論服務(wù)型警務(wù)模式的特性與運行機制

胡建剛（南京森林警察學院治安系，江蘇南京210023）

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論服務(wù)型警務(wù)模式的特性與運行機制

胡建剛
（南京森林警察學院治安系，江蘇南京210023）

摘要：服務(wù)型警務(wù)模式是以人民是否滿意為標準和是否滿足公眾安全需求為本位的警務(wù)多元供給模式，通過政府、市場與公民社會三個方面的相互配合，協(xié)同供給警務(wù)產(chǎn)品來實現(xiàn)社會基本的公共秩序和滿足不同階層民眾的多元安全需求。它具有服務(wù)性、有限性、參與性、回應(yīng)性、公開性、有效性等特征。公民對警務(wù)的參與，實際上反映了警察職能所經(jīng)歷的后現(xiàn)代解構(gòu)，政府控制的正式警務(wù)不再是公共安全唯一的供給者，警務(wù)供給結(jié)構(gòu)完整性仰賴警務(wù)服務(wù)的多元化與社會化格局。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型警務(wù)模式；警務(wù)改革

一、服務(wù)型警務(wù)模式的概念

服務(wù)型警務(wù)模式是從后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實出發(fā)，順應(yīng)全球經(jīng)濟一體化發(fā)展的趨勢，在民主化運動的深入和公民社會崛起的背景下，通過對公共管理革命成果的吸納，積極變革警務(wù)運行機制和警務(wù)供給方式，警察與公眾之間建立良性互動的戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，實行管理與服務(wù)并重，吸納社會力量共同參與公共安全的維護，以人民是否滿意為標準和是否滿足公眾安全需求為本位的警務(wù)多元供給模式。

服務(wù)型警務(wù)模式的構(gòu)建有賴于政府、市場與公民社會三個方面的相互配合。政府通過其職能部門警察提供的警務(wù)服務(wù)保證良好的社會治安秩序和公共安全，市場通過保安服務(wù)公司等私人機構(gòu)提供的警務(wù)產(chǎn)品滿足社會不同群體對安全消費的需求，公民社會通過志愿服務(wù)和奉獻精神實現(xiàn)社會治安的自主維護。

人民是否滿意是任何一個現(xiàn)代政府能否存續(xù)的合法性基礎(chǔ)。中國執(zhí)政者提出服務(wù)型政府的建設(shè)，首先淵源于新中國內(nèi)生的執(zhí)政理念，從毛澤東主席提出“全心全意為人民服務(wù)”的口號，到胡錦濤同志在黨的十七大報告中的指示，中國政府必然選擇“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”之路。其次，服務(wù)型政府隨著西方的新公共服務(wù)改革和新公共管理運動而成為政府改革的導向性潮流，以服務(wù)精神引領(lǐng)改革也同樣是中國政府的目標。服務(wù)型政府理念強調(diào)政府的有限性和承認政府存在失靈性，而通過政府、市場和社會協(xié)同供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來滿足不同階層民眾的多元需求。警察的職能取向和政府的使命密切相關(guān)，服務(wù)性警務(wù)正是在服務(wù)型政府框架下的進一步拓展，強化了警察“為人民服務(wù)”的定位。

談到服務(wù)型警務(wù)改革的設(shè)計，必須對警察傳統(tǒng)性職能進行批判性反思。毫無疑問警察已經(jīng)不能僅僅滿足于單一的執(zhí)法性功能，而必須在有效打擊違法犯罪的同時，兼顧一些社會性服務(wù)。但泛化的服務(wù)論也給警察帶來相當?shù)睦Щ?，“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)”一度作為公安機關(guān)對加強警察服務(wù)社會的承諾而獲得贊譽，但在警務(wù)實踐中卻不得不面臨警察行為規(guī)定性的職業(yè)倫理沖突和法律風險，警察的服務(wù)仍然不可能擺脫有限性的魔咒。因此，必須精確定位警察的服務(wù)職能或服務(wù)型警務(wù)的內(nèi)涵。

