預算透明度問題的再界定:基于中性原則的分析框架

甘家武，龔 旻

（1.武漢大學經濟與管理學院，武漢430072;2.云南財經大學國際工商學院，昆明650221）

在國際公共管理運動和國內經濟體制轉型的背景下，提高政府預算透明度已經成為我國財政體制改革的必然要求。國內學術界的一個共識是，1996年國務院委托審計署每年向全國人大提交關于中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告是我國預算透明度改革提上日程的重要標志。此后，從1999年開始，我國正式啟動了政府預算改革。隨后一系列的預算改革具體措施都積極推動預算民主化的進程。作為預算改革的組成部分，部門預算的編制、國庫集中收付制度的推行、政府采購制度的確立、政府收支分類的改革、“收支兩條線”管理的深化以及“金財工程”的實施等，都對提高我國政府預算透明度起到了不同程度的積極作用。盡管如此，我們也注意到，致力于提高預算透明度的改革還遠遠沒有達到預期的目標。對預算透明度改革進行評估的一個重要原則應該是其是否對政府維護社會公正正義起到了充分而有效的監(jiān)督作用。從目前來看，政府擁有的機動權太大的問題仍然是我國預算管理制度的一個癥結。政府在公共項目決策上的機動權實際上掌握在政府官僚的手中，因此，機動權太大不僅是貪污腐敗問題的制度根源，而且還可能導致政府的公共決策違背公正正義的準則。這些都是和預算透明度改革息息相關的問題。因此，如何進一步提高預算透明度，充分發(fā)揮出預算對政府活動的約束作用是我國財政體制改革中不得不面臨的一個重要問題。

一、文獻述評

什么是預算透明度?國內的相關研究在回答這一問題時，一般存在兩種情況。第一種情況是在研究中并沒有給出其正式的定義，但從后續(xù)的研究內容來看，他們主要談及的是預算信息的公開。至于預算信息的定義或范圍，也沒有確切界定。但是不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)研究所指代的是政府預算中所反映出來的財務信息。第二種情況是引用 IMF（2007）[1]所采用的 Kopits和 Craig（1998）[2]對財政透明度的定義，即向公眾公開政府的結構與功能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政規(guī)劃。這說明他們認為預算透明度和財政透明度的內涵應該是一致的。盡管也有研究者注意到，IMF的財政透明度定義比預算透明度更加廣義，因為財政透明度的完整要求并不僅僅局限于狹義的財政活動上（劉笑霞、李建發(fā)，2008）。[3]但是大多數(shù)研究者在后續(xù)的實際研究中還是把預算透明度問題聚焦到了政府財務信息的問題上。

現(xiàn)代國家的預算十分復雜，這種復雜性的產生部分是隨著經濟的發(fā)展不可避免的，部分則是人為的（Alesina and Perotti，1996）。[4]預算的復雜性和透明度之間的關系通常被用于“委托-代理”的分析框架進行解釋（Chari，Jones and Marimon，1997）。[5]目前，我國預算十分復雜，至少包含五重“委托—代理”關系:一是選民委托權力機關，選舉人民代表，組成權力機關，代為行使憲法、財政法、預算法等立法權以及預算審批權。二是權力機關委托政府負責預算編制、執(zhí)行、調整、決算等整個預算循環(huán)的管理工作。三是中央政府委托地方政府，分工提供地方性公共品，分級治理社會公共事務，分級承擔各項公共支出責任并分享稅收收入，通過財政轉移支付制度的縱向調節(jié)，均衡地區(qū)間的財政經濟發(fā)展差距，使各種基本公共服務在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及不同社會群體之間能夠大致均等化的提供。四是各級政府委托其所屬的公共職能部門，具體編制和執(zhí)行部門預算，并按照規(guī)定的公共服務質量、數(shù)量、結構等，各司其責，分別負責提供公共服務，滿足社會公共需要。五是公共部門委托公共品生產單位，具體負責編制和執(zhí)行單位預算，具體使用公共資源，提供公共服務等（盧洪友、單新萍，2012）。[6]

