家法有很大關(guān)聯(lián)，不理解它們，就很難周全地理解國(guó)家法：它們或者是后者的前奏和預(yù)備，或者是對(duì)它的重申和強(qiáng)調(diào)，或者是對(duì)它的補(bǔ)充和協(xié)助，或者是對(duì)它的替代，或者是對(duì)它的解釋?zhuān)蛘呤菍?duì)它的回避、阻礙、抗拒或廢止；而且還因?yàn)?，它們滿足了現(xiàn)實(shí)的規(guī)范需求，調(diào)整和評(píng)價(jià)著各類(lèi)行為，構(gòu)造和維護(hù)著無(wú)所不在的規(guī)范秩序。正是它們，在復(fù)雜、多元和速變的當(dāng)代社會(huì)，履行著大量公共治理的功能，維系了社會(huì)和諧，促進(jìn)了民主、自由、寬容和效率等價(jià)值?！保?4］

由于軟法所具有的上述功能，它已成為現(xiàn)代社會(huì)公共治理領(lǐng)域中一種必不可少的治理手段，成為對(duì)硬法治理的重要補(bǔ)充。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“軟法不是一個(gè)退而求其次的解決方案或者通向硬法之路的一個(gè)中間站，而是一種可取的替代性選擇方案?！保?2］在這種情勢(shì)下，關(guān)注并研究軟法以期更好地發(fā)揮軟法在當(dāng)代法治建設(shè)的功能，已經(jīng)成為當(dāng)代法學(xué)研究乃至管理學(xué)研究的一個(gè)基本使命。

2　《規(guī)范》的軟法性分析

將社會(huì)生活的方方面面都納入法治的軌道，已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)代法治社會(huì)內(nèi)含的基本要求。圖書(shū)館領(lǐng)域顯然也面臨著這樣的要求。然而，由于國(guó)家立法作為一種權(quán)威規(guī)范所具有的程序性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等諸多方面的要求，使得國(guó)家法的出臺(tái)成為社會(huì)管理不少領(lǐng)域可遇而不可求的實(shí)踐難題。因?yàn)閺姆ɡ砩蟻?lái)說(shuō)，法律是社會(huì)需求的產(chǎn)物，“無(wú)論什么時(shí)代的法律制度，都是人們?yōu)榱艘欢ǖ男枰鴦?chuàng)設(shè)的”［15］，“立法之頒行，旨在應(yīng)對(duì)社會(huì)直面或者我們認(rèn)為行將直面的難題”［16］。這使得不同領(lǐng)域的國(guó)家立法往往會(huì)由于人們需求的迫切程度以及社會(huì)關(guān)注和重視程度的不同而在立法步伐上顯現(xiàn)出很大的差別。例如，由于經(jīng)濟(jì)是一切上層建筑的基礎(chǔ)，因此，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)家立法的迫切性往往會(huì)顯現(xiàn)得比較突出，其立法的推進(jìn)一般也比較快。而有一些領(lǐng)域，盡管客觀上也已經(jīng)具備了出臺(tái)國(guó)家法的必要性，但卻往往受制于這些領(lǐng)域自身相對(duì)于社會(huì)需要的緊迫性不足而在出臺(tái)國(guó)家法問(wèn)題上受到忽視或冷落。圖書(shū)館顯然就屬于這樣一個(gè)領(lǐng)域。

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)文化大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，圖書(shū)館在文化傳承和文化戰(zhàn)略推進(jìn)方面的作用已經(jīng)越發(fā)顯現(xiàn)，成為社會(huì)主義文化建設(shè)中必須予以重視和倚賴的重要載體。在這種背景下，推進(jìn)我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域的國(guó)家法治建設(shè)，盡快出臺(tái)一部國(guó)家層面的“圖書(shū)館法”，已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，由于立法指導(dǎo)思想的保守及立法思路的滯后，出臺(tái)這樣一部國(guó)家層面的圖書(shū)館法卻成為我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域多年來(lái)求而難得的實(shí)踐難題。而圖書(shū)館管理法治化的需求客觀上又急需要有相應(yīng)的“法”來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范和推進(jìn)我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)。在此背景下，借助軟法來(lái)推進(jìn)我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)，勢(shì)必成為我國(guó)圖書(shū)館工作應(yīng)對(duì)國(guó)家法缺失的重要選擇。于是作為軟法的《規(guī)范》應(yīng)時(shí)而生，成為我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域倚賴和推崇的重要規(guī)范。