知識的不足、理性的有限以及資源的稀缺始終是人類難以超越的現(xiàn)狀，警察機構(gòu)同樣應(yīng)該破除全能警察的理想主義，在反思現(xiàn)代警察締造以來的三次警務(wù)革命所積累的經(jīng)驗與教訓的基礎(chǔ)上進行重構(gòu)。從目前服務(wù)性警務(wù)發(fā)展的進程來看，對警察職能有限性的承認與警務(wù)社會化的推進是核心問題，其他探討是漸進地圍繞著兩個核心問題展開和深入的。

二、服務(wù)型警務(wù)模式的特性

（一）服務(wù)性

服務(wù)型警務(wù)必然會繼承管理型警務(wù)中的全部治安管理職能，在實際執(zhí)法時，警察職權(quán)的行使必須“建立在為社會服務(wù)的原則基礎(chǔ)上，管理是手段，服務(wù)是目的”［1］。

“管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會的需要，政府應(yīng)該盡可能地為社會提供滿意的公共物品?！保?］服務(wù)型警務(wù)以公眾是否滿意為目標，它改變了過去警察主導型警務(wù)服務(wù)供給的單一模式，警察與公眾的關(guān)系從管理與被管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與消費的關(guān)系，由“我為治安管人民”向“我為人民管治安”轉(zhuǎn)變。市縣層面的警務(wù)供給，實行“110”、“119”、“122”的聯(lián)網(wǎng)，提供集戶籍、交通、消防、出入境以及特種行業(yè)等多項公安行政審批的警務(wù)工作一站式服務(wù)，讓其真正成為便民服務(wù)的窗口和改善警民關(guān)系的橋梁。居民區(qū)的警務(wù)供給，要推進社區(qū)警務(wù)室的建設(shè)，使其真正成為社區(qū)民警直接為群眾辦事、解決困難的服務(wù)點和聯(lián)系點。

（二）有限性

首先，服務(wù)產(chǎn)品有限，不是所有的社會安全服務(wù)都要由政府提供，警察服務(wù)必須定位在覆蓋面盡可能廣的純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上；其次，服務(wù)主體有限，不能把警察看作是公共服務(wù)的唯一提供者，各種非政府組織、保安服務(wù)公司和公民個人也是公共服務(wù)的有效提供者；再次，政府支出有限，要防范警察機構(gòu)以公共服務(wù)為名，提高公共預(yù)算和公共支出水平，片面地追求部門擴張的自利行為；最后，服務(wù)管制有限，服務(wù)型警務(wù)并不意味著警察職能僅是提供公共服務(wù)，與此同時警察還承擔著對提供公共產(chǎn)品的其他主體進行管制的職責。服務(wù)型警務(wù)的基本目標是普遍地滿足公共安全的底線需求，社會安全的高端需求則應(yīng)由市場和社會提供。

（三）參與性

公民對警務(wù)的參與，實際上反映了警察職能所經(jīng)歷的后現(xiàn)代解構(gòu)，政府控制的正式警務(wù)不再是公共安全的唯一供給者，警務(wù)供給結(jié)構(gòu)完整性仰賴警務(wù)服務(wù)的多元化與社會化格局。隨著中國中產(chǎn)階級隊伍的不斷壯大，人們對安全產(chǎn)品的需求必然越來越高，政府應(yīng)通過公共政策的制定來激勵市場機制的介入和志愿者參與警務(wù)的供給。警察無疑是正式警務(wù)的中堅力量，圍繞著警察工作的開展，既要堅持傳統(tǒng)的群眾路線下吸納社會一切治安資源融入治安綜合治理的網(wǎng)絡(luò)，還要構(gòu)建新的協(xié)警隊伍分擔警察的非核心工作和負擔。例如正確引導民間反扒隊伍的建設(shè)和管理，使之成為警察打擊盜竊犯罪的有力幫手。治安承包是對警務(wù)市場化機制的一個補充，如同對提供破案線索的懸賞以及對見義勇為的公民予以獎賞一樣，治安承包體現(xiàn)的是激勵機制被進一步擴展至公共安全領(lǐng)域。近幾年西方的警務(wù)創(chuàng)新也非常注重將社會力量納入警務(wù)的供給，例如英國政府提出的“警察改革法草案”規(guī)定，具備警務(wù)功能的相關(guān)行業(yè)經(jīng)過專業(yè)培訓與警察的審核后，可以接受警察機構(gòu)授予的部分警察權(quán)，以幫助警察維護公共秩序和制止犯罪行為的發(fā)生。