面對如此復雜的預算結構，過去致力于提升預算透明度的改革所取得的成績并不理想。根據(jù)上海財經大學公共政策研究中心的報告，2009～2012年，我國省級預算透明度實際上變化不大，按百分制計算，各省平均得分從2009年的21.71分提高到2012年的25.00分，僅提高了3.29分。2012年，沒有一個省份得分超過50.00分，最高的湖北省也只有45.20分。根據(jù)對中央部門預算透明度的評估，沒有一個部門的得分超過了50.00分，得分最高的環(huán)境保護部只有43.80分。清華大學的報告顯示，抽樣的81個地級市中，以60.00分為及格線，則預算透明度評估的及格率僅為 8.64%（孫文基，2013）。[7]

在預算不透明的背景下，預算軟約束的問題受到關注。預算軟約束為地方政府的惡性競爭提供了資源基礎，促使地方政府的惡性競爭陷入一種自我實施的可持續(xù)狀況，并導致市場分割、重復建設、引資惡性競爭等后果（錢海剛，2009）。[8]除此之外，預算軟約束對公共品的供給產生了非中性的影響。有實證研究證明，軟預算約束有利于經濟性公共品而不利于維持性和社會性公共品的供給效率（李華、任龍洋，2013）。[9]地方政府機動權的擴大加之不合理的官員晉升考核機制，使地方政府公共品供給職能履行的缺位問題依然廣泛存在。地方公共品供給更加偏向于生產性財政支出項目，而對居民部門的文教衛(wèi)等福利性支出則普遍重視不足，導致文教衛(wèi)、社會保障等民生性公共品供給與居民需要相比還很滯后（付文林，2012）。[10]

基于政府會計環(huán)境評估模型的分析發(fā)現(xiàn)，對提升我國預算透明度的要求受到來自各方面因素的復雜影響，既有來自經濟、管理方面的正面激勵，也有來自組織體制方面的負面因素。既有來自信息技術革新等方面的推力，也有來自外部政治、經濟、社會方面的壓力（肖鵬、李燕，2011）。[11]基于對預算透明度定義的狹義理解，大多數(shù)研究者對提高預算透明度的相關建議都集中在提供更加詳細的政府財務信息方面（王雍君，2003）。[12]當然，預算信息的公開要有“度”的考量，但這個“度”并不是由政府的權力決定，而是由民眾的權利所決定，這種權利是民眾所享有的憲法權利（趙倩，2009）。[13]凌嵐和張玲（2011）[14]注意到了“透明度的幻覺”，認為財政透明度作為公共治理的一種有效工具，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打地奠定基礎，這個基礎包括制度框架、組織結構、機構能力和人力資源等許多方面。切忌在制度設計的初始階段就陷入“誤區(qū)”。至于如何把握，他們給出的答案是繞過誤區(qū)，專注于公共治理機制的構建。

綜上所述不難看出，國內大多數(shù)的預算透明度問題研究的對象都是預算中的財務信息公開化問題。相應的改革思路也是主張通過預算使財務信息更加透明，以加強預算對政府行為的監(jiān)督作用。我們認為，這是一種典型的就預算論預算的觀點，缺乏系統(tǒng)的考量。同時，目前的研究也忽視了政府的兩重性問題，認為政府預算中的財務信息得到公開，就能對政府維護公正正義的行為起到監(jiān)督和約束作用。實際上，這些都是值得再進一步商榷的問題。那么，預算透明度問題應該如何界定?如何提升預算透明度以使預算真正發(fā)揮出監(jiān)督作用?這是本文試圖探討的問題。

二、預算透明度問題的再界定

政府預算透明度的問題屬于政府預算管理的范疇。根據(jù)主流財政理論的定義，政府預算是政府依法編制的年度收支計劃。因此，政府預算管理就被順理成章地認為是對政府的年度收支計劃進行組織、監(jiān)督、協(xié)調等活動的總稱（王金秀、陳志勇，2007）。[15]但我們認為，這一理解是基于對現(xiàn)象的歸納，并沒有涉及到預算以及預算管理的核心問題，即對預算管理的準則是什么。我們的觀點是，政府預算是公正正義的理性準則在政府年度收支上的表達。也就是說，政府預算只是形式準則，旨在以表達公正正義的理性準則。理性準則和形式準則并不是總是完全相符的，因此政府預算和公正正義之間也會存在不一致的情況，這就是政府的兩重性問題。所以，才需要對政府預算進行管理。這樣，政府預算管理應該是指處理公共經濟關系的表達方式（吳俊培，2009）。[16]其目的在于使預算的形式準則和公正正義的理性準則保持一致，以在預算層面上確保政府兩重性的統(tǒng)一。