2.1《規(guī)范》為什么是一種軟法？

之所以將《規(guī)范》界定為一種軟法，其原因在于《規(guī)范》完全符合軟法的構(gòu)成要件與特征。具體而言：首先，《規(guī)范》并不屬于國(guó)家立法?！兑?guī)范》由文化部提出，由科技部組織制定，全國(guó)圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口管理，上海圖書(shū)館作為牽頭起草單位，聯(lián)合浙江圖書(shū)館、長(zhǎng)春市圖書(shū)館共同起草完成，其制定主體并非我國(guó)《立法法》授權(quán)的主體范圍。而且，《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)制定的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求的地方標(biāo)準(zhǔn)，在本行政區(qū)域內(nèi)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。”［17］由于《規(guī)范》不屬于保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)，也不是法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在法理上，其只能是推薦性的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。在這一點(diǎn)上，《規(guī)范》并不具有國(guó)家法所須具有的國(guó)家強(qiáng)制力，而更多地只能倚賴各圖書(shū)館的自覺(jué)遵行。這使得《規(guī)范》不具有作為國(guó)家法律的基本要素。其次，《規(guī)范》又具有類(lèi)似于法律的約束力。盡管其不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但由于“《規(guī)范》是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》的具體成果，是中國(guó)圖書(shū)館界集體智慧的結(jié)晶，也是多年來(lái)公共圖書(shū)館業(yè)界的迫切要求和廣大讀者的強(qiáng)烈愿望，對(duì)于改善公共圖書(shū)館服務(wù)的條件、提高公共圖書(shū)館服務(wù)的整體品質(zhì)、提高公共圖書(shū)館的服務(wù)效能和管理效益具有重要意義，體現(xiàn)了文化大發(fā)展大繁榮中公共圖書(shū)館事業(yè)的理性發(fā)展、包容性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展”［18］，因此，其填補(bǔ)了當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館規(guī)范體系中服務(wù)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的空白，為檢驗(yàn)公共圖書(shū)館服務(wù)效能與管理提供了技術(shù)依據(jù)，使得我國(guó)圖書(shū)館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面有了可供遵循的規(guī)范指引，加之其制定是由圖書(shū)館來(lái)進(jìn)行的，能夠反映圖書(shū)館自身的利益和需求，因而能夠得到國(guó)內(nèi)圖書(shū)館的普遍認(rèn)同和接受，從而使其發(fā)揮類(lèi)似于法的約束力。就此而言，《規(guī)范》完全符合軟法的構(gòu)成要件與基本特征，是一種比較典型的軟法。

2.2《規(guī)范》發(fā)揮作用的原因分析

作為一種軟法，《規(guī)范》在實(shí)踐層面上發(fā)揮了類(lèi)似于法律的作用，成為指導(dǎo)我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)的一類(lèi)重要規(guī)范。而其之所以能夠如此，主要基于以下兩個(gè)方面的原因。

2.2.1《規(guī)范》發(fā)揮了替代法的作用

《規(guī)范》作為第一個(gè)規(guī)范公共文化服務(wù)的國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)圖書(shū)館標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系中的首個(gè)服務(wù)類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，是推動(dòng)公共圖書(shū)館事業(yè)的重要抓手，也是公共圖書(shū)館評(píng)估和管理的重要依據(jù)。在目前我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)領(lǐng)域尚無(wú)專(zhuān)門(mén)、權(quán)威的國(guó)家法可依的情勢(shì)下，《規(guī)范》提供了一種類(lèi)似于國(guó)家法的指導(dǎo)規(guī)范，使我國(guó)公共圖書(shū)館管理方面有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，避免了以往圖書(shū)館管理過(guò)程中由于沒(méi)有明確規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)而帶來(lái)的被動(dòng)性，有助于提升公共圖書(shū)館管理的效率。這是其得以為業(yè)界認(rèn)同和接受的根本原因，是其得以發(fā)揮軟法作用的根據(jù)。在《規(guī)范》實(shí)施之后，不僅多個(gè)省市的公共圖書(shū)館界先后對(duì)《規(guī)范》進(jìn)行了集中學(xué)習(xí)，還有個(gè)別省結(jié)合《規(guī)范》制定了本省的公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范，如《江西省公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》?！兑?guī)范》的替代法作用由此可見(jiàn)一斑。