（四）回應(yīng)性

警務(wù)的回應(yīng)要求公安機關(guān)在執(zhí)法中對公眾正當?shù)陌踩V求和秩序需求給予積極應(yīng)答，能解決的給出時間表，不能解決的解釋原因。近年來,中國警方在回應(yīng)方面做了很多有益的嘗試，如警務(wù)承諾制度、警察行政首長固定時間接待、舉行交通信號設(shè)置聽證等，但仍有一些問題，主要是：其一，警方缺乏回應(yīng)動力。受中國傳統(tǒng)政治文化的影響,一些警察錯誤地認為公民無權(quán)干涉警察執(zhí)法，片面夸大警察執(zhí)法的保密要求，將警務(wù)工作神秘化。其二，警方回應(yīng)方式落伍，回應(yīng)效率低下。特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的公安機關(guān)，“官本位”現(xiàn)象依然很嚴重，一般仍然依賴信訪、媒體報道等傳統(tǒng)方式了解群眾的訴求，回應(yīng)周期很長，難以取得令人滿意的效果。其三，回應(yīng)向度上，重視上級公安機關(guān)或政府的批示，輕視廣大社會公眾的訴求。

回應(yīng)性要求警察主動走訪聯(lián)系群眾，深入了解社情民意，全面掌握社會治安動態(tài)，幫助反映群眾的合理訴求，經(jīng)常性地組織開展矛盾糾紛排查活動，尤其著重加強對征地拆遷、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、企業(yè)破產(chǎn)、環(huán)境污染、社會保障等重點領(lǐng)域的矛盾排查，做到底數(shù)清、情況明，對排查出來的矛盾糾紛，積極會同有關(guān)部門展開針對性的化解處置工作。通過設(shè)立咨詢電話、服務(wù)信箱、網(wǎng)上互動平臺等途徑，暢通社情民意表達渠道，避免不滿情緒過度壓抑，進而聚集爆發(fā)，形成群體性事件。

回應(yīng)性要求不斷完善公安信訪工作長效機制。應(yīng)嚴格落實市、縣、派出所三級領(lǐng)導接訪制度，通過主動上門走訪、預(yù)約接訪、網(wǎng)上接訪等多渠道解決信訪問題，積極開展公安信訪積案的集中清理，圍繞歷年來專項整治活動中尚未停訪息訴的案件組織開展化解攻堅，及時化解信訪積案；拓展刑偵基礎(chǔ)工作服務(wù)領(lǐng)域，對所有刑事立案情況實行電話及短信告知，加強與群眾溝通，打消群眾顧慮。

（五）公開性

管制型政府在運行過程中一個很大的特點便是自我封閉性，工作的內(nèi)容和程序不公開，廣大公眾缺乏知情權(quán)，信息的獲取成為一種特權(quán)。一些公務(wù)人員正是利用占有公共信息的不對稱性來以權(quán)謀私、欺上瞞下，嚴重地損害公共利益。中國政府行政中傳統(tǒng)的“法不可知，則威不可測”觀念依然根深蒂固,頑強的路徑依賴性制約了政府及其職能部門行政公開與信息開放，制約了公民知情權(quán)，阻礙了政府公共服務(wù)的改革［3］。

在政府諸多職能部門中，警察機構(gòu)與公眾的生活有著極為廣泛和頻繁的接觸，肩負著維護公共安全和社會秩序穩(wěn)定的重要使命。長期以來,警察工作被人為地蒙上了一層神秘的色彩，導致了警察組織不斷脫離群眾，警民關(guān)系逐漸疏遠，違背了警察組織走群眾路線的工作宗旨。隨著后現(xiàn)代社會的到來，信息技術(shù)迅速發(fā)展、社會信息量日益膨脹、公眾自身權(quán)利意識不斷增強，使得警察掌握的犯罪信息和公共安全指標越來越為社會公眾所關(guān)注，警務(wù)信息已經(jīng)不再可能被警察組織所壟斷，社會治安狀況公開成為必然選擇。