對政府預算進行民主和科學的管理的要求之一，就是必須不斷地提高預算透明度來加強預算的監(jiān)督作用。根據(jù)上文對政府預算管理的重新界定不難看出，就預算財務信息的公開化來探討預算透明度問題顯然是片面的。因為預算財務信息本身也只是政府所代表的公正正義的表達形式，其本身可能和公正正義并不一致，也就是說預算財務信息并不是公正正義的理性準則本身。那么預算透明度問題應該如何界定呢?人們之所以會特別關注預算透明度問題，是因為在政府預算中，既存在制度約束的公共選擇，又存在相機抉擇的公共選擇。這是由資源配置效率的要求決定的。不同轄區(qū)內都存在不同層次的公共問題，由于相機抉擇具有更大的靈活性，所以在這種情況下，相機抉擇就通常比制度約束更能引導公共資源的有效配置。但與此同時，相機抉擇的范圍太大，會導致預算的不透明。這就會產生新的問題:由于相機抉擇的權力實質上是掌握在官僚的手中，而他們的決定可能受到私欲以及利益集團游說的左右，最終導致相機抉擇的公共選擇反而不利于資源配置效率。因此，就有必要正確處理好政府預算中制度約束和相機抉擇的關系，這就是預算透明度問題的基本內涵。所以，如果單純的像主流理論所建議的那樣，認為公開預算的財務信息就是提高預算透明度，并無法很好地處理好制度約束和相機抉擇這一對公共經濟關系。據(jù)此，我們認為，預算透明度就是制度約束和相機抉擇這一公共經濟關系的表達方式。自然地，提高預算透明度就是要建立透明的財政規(guī)則來界定政府預算中制度約束和相機抉擇的關系。公共需求不像私人需求一樣能用貨幣表達，因此公共選擇“白箱化”就是提升預算透明度的內在要求。

當然，我們需要強調的是，探討制度約束和相機抉擇的預算關系并不意味著允許相機抉擇的公共資源游離于政府預算管理之外。政府預算管理最有效的方法是民主和科學。所謂民主就是預算透明度的問題，所謂科學就是預算支出的效率分析水平（吳俊培，2009）。[16]在界定了預算透明度的基本框架之后，制度約束的政府預算和相機抉擇的政府預算都還需要受到科學的管理。由于本文只涉及預算透明度問題的討論，對預算的科學管理問題未能全面展開，需要另文專門討論。

至于具體通過什么樣的原則構建怎樣的財政規(guī)則來推動政府預算中制度約束和相機抉擇這對公共經濟關系透明化是預算管理制度中沒有解決的難點之一。具體而言，主要包括以下方面:一是在公正正義理性準則約束下，政府預算中制度約束的公共選擇和相機抉擇的公共選擇的關系應該是怎樣的?二是在明確了二者的關系基礎上，這種關系應該通過什么樣的財政規(guī)則得到相應的表達?這就是研究預算透明度所需要探討的兩個基本問題。單純從預算信息公開化的層面上找不到統(tǒng)一且合適的規(guī)則來表達這種關系，這就決定了研究預算透明度問題不能局限于主流理論的方法論。那么，在研究預算透明度問題時應該如何突破這一難點呢?我們認為應該突破就預算論預算的局限，從整個財政體制的關系入手，從公正正義的理性準則角度系統(tǒng)性地探討這一問題。即在財政體制這一系統(tǒng)框架下把握政府預算中各種“個性”關系所表達出來的“共性”準則。

三、預算透明度研究的基本準則:中性原則

根據(jù)對預算透明度的重新界定，我們提出了預算透明度的兩個基本問題，根據(jù)我們提出的研究路徑，要解答這兩個問題，首先需要解決的就是應該依據(jù)什么樣的“共性”準則來處理政府預算中制度約束和相機抉擇的關系?我們認為，“價值”準則應該是處理這一問題的基本準則。在混合經濟中，市場在社會資源配置中起決定性作用。在價格機制的作用下，市場這只“看不見的手”可以自發(fā)地引導資源流向最需要的地方，可以有效地保證各種要素實現(xiàn)其最大“價值”。但市場也有其缺陷，單純地依靠“看不見的手”并不能完全保證人們的生活穩(wěn)定有序。這也就是說，市場機制無法保證“價值”準則的完全實現(xiàn)。這就需要政府這只“看得見的手”按照政治程序來組織預算，以彌補市場的不足，維護公正正義。所以說，政府預算是社會資源配置的重要組成部分，政府預算的效率是社會資源配置效率的必要條件?？偠灾?，無論是私人部門的預算還是政府預算都應該是“價值”準則的表達形式。因此，我們在對政府預算進行管理時，應該依據(jù)“價值”準則使社會資源達到最有效的狀態(tài)。當然，作為政府預算管理的有效手段，探討政府預算透明度問題也應該基于“價值”準則這一基本原則。