2.2.2《規(guī)范》體現(xiàn)了圖書(shū)管理行業(yè)公共治理的需要

由于國(guó)家立法對(duì)于法律的制定有著極為嚴(yán)格的程序要求，使得短時(shí)間內(nèi)很難出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的圖書(shū)館法，而圖書(shū)館領(lǐng)域又急需得到相關(guān)的規(guī)則予以指引和治理。正是在此情勢(shì)下，《規(guī)范》應(yīng)時(shí)而生，成為我國(guó)圖書(shū)館行業(yè)公共自治的重要倚賴?！兑?guī)范》是由多個(gè)圖書(shū)館共同制定的，制定過(guò)程中比較關(guān)注各個(gè)圖書(shū)館自身的需求，比較契合圖書(shū)館的實(shí)際需要；而且其實(shí)施通常并不必然地依賴國(guó)家強(qiáng)制力，而主要依賴各個(gè)圖書(shū)館的自覺(jué)、自愿，使很多圖書(shū)館樂(lè)于主動(dòng)實(shí)施。換言之，《規(guī)范》契合了公共治理所追求的治理主體法律地位平等，強(qiáng)調(diào)談判協(xié)商和全面開(kāi)放的原則，加之其制定過(guò)程中又充分吸收了各地圖書(shū)館管理方面的經(jīng)驗(yàn)，有利于各地圖書(shū)館管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)同和接受。這是其得以發(fā)揮軟法作用的另一重要原因。

3　《規(guī)范》與我國(guó)公共圖書(shū)館立法

從法理上來(lái)說(shuō)，任何立法的產(chǎn)生都源自于社會(huì)的需求，無(wú)論是作為硬法的國(guó)家法還是各種適應(yīng)了社會(huì)公共治理需要而產(chǎn)生并存在的軟法。作為軟法的《規(guī)范》也在此列，是應(yīng)我國(guó)公共圖書(shū)館治理需要而產(chǎn)生的一部軟法，在我國(guó)公共圖書(shū)館治理法治化進(jìn)程中發(fā)揮著非常重要的作用。實(shí)際上，我國(guó)對(duì)圖書(shū)館治理法治化的問(wèn)題一直都高度重視，近年來(lái)也一直在推進(jìn)“圖書(shū)館法”的立法工作，并已出臺(tái)了一些部委規(guī)章與地方性法規(guī)，如文化部頒布的《省、自治區(qū)、直轄市圖書(shū)館工作條例》、國(guó)家教委制定的《普通高校圖書(shū)館規(guī)程》及中國(guó)科學(xué)院通過(guò)的《中國(guó)科學(xué)院圖書(shū)情報(bào)工作暫行條例》，并且北京、上海、浙江等十多個(gè)?。ㄖ陛犑校?、市、區(qū)也都制定了各自的地方性圖書(shū)館法規(guī)。但作為部委規(guī)章或地方性法規(guī)，這些立法的效力層次與適用范圍受到很大的制約，加之其中的很多制定年代比較久遠(yuǎn)，內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)前我國(guó)圖書(shū)館工作的實(shí)際需要，因此其發(fā)揮的作用比較有限，甚至遠(yuǎn)不如《規(guī)范》更具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。例如，《省、自治區(qū)、直轄市圖書(shū)館工作條例》只能適用于省、自治區(qū)、直轄市圖書(shū)館工作及藏書(shū)在百萬(wàn)冊(cè)以上的公共圖書(shū)館，對(duì)于那些藏書(shū)量較小的社區(qū)圖書(shū)館等則不適用，且其頒布的年代是20世紀(jì)80年代，與當(dāng)今大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)字圖書(shū)館治理已完全脫節(jié)；而國(guó)家教育部制定的《普通高等學(xué)校圖書(shū)館規(guī)程（修訂）》則僅適用于高校的圖書(shū)館，對(duì)于中學(xué)、小學(xué)甚至是社會(huì)科學(xué)院等單位的圖書(shū)館則不適用。在法治已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)主旋律而社會(huì)治理的方方面面亦需要被納入法治化軌道的背景下，制定一部針對(duì)各種圖書(shū)館工作都具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性的全國(guó)性立法就顯得極為必要。然而遺憾的是，由于受立法程序等多方面因素的影響，具有國(guó)家法性質(zhì)的“圖書(shū)館法”在我國(guó)卻一直“難產(chǎn)”，而公共圖書(shū)館治理的現(xiàn)實(shí)需要又離不開(kāi)這樣一部立法的指導(dǎo)。在此背景下，《規(guī)范》的適時(shí)出臺(tái)則無(wú)疑相對(duì)有效地彌補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)有圖書(shū)館規(guī)章或地方性立法的不足，成為我國(guó)圖書(shū)館治理領(lǐng)域一部重要的軟法。