警務(wù)執(zhí)法所承載的職責和公眾所期望的秩序安全有著最終的一致性，它必然要求警察與公眾建立起相互認同的和諧關(guān)系，而警務(wù)信息公開則是獲得公眾信任和支持的重要基礎(chǔ)。通過透明的執(zhí)法，公眾能理解法律的規(guī)范、管理的尺度、案件查處的過程，從而減少對警察執(zhí)法的猜疑和誤解。警務(wù)信息公開也是“法律面前人人平等”的正義原則的彰顯。警務(wù)信息由警察所掌握，如果不向公眾開放，就會使政府與行政相對方出現(xiàn)嚴重的信息失衡而處于不對等的法律地位。同時,通過警務(wù)執(zhí)法的標準性示范，可以指引公眾在自身權(quán)利受到侵害時尋求合法的救濟。

警務(wù)信息公開涉及的一個重大問題就是對公民隱私權(quán)的保護。個案層面的詳細內(nèi)容，很多都是有關(guān)涉案人員的基本信息和個人隱私資料。對個案警務(wù)內(nèi)容的披露和使用，既關(guān)系到公民基本人權(quán)的現(xiàn)實保護,也影響到警方內(nèi)部以及與其他國家機構(gòu)之間信息的交換和共享［4］。在警務(wù)內(nèi)容披露中，應(yīng)當確立以下兩項原則，對公民的隱私權(quán)進行公平、合理和必要的限制，以平衡保障必要的警務(wù)知情權(quán)的實現(xiàn)：其一，社會公共利益需要原則。比如，一般公民的桃色新聞可以作為隱私權(quán)的保護對象不能披露，但官員或政界要人過去或現(xiàn)在的桃色事件被披露，不能認為其隱私權(quán)受到侵犯。有學者認為，政府官員放棄部分隱私權(quán)或甘愿受到限制，是可以從社會那里得到回報的，即可以從社會的普遍尊重、實現(xiàn)抱負、成就感和物質(zhì)待遇四個方面體會到與普通人的不同。從利益平衡的角度，對政府官員的隱私給予限制是公平合理的［5］。其二，警察機關(guān)向新聞媒體公開信息應(yīng)避免使犯罪嫌疑人陷入輿論審判。刑事訴訟遵循的無罪推定原則認為，犯罪嫌疑人在未經(jīng)法定程序?qū)徟兄熬鶓?yīng)假定為無罪，雖然應(yīng)當向社會公開犯罪嫌疑人的涉案信息，但此項公開不應(yīng)當使犯罪嫌疑人陷入輿論審判的境地，防止侵害對犯罪嫌疑人的無罪推定原則。

（六）有效性

現(xiàn)代社會是由高度分化的職業(yè)構(gòu)成的，任何一個職業(yè)存在的價值，都只能基于本職工作和分內(nèi)事務(wù)，既不能擴大更不能懈怠。某項職業(yè)必須準確定位才能實現(xiàn)其服務(wù)的有效性，若突破自己的職責范圍，必定影響自己必須完成的本職目標。警務(wù)的有效性是指警務(wù)供給對實現(xiàn)警務(wù)目標所顯示的效率、效果、效益的綜合反映，是衡量和評價警務(wù)服務(wù)的重要標準和尺度。

服務(wù)型警務(wù)的有效性首先表現(xiàn)為公安機關(guān)治安管理和刑事司法職能的實現(xiàn)。警察集中精力打擊違法犯罪活動，提供良好的治安秩序，增加公眾的安全感，這是公安機關(guān)的根本任務(wù)，也是對社會的最好服務(wù)。警務(wù)提供的服務(wù)必須體現(xiàn)在法定的預(yù)防犯罪、治安管理和刑事追訴的本職工作中，通過營造“發(fā)案少，秩序好，社會穩(wěn)定、群眾滿意”的良好治安秩序，實現(xiàn)警察警務(wù)服務(wù)的有效性。同時，作為公共權(quán)力的代理者，警務(wù)人員還負有通過制度的供給改善服務(wù)效能的職責。例如，在城市車輛不斷增多、交通堵塞日益嚴重的情況下，交警提供的警務(wù)服務(wù)就通過推行快速處置道路交通事故制度而提高了有效性。一些小碰擦、車輛能夠移動的交通事故，如果事實清楚、雙方無爭議，可以自行拍照留證據(jù)，當事雙方自行協(xié)商處理，及時將各自車輛開走而不必等待交警趕來，讓交通在更短時間內(nèi)恢復暢通。