要使政府預算符合“價值”準則，就是要以中性原則為指導對政府預算進行管理。在調節(jié)資源配置時，政府預算會面臨這樣一對矛盾:為了保證社會資源配置的效率，促進各要素的“價值”最大化，政府預算需要通過稅收、公共支出等方式來開展具體的財政活動。而稅收、公共支出又不可避免地會改變市場配置的條件，從而對市場配置造成非中性的影響。也就是說，政府預算在提高社會資源配置的同時又會阻礙市場配置資源的效率。據(jù)此，為了確保社會整體上的“價值”最大化，就需要恪守以下兩個方面的內容:其一是政府預算在調節(jié)資源配置時，應該以市場配置效率為基礎，也就是說政府預算應最大限度地避免對市場配置資源的活動產生非中性的影響，這是中性原則的主要內容;其二是在前者的基礎之上，政府預算應該對市場配置無效的領域進行調節(jié)，以確保社會資源配置效率的最大化，這是中性原則的重要補充。我們認為，要實現(xiàn)政府預算的中性原則，應該同時達到以下三個基本條件。

（一）支出中性

公共支出項目實際上可以被一般性地視為政府對私人部門的補貼。如果一項補貼的受益范圍覆蓋轄區(qū)內的所有居民，那么該補貼就只會對私人部門的決策產生收入效應而不產生替代效應。反之，如果一項補貼的受益范圍只覆蓋轄區(qū)內的一部分居民，那么該補貼就會對私人部門的決策產生替代效應。這就是說公共勞務的非排他性越強，則該公共勞務的支出對私人部門活動的影響越中性。在現(xiàn)實中，公共勞務的非排他性存在強弱之分，但非排他性的強弱是相對的概念。比如，某個轄區(qū)的公路對全國而言具有較強的排他性，但對該轄區(qū)而言，則具有較強的非排他性。與此對應，提供公共勞務的政府也存在不同級次的制度安排。因此，不同轄區(qū)內所提供的公共勞務中的大部分對于本轄區(qū)而言都具有較強的非排他性。這就是政府預算保持支出中性的客觀基礎，即大部分公共支出項目都可以安排在非排他性較強的公共勞務上，某些非排他性較弱的公共支出項目只能作為整個公共支出的補充。在此，需要強調的是，公共勞務的非排他性并不完全由商品和勞務的自然屬性決定的，某些公共勞務在法律上保證了全民共享，因此也具有較強的非排他性。

根據(jù)支出中性的原則，我們就可以對公共支出進行劃分。將受益范圍覆蓋整個轄區(qū)居民的公共支出定義為一般預算支出，受益范圍只覆蓋轄區(qū)內部分居民的公共支出定義為專項預算支出。支出中性原則體現(xiàn)在公共支出上，就是要求一般預算支出作為公共支出的主體，專項預算支出作為公共支出的補充。

（二）稅收中性

稅收中性問題一直是稅制研究關注的焦點。稅收的替代效應和稅收的稅基有關。一個稅種的稅基越廣泛，該稅種對市場配置的影響就越中性。理論上有一次性總賦稅（a lump-sum tax）的概念，就是指對所有居民按同一稅率征收一次性的稅，并且此后再不課征其他稅的話，就只會有財富轉移的收入效應，而不會導致機會成本改變的替代效應。因此一次性總賦稅被認為是對市場配置的影響是完全中性的。在現(xiàn)實中，盡管無法課征一次性總賦稅，但大多數(shù)國家的稅制設計基本都是按照這一原則來設計的。一般情況下，除了開征廣稅基的稅種，還會對某些稅基進行重復課征，通常這是為了解決外部性的問題。盡管如此，政府在融資時大多數(shù)通過替代效應相對較弱的稅種獲得，少部分資金可以根據(jù)替代效應相對較強的特殊稅種獲取。因為稅收調節(jié)范圍不宜太大，否則替代效應會導致市場配置無效。這就是政府預算保持稅收中性的基礎。