4　從軟法應(yīng)對(duì)到軟、硬法治理相結(jié)合：我國(guó)圖書(shū)館立法的必然性分析

當(dāng)前，隨著現(xiàn)代電子技術(shù)的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給我國(guó)圖書(shū)館界帶來(lái)的變化遠(yuǎn)大于此前數(shù)百年來(lái)圖書(shū)館變化的總和。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得傳統(tǒng)意義的圖書(shū)館已經(jīng)變?yōu)榱诵畔⒒?、?shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化的現(xiàn)代化圖書(shū)館。數(shù)據(jù)庫(kù)資源已經(jīng)成為圖書(shū)館信息資源開(kāi)發(fā)利用的主要形式，也是現(xiàn)代化圖書(shū)館的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。在圖書(shū)館事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，很多問(wèn)題也展現(xiàn)在我們的面前。圖書(shū)館事業(yè)要想穩(wěn)定有序地前進(jìn)，也必須依靠國(guó)家法律的保障。只有用法律的形式把黨和國(guó)家對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的要求、方針、政策、任務(wù)加以規(guī)定，把圖書(shū)館工作納入法律軌道，才能保障圖書(shū)館事業(yè)的健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

在公共圖書(shū)館治理方面，《規(guī)范》作為一種軟法盡管也發(fā)揮著重要作用，甚至在某些方面還發(fā)揮著較國(guó)家法更具有優(yōu)勢(shì)的作用（例如，相比于國(guó)家法而言，《規(guī)范》更為細(xì)致、更能體現(xiàn)圖書(shū)館自身的利益需求等），但畢竟不具有國(guó)家強(qiáng)制力，難以成為圖書(shū)館領(lǐng)域的主導(dǎo)規(guī)范。而且，從法理上來(lái)說(shuō)，軟法作為一種柔性規(guī)范需要獲得國(guó)家法的保障，需要與國(guó)家法共同配合、相互補(bǔ)充、彼此支持，才能避免其缺憾，充分發(fā)揮應(yīng)有作用。就此而言，盡管我國(guó)目前在圖書(shū)館管理方面已經(jīng)有了《規(guī)范》這類(lèi)軟法，但還需要在這類(lèi)軟法的基礎(chǔ)上盡快出臺(tái)具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的硬法，即“圖書(shū)館法”。當(dāng)前，圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展所需要的所有工作（包括人力、物力投入等）都需要在法律的軌道上進(jìn)行，否則，就會(huì)因?yàn)榉梢罁?jù)不足而失去其合法性基礎(chǔ)，從而無(wú)法得到國(guó)家強(qiáng)有力的保障，更難以得到社會(huì)各界的尊重與支持。對(duì)于各級(jí)政府而言，公共圖書(shū)館建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋但短時(shí)期內(nèi)又可能看不到任何現(xiàn)實(shí)收益的事業(yè)，它無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。在這種背景下，如果沒(méi)有“圖書(shū)館法”來(lái)加以保障，各級(jí)政府投入公共圖書(shū)館建設(shè)的動(dòng)力和壓力都會(huì)嚴(yán)重不足，從而影響和制約我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。就其功能而言，“圖書(shū)館法”的主要作用是保證國(guó)家與各級(jí)政府部門(mén)對(duì)圖書(shū)館事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)以及確保圖書(shū)館事業(yè)正確的方向發(fā)展，并保證廣大群眾享有使用和監(jiān)督圖書(shū)館的權(quán)利。圖書(shū)館事業(yè)要健康順利發(fā)展，就得依靠“圖書(shū)館法”來(lái)進(jìn)行保障［19］。