服務(wù)型警務(wù)的有效性還反映在對公民緊急求助的警務(wù)服務(wù)供給能力上，這分為公共警務(wù)和私域警務(wù)兩個不同的層面。公共警務(wù)要求警察不管在任何場合和任何時間，一旦接到公眾的報警，都必須立即出警，然后按照職責權(quán)限進行案件移交，刑事案件移交刑偵部門，治安案件移交當?shù)嘏沙鏊?，民事案件告知當事人向法院起訴，對處于危難的公眾積極救助，包括交通事故、火災(zāi)、落水、工業(yè)事故等人為災(zāi)害或自然災(zāi)害。公安機關(guān)在為個人提供服務(wù)時，應(yīng)只是求助者確實力所不及，并且為“急、危、難、險”的情況。因為只有公安部門才具有全天候的警力以及快速反應(yīng)的機制，所以公安機關(guān)承擔這類“急、危、難、險”的求助服務(wù)是理所當然的。但是，由于公共警務(wù)資源的稀缺性，在滿足“有求必應(yīng)”的緊急性服務(wù)時，警察主要圍繞維護公民人身和財產(chǎn)安全這個主流任務(wù)，而不是對“私權(quán)”的某些滿足和服務(wù)，只有當公民私力救濟無法實現(xiàn)時，求助公共警務(wù)才是合理的。某些“私權(quán)”的緊急性服務(wù)可以通過市場機制求助保安服務(wù)公司提供的私域警務(wù)。

服務(wù)型警務(wù)不做表面文章、不搞形式主義。一方面，平時應(yīng)針對各類刑案的發(fā)生特點與規(guī)律進行預(yù)防控制和對癥用警，提高打擊精度，對犯罪動態(tài)進行科學研判，真正做到合理用警。另一方面，應(yīng)從制度層面上促進警務(wù)配置的科學性。涉及大型警務(wù)活動，必須從任務(wù)目標、方案選擇到效果分析等方面進行綜合評估和論證，使警務(wù)運行實現(xiàn)效率和效益的統(tǒng)一。

服務(wù)型警務(wù)的開展對警務(wù)專業(yè)水準要求更高，無論是警察部門提供的警務(wù)服務(wù)還是保安服務(wù)公司提供的警務(wù)，都需要在法律知識和警務(wù)技能方面做到更強。必須通過加強警務(wù)供給的專業(yè)化建設(shè)，通過警務(wù)主體過硬的專業(yè)技能來體現(xiàn)警務(wù)服務(wù)的水準，以實現(xiàn)公平正義價值追求，真正把法律和科技作為警務(wù)活動專業(yè)化的兩大支柱。公安機關(guān)是公域警務(wù)的供給主體，兼有行政執(zhí)法和刑事偵查的雙重職能,由此決定公域警務(wù)既在行政法律框架下運行又接受刑事法律的制約。行政執(zhí)法關(guān)系到社會生產(chǎn)秩序和生活秩序的正常進行，刑事執(zhí)法則直接影響當事人的榮辱禍福，故警察執(zhí)法水平的高低影響著公民合法權(quán)益的實現(xiàn)。保安服務(wù)公司是私域警務(wù)的供給主體，接受民法的調(diào)整，保安服務(wù)公司按照市場機制與市場主體按照合同規(guī)定提供專業(yè)性的安全服務(wù)，保安服務(wù)公司的專業(yè)水平高低直接關(guān)系到購買警務(wù)產(chǎn)品客戶的利益。

三、服務(wù)型警務(wù)模式的運行機制

服務(wù)型警務(wù)模式的運行機制，指的是警務(wù)實施過程中，警務(wù)自身及其與警務(wù)實施過程密切相關(guān)的組織之間相互作用的方式，其整個過程包括：警情分析——警務(wù)決策——警務(wù)實施——績效評估。