根據(jù)稅收中性的原則，我們也可以把稅收重新劃分為一般稅和特種稅，劃分的依據(jù)應該是稅基的覆蓋范圍，因為稅基覆蓋范圍越廣，稅種越中性。根據(jù)再生產資金循環(huán)的特點來看，稅收可以分為兩大類:商品勞務稅和生產要素稅。商品勞務稅就是對商品勞務的價值征稅，生產要素稅就是對生產要素的價值征稅。商品勞務的價值就是國民收入恒等式中的總需求，生產要素的價值就是國民收入恒等式中的總收入，兩者實際上是國民收入不同的表現(xiàn)形式，因此都是流量，所以商品勞務稅和生產要素稅合稱為流量稅。類似地，如果對社會中的財富存量征稅就是存量稅，即財產稅。根據(jù)我們對一般稅和特種稅的定義，對流量稅而言，如果對所有商品勞務價值或生產要素價值開征的稅就是商品勞務一般稅或生產要素一般稅，其具體表現(xiàn)為對整個國民收入征稅;對商品勞務的部分價值或生產要素的部分價值征收的稅就是商品勞務特種稅或生產要素特種稅。對存量稅而言，對所有財產存量價值開征的稅種就是財產一般稅;對部分財產存量價值開征的稅種就是財產特種稅。稅收中性的基本要求就是政府預算應該以一般稅融資為主，以特種稅融資作為補充。

（三）預算中性

無論政府采用一般稅融資還是特種稅融資，都會產生收入效應。收入效應意味著國民收入的一部分從私人部門轉移到政府，因此對私人部門來說，是一個福利損失。但是，政府如果通過這些稅收所提供的公共勞務滿足社會需求的話，則又會增加私人部門的福利。當私人部門的社會福利損益相等時，社會福利分配的準則和市場資源配置的準則就是一致的。這就是預算中性的基本內涵。此時，通過收支之間的匹配，收入效應可以被消除。

市場機制之所以能夠使資源配置達到有效狀態(tài)，主要是由于私人部門的收益和成本能在價格機制下得到清晰的表達，并且總是保持一致。在這種機制下，物盡其用，人盡其才，所以，價格機制就是“價值”準則實現(xiàn)的基本條件。但公共選擇卻由于收益得不到表達，而喪失了實現(xiàn)“價值”準則的天然基礎。在預算中性原則下，政府預算就替代了“看不見的手”發(fā)揮作用。政府預算為私人部門提供公共勞務，稅收相當于私人部門對公共勞務的付費，因此只要稅收正好能表達私人部門從公共勞務中獲得的社會福利，預算中性就得到滿足。所以說預算中性的基本要求就是受益原則，即誰受益誰付費。

但需要強調的是政府預算和價格機制存在著一個明顯的區(qū)別，那就是政府預算會產生人為的替代效應。理論上通過精密的設計，在特種稅導致相對價格變化時，也可以通過專項預算支出進行補貼來使相對價格回復到特種稅調節(jié)前的水平，這樣就意味著替代效應也可以像收入效應一樣消除。但是，實際上，這就相當于通過專項預算支出把特種稅還給納稅人。如果忽略征納成本，就相當于取消特種稅，這就失去了特種稅調節(jié)的意義，不利于“價值”準則的實現(xiàn)。因此，支出中性和稅收中性是預算中性的基礎?？梢赃@樣說，公共支出和稅收越中性，不可抵消的替代效應就越小，預算中性就越能保證政府預算表達“價值”準則。

綜上所述，對于中性原則，可以總結如下:為了保證社會資源的配置效率，政府預算中，一般預算支出和專項預算支出，一般稅和特種稅都有同時存在的客觀要求。所有稅收和公共支出都會導致收入效應，但根據(jù)預算中性原則，可以用收支對稱的辦法加以消除。除此之外，專項預算支出和特種稅會導致無法消除的替代效應，阻礙市場配置下的“價值”準則實現(xiàn)。因此，根據(jù)支出中性原則和稅收中性原則，應該使其替代效應在客觀條件的約束下最小化。中性原則是預算透明度研究所應該基于的基本準則。