不僅如此，盡快制定“圖書(shū)館法”是借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的必然選擇。從國(guó)外圖書(shū)館立法來(lái)看，美國(guó)各州早在19世紀(jì)中后期就制定了公共圖書(shū)館法: 美國(guó)聯(lián)邦政府自1956年起相繼頒布了《圖書(shū)館服務(wù)法》《圖書(shū)館服務(wù)與建設(shè)法》《新圖書(shū)館服務(wù)改善法》等法規(guī)，為美國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的興旺發(fā)達(dá)提供了有力保障。加拿大早在1854年就制定了《圖書(shū)館普通條例》，1952年正式頒布《國(guó)家圖書(shū)館法》［20］。日本于1899年頒布了《圖書(shū)館令》后，在1948年、1950年和1953年正式頒布了《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》《圖書(shū)館法》和《學(xué)校圖書(shū)館法》等法規(guī)［20］。此外，其他國(guó)家也較早制定了圖書(shū)館法規(guī)，如丹麥的《公共圖書(shū)館法》（1920）、比利時(shí)的《圖書(shū)館法》（1921）、芬蘭的《公共圖書(shū)館法》（1928）、挪威的《圖書(shū)館法》（1935）、澳大利亞的《國(guó)家圖書(shū)館法》（1960）、瑞典的《圖書(shū)館法》（1965）、荷蘭的《圖書(shū)館法》（1975）、波蘭的《圖書(shū)館法》（1946）、南非的《國(guó)家圖書(shū)館法》（1985）、韓國(guó)的《圖書(shū)館振興法》（1991）等［20］。這對(duì)于推動(dòng)和保障這些國(guó)家和地區(qū)的公共圖書(shū)館建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

總體而言，當(dāng)代社會(huì)治理需要公共治理與法治共同進(jìn)行。為此，在我國(guó)立法建設(shè)過(guò)程中既需要軟規(guī)范的開(kāi)發(fā)，也離不開(kāi)硬制度方面的建設(shè)，需要軟法應(yīng)對(duì)與硬法治理共同推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。在公共圖書(shū)館建設(shè)方面，諸如《規(guī)范》這類(lèi)軟法無(wú)疑體現(xiàn)了社會(huì)公共治理方面的內(nèi)在需求，它們以其自身規(guī)則與制度創(chuàng)設(shè)上的相對(duì)隨意性、制定和實(shí)施方面相對(duì)更強(qiáng)的民主協(xié)商性等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)得到了人們的遵從，成為當(dāng)代圖書(shū)館治理的有效制度手段。而作為國(guó)家法的“圖書(shū)館法”則體現(xiàn)了社會(huì)治理在硬法治理方面的需要。“圖書(shū)館法”在彌補(bǔ)諸如《規(guī)范》之類(lèi)的軟法之不足，推動(dòng)和保障其更好地服務(wù)于圖書(shū)館建設(shè)的同時(shí)，借助其自身的剛性確保了圖書(shū)館建設(shè)的推進(jìn)。就此而言，作為軟法的《規(guī)范》以及作為硬法的“圖書(shū)館法”相結(jié)合是保障我國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)的必然需求。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)有了《規(guī)范》，這作為一種軟法必將會(huì)極大地推動(dòng)我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。但另一方面，出臺(tái)具有國(guó)家法性質(zhì)的“圖書(shū)館法”也更需要被提上立法議程。這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)圖書(shū)館治理由現(xiàn)在單純依賴軟法應(yīng)對(duì)到今后實(shí)現(xiàn)軟、硬法治理相結(jié)合以更好地適應(yīng)圖書(shū)館建設(shè)發(fā)展的客觀需要。

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Public Library Service Standards from the Perspective of Soft Law: On the Necessity of China's Library Law

Soft law is playing more and more important role as assistance of state law in the modern social public ruling field. Now，China's public library service field is still lack of state law， while the Public Library Service Standards plays great role. The appearance of the Public Library Service Standards has covered the shortage of China's enforcing enactments in library governance and has worked as a surrogate. The rule of soft law as well as hard law is to be the trend of China's public library establishment. The Library Law should be enacted as soon as possible in such a situation.

Soft law； Hard law； Library law

G250； D922.16

A

劉長(zhǎng)秋 男，1976年生，博士，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)。

2015-08-04 ］