（一）警情分析

服務(wù)型警務(wù)的警情分析要做到科學化，避免管理型警務(wù)式的靠經(jīng)驗進行分析。傳統(tǒng)的警情分析是由警察機構(gòu)的情報信息中心來實現(xiàn)的，情報中心負責對警務(wù)情報系統(tǒng)建設(shè)、治安信息整理、情報數(shù)據(jù)存儲進行統(tǒng)籌管理。在對基層警察采集的治安信息進行整理和分析的基礎(chǔ)上形成兩類情報：一類是綜合性情報，對各類犯罪活動的規(guī)律特點進行總結(jié)，為制定警務(wù)戰(zhàn)略和部署全局工作提供依據(jù)；另一類是行動性情報，在對基層警察采集的情報信息進行逐條分析中發(fā)現(xiàn)指向性明確的串并案和個案情報,為偵查破案提供依據(jù)。情報信息中心除了處理本地轄區(qū)的治安信息，還負責不同轄區(qū)警局之間情報的交換和共享。警察在工作和生活中應(yīng)采集各種信息，結(jié)合案件偵查、巡邏盤查、治安檢查、群眾投訴等日常工作,并通過社會各階層、政府各部門的支持，特別是爭取法院、監(jiān)獄等司法部門的幫助，暢通治安信息獲取的通道。在破案過程中，警方經(jīng)常會用到手機通話記錄、銀行交易明細以及網(wǎng)絡(luò)購物聊天等網(wǎng)上聯(lián)系信息，通過計算機軟件處理這些信息，可以直觀地勾畫出資金流向和涉及的社會關(guān)系，從而鎖定嫌疑對象。獲取這些社會信息必須有專門的立法保障，如果警察出于執(zhí)法需要，要求調(diào)用一些信息，當?shù)匦姓块T和企業(yè)必須協(xié)助提供。在全警采集信息方面,英國警方特別制定了相應(yīng)的制度規(guī)范，雖然各警察局的具體做法不同。伯明翰警局規(guī)定警察在下班前必須將自己當天獲取的治安信息存入計算機系統(tǒng)；劍橋警局則讓警察把獲取的治安信息填入表格,交由情報中心統(tǒng)一整理后錄入計算機系統(tǒng)［6］。

服務(wù)型警務(wù)的警情分析既可以由警方自己完成，也可以采取市場化機制，將部分信息采集、整理和分析研判外包給專業(yè)調(diào)查公司完成。由警方自行建立的情報信息庫，一般有常住人口、犯罪人員、重點人口、駕照、護照、機動車、指紋識別系統(tǒng)、人像識別系統(tǒng)、車牌識別系統(tǒng)、“110”警情、刑事發(fā)案總量、危害嚴重刑事犯罪發(fā)案比例、侵財犯罪發(fā)案比例、治安案件數(shù)、交通事故數(shù)、火災(zāi)事故數(shù)等信息項。同時推進標準化警情共享機制。警情數(shù)據(jù)庫除了供警察內(nèi)部機構(gòu)使用外，還應(yīng)向社會化警務(wù)供給主體開放，尤其是對于盜竊、搶劫、搶奪、詐騙、黃賭毒等可防性案件必須主動向私域警務(wù)進行通報。

（二）警務(wù)決策

警務(wù)決策是公安機關(guān)根據(jù)社會治安狀況和人民群眾對安全秩序的需求所制定的工作目標和行動策略。服務(wù)型警務(wù)決策既是警察機構(gòu)不同部門進行聯(lián)動協(xié)調(diào)達成共識的過程，又是警察機構(gòu)與外部利益群體互動、共同進行警務(wù)決策以獲取認同的努力。公安機關(guān)擁有警務(wù)決策的權(quán)力，但這種權(quán)力只有在民意的認同下才能實現(xiàn)合法性。中國社會在轉(zhuǎn)型過程中形成了多元化的利益群體，不同利益群體訴求差異很大，民意無法順暢表達，就有可能以非正式方式進行宣泄，成為社會沖突的根源。服務(wù)型警務(wù)決策的過程中，必須有著健全、穩(wěn)定和制度化的民意表達機制，使各個階層的民意能夠充分的表達，讓公民的訴愿能有積極的回應(yīng)。