四、關于提高預算透明度的基本觀點

在第二部分中，我們指出，提高預算透明度就是建立透明的財政規(guī)則來約束政府預算中制度約束和相機抉擇這對公共經濟關系，并且提出了預算透明度的兩個基本問題。在隨后的分析中，論證探討了預算透明度所應該基于的基本準則，即中性原則。在本部分，將給出關于為了提高預算透明度應該如何構建透明的財政規(guī)則的基本觀點。從后續(xù)的論證可知，所提出的這些基本觀點是建立在運用中性原則探討預算透明度的兩個基本問題的基礎之上的。

首先，政府預算中制度約束和相機抉擇應該是主體和補充的關系。也就是說，政府預算中，相機抉擇的公共選擇應該受到限制。但問題是判斷其范圍的依據(jù)是什么呢?這就是制度約束和相機抉擇的關系問題。

我們認為，二者的關系受到支出中性和稅收中性的限制。相機抉擇的公共選擇主要解決轄區(qū)內比較特殊的公共問題，但如果相機抉擇的公共選擇太多，則公共資源不但難以受到政府預算的約束和管理，還會導致政府預算的不中性。所以按照中性原則對稅收和公共支出的劃分，不中性的相機抉擇的公共選擇應該表現(xiàn)為政府預算中的專項預算支出和特種稅。針對于專項預算支出和特種稅，為了實現(xiàn)“價值”準則，就應該在客觀條件約束下把替代效應控制在最小的程度上。所以說，政府預算中制度約束和相機抉擇的關系應該受到支出中性原則和稅收中性原則的約束。具體而言，制度約束的公共選擇表達為一般預算支出和一般稅，相機抉擇的公共選擇表達為專項預算支出和特種稅。相應地，制度約束和相機抉擇是主體和補充的關系。對政府預算中制度約束和相機抉擇這一關系的界定給出了提高預算透明度的基本前提。

其次，制度約束的公共選擇在政府預算中應該受到一般預算支出和一般稅對稱關系的約束，一般稅是一般預算支出的價格表達。相機抉擇的公共選擇在政府預算中應該受到專項預算支出和特種稅對稱關系的約束，特種稅是專項預算支出的價格表達。

根據(jù)中性原則，在控制了替代效應后，還需要進一步根據(jù)收支對稱的關系抵消收入效應。這就是制度約束和相機抉擇在政府預算中如何表達的問題。

根據(jù)預算中性原則，一般預算支出的受益范圍覆蓋轄區(qū)內所有居民，根據(jù)預算中性原則，一般預算支出的成本也應該由轄區(qū)內所有居民共同承擔。由于一般稅的稅基覆蓋整個國民收入的經濟活動，因此稅負由轄區(qū)內所有居民共同負擔。所以，一般稅和一般預算支出應該呈對應關系，或者說一般預算支出應該是一般稅相互約束的關系，這樣可以抵消相互的收入效應，是“價值”準則實現(xiàn)的必要條件。

同理，專項預算支出由于受益范圍明確，根據(jù)預算中性原則，其成本本應該由相應受益居民支付。但由于公共問題通常無法對受益者進行明確的界定，因此只能根據(jù)地域或者行業(yè)來劃分大致的受益范圍。所以專項預算支出和特種稅也應該呈現(xiàn)這種大致的對稱關系。如果從公共勞務供給的基本單位來看，專項預算支出的總額和特種稅的總額相等，就可以認為在該單位內，二者之間的收入效應被相互抵消。據(jù)此，認為相機抉擇的公共選擇應該受到專項預算支出和特種稅對稱關系的約束。

可以給出如下定義:一般預算支出和一般稅的對稱關系的表達形式就是一般預算，專項預算支出和特種稅的對稱關系的表達形式就是專項預算。這就是說，政府預算中，制度約束的公共選擇應該受到一般預算的約束，相機抉擇的公共選擇應該受到專項預算的約束。