公安機關(guān)憑借制度、權(quán)力、公共財政等國家資源的支持進行的警務(wù)決策，具有壟斷的稀缺性。社會各階層表達的民意，其領(lǐng)域之廣泛、信息之豐富、人力之無限，具有高度的不可替代性。兩者都有自身的優(yōu)勢和不足。公安機關(guān)警務(wù)決策必須集思廣益，廣泛聽取公眾的意見和建議，使民意成為警務(wù)決策的重要源泉，為此應(yīng)在公安機關(guān)的支持下進行健全民意調(diào)查和公開聽證等制度性設(shè)計。公安機關(guān)在進行警力配置和警令下達時，不但要對區(qū)域人口分布、案件發(fā)生規(guī)律和警務(wù)力量進行定量分析，還要深入調(diào)查公眾安全感和滿意度，把警務(wù)決策建立在對民意的高度認知基礎(chǔ)上。

警務(wù)多元化決策主體的結(jié)構(gòu)包括核心組成、專家學者和民意主體三個部分。核心組成應(yīng)該包含各級公安機關(guān)的警察首長、部門領(lǐng)導以及情報信息中心，其作用是從全局性和整體性考慮，通過方案設(shè)計、意見征集、權(quán)衡得失等流程,形成最后決議。專家學者是指警務(wù)決策所涉及的社會學、治安學、犯罪學、心理學等領(lǐng)域和學科的專家學者，從理論層面揭示治安秩序的客觀規(guī)律，為核心組成的警務(wù)決策提供專業(yè)支持。民意主體是受到警務(wù)決策影響的社會群體和個人。在警務(wù)決策過程中，必須讓利益相關(guān)者廣泛參與，絕不能由公安機關(guān)包辦代替。

（三）警務(wù)實施

服務(wù)型警務(wù)采取多元化供給的途徑，根據(jù)警務(wù)的性質(zhì)進行不同的安排。對于治安管理性質(zhì)的警務(wù)，諸如戶口登記、消防監(jiān)督、交通管理、暫住人口管理、行業(yè)場所管理、危險物品管理等需要由警察部門供給，涉及公安審批的特種行業(yè)和證照辦理事項要推進警務(wù)公示，辦證辦照程序過程公開，簡化辦事程序，提高辦事效率，完善一站式綜合服務(wù)，方便群眾，提高效率。做好網(wǎng)上警務(wù)門戶維護工作，方便群眾上網(wǎng)查詢，為群眾提供高效的網(wǎng)上服務(wù)。對于安全防范性質(zhì)的警務(wù)可以委托保安服務(wù)公司供給或政府向保安服務(wù)公司購買后交由警察部門統(tǒng)一配置。對于公訴性刑事案件，案情的調(diào)查證據(jù)的收集由警察刑偵部門負責；對于自訴性刑事案件，案情的調(diào)查證據(jù)的收集可以交由私人偵探所完成。無論是警察刑偵部門收集的證據(jù)還是私人偵探收集的證據(jù)在法律上都平等，其可采性與合法性的認定交由法官審核。服務(wù)型警務(wù)弱化了警務(wù)供給的主體和過程，強化的是結(jié)果管理。

實行服務(wù)型警務(wù)后，警察的警務(wù)供給要緊跟警情的變化，警察需要調(diào)整警務(wù)工作的重心，建立靈活的警務(wù)配置方式。特別是社區(qū)警察應(yīng)將更多的時間投入到社區(qū)的治安防范和服務(wù)上，一線民警獨立決斷的機會必然增加。原有管理型警務(wù)模式下，決斷權(quán)在上級，遇事先匯報，等待上級的指示再進行處置，往往錯過處理的最佳時機，難以適應(yīng)服務(wù)型警務(wù)的回應(yīng)性要求。應(yīng)授權(quán)于一線警察，使其有足夠的自由裁量權(quán)。民警對警務(wù)內(nèi)容的安排有一定的自主權(quán)，結(jié)合轄區(qū)治安現(xiàn)狀和服務(wù)群眾的需要，靈活調(diào)整作息時間。社區(qū)民警須由警務(wù)區(qū)按照每周不低于20個小時的標準安排工作，按照“警力跟著警情走”的原則，采取夜勤制、錯時制、彈性制來供給警務(wù)。警務(wù)部署與犯罪規(guī)律相匹配，把警力安排到治安復雜的街頭、案件多發(fā)地段以及群眾最需要的時段，“真正做到群眾最需要保護的時候就是民警出現(xiàn)的時候、群眾最容易受到侵害的地方就是民警經(jīng)常出現(xiàn)的地方”［7］。