把這一觀點推導至財政體制的立體架構中，就可以得到以下四個推論。

推論一:中央政府制度約束的公共選擇應該受到中央一般預算支出、中央一般稅和一般轉移支付的對稱關系的約束，中央一般預算支出和一般轉移支付由中央一般稅融資。

推論二:中央政府相機抉擇的公共選擇應該受到中央專項預算支出、中央特種稅和專項轉移支付的對稱關系的約束，中央專項預算支出和專項轉移支付由中央特種稅融資。

推論三:地方政府制度約束的公共選擇應該受到地方一般預算支出、地方一般稅和一般轉移支付的對稱關系的約束，地方一般預算支出由地方一般稅和一般轉移支付融資。

推論四:地方政府制度約束的公共選擇應該受到地方專項預算支出、地方特種稅和專項轉移支付的對稱關系的約束，地方專項預算支出由地方特種稅和一般轉移支付融資。

實際上，上述四個推論都是預算中性原則在不同級次政府預算上的具體體現(xiàn)。邏輯上和上述觀點的論證是一致的，都是消除收入效應，是實現(xiàn)“價值”準則的必要條件。只是為了處理政府層次關系問題，引入了政府間轉移支付。轉移支付可以分為一般轉移支付和專項轉移支付。這實際上是根據(jù)中性原則界定的概念。一般轉移支付不規(guī)定地方政府的使用方向，所以不會對地方政府的財政活動乃至地方的經濟活動產生替代效應，只相當于一筆資金從中央政府轉移到地方政府。而專項轉移支付規(guī)定了用途并且規(guī)定了配套資金，就不可避免地對地方政府的財政活動產生替代效應。所以，從中性的角度來看，一般轉移支付理論上應該對應一般預算，因此，一般轉移支付不應該用于專項預算支出;相反，專項轉移支付理論上對應專項預算，因為其是具有地區(qū)排他性特點的公共勞務補助。

綜上所述，我們實際上給出了提高預算透明度所需要的財政規(guī)則的基本特征，即應該在預算中建立起一般預算制度和專項預算制度。不同預算制度的內部都存在嚴格的收支對稱關系，以起到預算的約束作用。中央政府的一般預算主要安排中央一般預算支出和一般轉移支付，中央一般預算支出和一般轉移支付的收入來源應該是中央一般稅收入;中央政府的專項預算主要安排中央專項預算支出和專項轉移支付，中央專項預算支出和專項轉移支付的收入來源應該是中央特種稅收入;地方政府的一般預算主要安排地方一般預算支出，地方一般預算支出的收入來源應該是地方一般稅收入和一般轉移支付;地方政府的專項預算主要安排地方專項預算支出，地方專項預算支出的收入來源應該是地方特種稅收入和專項轉移支付。這一預算制度安排是“價值”準則的表達。

由此衍生到的一個問題是中央稅和地方稅的劃分。我們認為，為了和預算制度安排相一致，分稅也應該恪守中性原則。在這一原則下，應該把流量稅劃分為中央稅，存量稅劃分為地方稅。這主要是由稅基的流動性決定的。因為流量稅無法清晰確定稅基的所在轄區(qū)，因此劃歸中央是適當?shù)模媪慷惗惢ǔ１憩F(xiàn)為不可流動的物質形態(tài)，地域性較強，所以劃歸地方是適當?shù)?。如果把流量稅劃為地方稅或存量稅劃為中央稅，則會導致不中性的稅制。比如把消費稅劃給地方政府，就意味著某地的消費全部是由當?shù)鼐用褙暙I的，這實際上和現(xiàn)實是不符的，不利于稅負的公平。

五、我國預算透明度問題和政策建議

（一）我國預算透明度問題

預算透明度低是我國目前的現(xiàn)狀，具體表現(xiàn)為政府預算中相機抉擇的部分太多，且缺乏約束。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，專項預算支出過多，且專項預算支出的收入來源復雜。在以往的研究中，依據(jù)中性原則對公共支出進行分類的方法并沒有得到采用，因此在預算制度中也缺乏完全對應的分類。在現(xiàn)有預算制度的基礎之上，經常支出可以被大致視為一般預算支出，建設支出可以被大致視為專項預算支出。這主要是因為建設支出通常是以固定資產的形式表現(xiàn)出來的，因此會具有較強的屬地上的專用性。在不合適的政績考核機制和財政競爭的作用下，導致我國政府長期具有投資饑渴的特征。這就對一般預算支出產生了擠出效應，不利于“價值”準則的實現(xiàn)。同時，一般預算收支的結余可以作為專項預算支出的來源，也不利于從制度上對專項預算支出進行約束。

第二，一般稅制度尚未構建，分稅也并不合理。在我國，并沒有根據(jù)稅收中性原則設立相應的稅種。但可以大致地認為增值稅和營業(yè)稅構成商品勞務一般稅，其他商品勞務稅構成商品勞務特種稅;企業(yè)所得稅和個人所得稅構成生產要素一般稅，其他生產要素稅構成生產要素特種稅;房產稅構成財產一般稅，其他財產稅構成財產特種稅。在我國分稅制下，增值稅、個人所得稅等流量稅被劃為共享稅，營業(yè)稅被劃分為地方稅，導致地方政府把這些稅種作為稅收優(yōu)惠的工具，實際上提高了稅制的相機抉擇的比重。

第三，一般轉移支付和專項轉移支付結構不合理。盡管近年來調大了一般轉移支付的規(guī)模，但目前專項轉移支付所占的比重仍然過大。專項轉移支付過多，加大了相機抉擇的財政活動的空間。

第四，預算制度上的約束機制缺位。一方面，預算完整性并不強，盡管過去的預算外資金被編入基金預算，但仍然存在大量的制度外資金不受預算約束;另一方面，在預算內存在“以支定收”的潛規(guī)則，并不利于預算支出的約束和預算收入的節(jié)制。“以收定支”的規(guī)則尚未建立。

第五，預算信息的公開化程度不高。盡管這不是預算透明度問題的核心所在，但也是預算不透明的表現(xiàn)。在已公開的預算中，預算科目并不細化。2007年收支分類改革后，我國只公布了按經濟功能分類的預算賬本，按性質分類的賬本尚未公布，造成了預算信息的不透明。

（二）關于提高我國預算透明度的政策建議

根據(jù)對預算透明度問題的看法，提高預算透明度本質上需要預算規(guī)則的透明化。但是需強調，就預算論預算是沒有意義的，預算透明度改革和整個財政體制改革需結合起來，才能真正構建起科學合理的預算規(guī)則。據(jù)此，認為應該從以下幾個方面著手:

第一，提高預算透明度要重視頂層設計。頂層設計主要應該是提出相關改革的基本目標，這一目標是公正正義準則的表達形式。和市場改革類似，過去政府部門的改革在很大程度上也是各部門談判的結果，因此導致了公共領域中存在大量的相機抉擇活動，不利于公正正義的實現(xiàn)。要提高預算透明度，就應該根據(jù)“價值”準則，對財政規(guī)則的安排作出相應的部署。

第二，提高預算透明度要結合整個財政體制改革。單純從預算角度來著手提高預算透明度改革是無法達到預期目標的。因為預算透明度和其他財政問題間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，所以應該把提高預算透明度作為整個財政體制改革的有機組成部分。具體而言，需做好以下工作:一是要嚴格約束專項預算支出，把一般預算支出和專項預算支出控制在合理的范圍內。這和政府職能以及政績考核機制息息相關。合理轉變政府職能，科學評定官員政績是引導一般預算支出和專項預算支出結構合理化的必要條件。二是要規(guī)范一般稅和特種稅制度，合理分稅。目前的“營改增”是把我國稅制朝這一目標推進的重要舉措。但是不可忽視的是，我國一般稅的一般性實際上還很有問題，進一步規(guī)范一般稅需要在法制上確定一般稅的地位，防止地方政府利用一般稅作為相機決策的財政工具。同時，還要注重合理分稅，把流量稅劃為中央稅，存量稅劃為地方稅，保證稅制和分稅更加符合中性原則。三是要規(guī)范轉移支付制度，構建起以一般轉移支付為主體，專項轉移支付為補充的轉移支付制度。在理順預算支出和稅收收入基本關系的基礎上，建立一般轉移支付基金和專項轉移支付基金，其來源分別是中央一般稅和中央一般預算支出的差額以及中央特種稅和中央專項預算支出的差額。四是要建立起一般預算和專項預算制度，明確一般預算和專項預算的收入來源，在相應的預算框架內，嚴格地按照“以支定收”的原則安排公共資金。按照中性原則，一般預算支出和一般稅以及一般轉移支付建立起相應政府級次的對應關系，專項預算支出和特種稅以及專項轉移支付建立起相應政府級次的對應關系。

第三，提高預算信息的公開化程度。逐步把制度外資金納入到預算管理中來，提高我國預算的完整性。在不威脅國家公共安全的條件下，逐步公布所有可以公布的預算賬本和預算科目信息。

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