如果在治安秩序和安全防范的警務(wù)服務(wù)供給中仍然把警察作為服務(wù)型警務(wù)的中堅力量，那么這就與管理型警務(wù)模式并無本質(zhì)的區(qū)別。服務(wù)型警務(wù)所積極實踐的，就在于分割了“警務(wù)服務(wù)”這塊蛋糕，并且把最大的一塊給了市場和社會。公共管理理念注重市場機制和社會機制對公共物品的供給，以促進公共物品的供給效率的提高和公共服務(wù)適應(yīng)范圍的擴大。在公共服務(wù)績效評估的壓力下，政府必須在提高社會服務(wù)的質(zhì)量的同時降低支出的行政成本，因此政府的一部分的服務(wù)性職能向社會力量進行了轉(zhuǎn)移。后工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型過程中，安全問題越來越復雜，而警察部門得到的公共財政是有限的，只能充分利用市場機制和社會資源，推行警務(wù)服務(wù)的多元化供給，實施警務(wù)的協(xié)同合作。

要實現(xiàn)協(xié)同合作，就必須在警察內(nèi)部各警種之間建立協(xié)作制度。派出所之間、派出所與警務(wù)業(yè)務(wù)部門之間、各警種之間、警局之間分工上有差別、管轄區(qū)域不同、職能定位有差異，往往影響整體合力的形成，特別是處置突發(fā)事件時，要求警力配置、信息報告、情報研判、通信指揮、圖像傳輸、情況反饋等方面要相互溝通，因此應(yīng)加強協(xié)同合作。常規(guī)性備勤時，城際社區(qū)民警、交巡警之間要加強工作的協(xié)作配合，努力形成區(qū)域工作合力。交巡警要進一步加大設(shè)卡檢查力度，嚴密盤查過往城際卡口的車輛和行人，及時發(fā)現(xiàn)可疑人員，交由社區(qū)民警查證落實。協(xié)同合作的實現(xiàn)必須打破政府對警察權(quán)的壟斷，使維護社會治安的多元主體平等共治。在社會治安防范和打擊犯罪的過程中，警察與其他治安主體建立信任合作的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)一個由政府、市場、社會、公民個體形成的“多中心”互動的社會治安防范協(xié)作體系。

（四）績效評估

管理型警務(wù)模式強調(diào)的是對上級命令的服從，績效評估的標準由上級制定,評價的整個過程在公安機關(guān)內(nèi)部進行，外部的民意被漠視和屏蔽掉了。在警務(wù)決策效益低下或?qū)е仑撌找鏁r，無需向公眾公布和解釋，更得不到問責和民意的追究，致使基層警官和警察在警務(wù)運行中只聽從上級指示而無需對社會公眾負責。管理型警務(wù)模式只用狹隘的量化數(shù)字去評價警察工作的績效，如到達現(xiàn)場的時間、刑案偵破率、逮捕判刑和勞教人員的多少等，評價體系幾乎全部是圍繞犯罪而制定的。

服務(wù)型警務(wù)模式衡量的指標應(yīng)該是圍繞公眾的反應(yīng)而制定的。服務(wù)型警務(wù)的績效考核，評價的整個過程是開放的，除了公安機關(guān)內(nèi)部進行考核之外，更多的評價來自社會各階層或利益群體，學校、居民區(qū)、社團、企事業(yè)單位、公眾等都參與這項工作，社會學、管理學、統(tǒng)計學、犯罪學、治安學、心理學等有關(guān)專家組成的聯(lián)合評估組，對警察是否有效和經(jīng)濟地運用公共治安資源、對社區(qū)治安質(zhì)量以及民眾對警察的認同度等系統(tǒng)指標做出科學評估。

參考文獻：

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［7］劉繼敏.積極警務(wù)下的群眾工作方法研究［J］.公安研究,2012，（4）.

責任編輯：時娜

基金項目：本文為公安部公安理論與軟科學項目“我國公安輔警體系的構(gòu)建與規(guī)范化研究”（項目編號：2010LLYJSL062）的階段性成果。

作者簡介：胡建剛，男，江蘇宜興人，南京森林警察學院教授，管理學博士，主要研究方向為警務(wù)改革、治安管理。

收稿日期：2014-12-01

文章編號：1009-3192（2015）01-0111-06

文獻標識碼：A

中圖分類號：D631