深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化芻議

袁義才 梁雪輝

當(dāng)今區(qū)域一體化發(fā)展方興未艾，伴隨區(qū)域一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)，有關(guān)區(qū)域治理體制機(jī)制研究探索逐漸提上日程。伴隨著珠三角、長(zhǎng)三角等地不斷推進(jìn)區(qū)域內(nèi)合作與一體化發(fā)展，構(gòu)建與此相適應(yīng)的區(qū)域治理體系愈加迫切。中共十八屆三中全會(huì)所制定的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)這一重要指導(dǎo)思想的一個(gè)重要舉措。

一、深莞惠一體化發(fā)展及存在問(wèn)題分析

為落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》，2009年2月深圳聯(lián)合東莞、惠州，簽署了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》，以加快推進(jìn)以三市為基礎(chǔ)的珠江口東岸城市群建設(shè)與協(xié)調(diào)發(fā)展，爭(zhēng)當(dāng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的先行區(qū)。依據(jù)《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》，深莞惠三市形成定期召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議、三市政府間工作協(xié)調(diào)機(jī)制、重要合作事項(xiàng)的專責(zé)小組等多層次、多渠道的合作架構(gòu)。2014年10月深莞惠三市，聯(lián)合河源、汕尾兩市，召開(kāi)了深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議，這可以算是升級(jí)版的深莞惠三市的第8次黨政聯(lián)席會(huì)議。至此，深莞惠區(qū)域一體化發(fā)展方面已經(jīng)簽署近100項(xiàng)具體項(xiàng)目合作協(xié)議，完成了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃等重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目，在破解跨界河流治理、“斷頭路”對(duì)接等一批制約發(fā)展的瓶頸問(wèn)題方面取得突破，醫(yī)保異地結(jié)算、重大疾病聯(lián)防聯(lián)控、適齡兒童就近入學(xué)等惠民實(shí)事得到落實(shí)，讓百姓享受到實(shí)實(shí)在在的合作成果，使深莞惠一體化有了一個(gè)良好的開(kāi)端。

然而，在打開(kāi)深莞惠區(qū)域合作基本局面之后，進(jìn)入新的一體化發(fā)展階段，出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性合作項(xiàng)目推進(jìn)困難等種種問(wèn)題。

（一）缺乏嚴(yán)格的利益主體、治理主體

深莞惠區(qū)域一體化發(fā)展，雖然主要利益方、治理者為深圳、東莞、惠州三市政府，并且國(guó)家和廣東省在宏觀上也分享利益并承擔(dān)督導(dǎo)責(zé)任，但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，對(duì)于深莞惠區(qū)域合作，并不存在嚴(yán)格的治理主體、利益主體。深莞惠一體化從提出到現(xiàn)在，其真實(shí)的利益主體、治理主體仍然缺位。國(guó)家、廣東省有關(guān)方面制訂出臺(tái)相關(guān)文件以后，把貫徹落實(shí)責(zé)任重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到深莞惠三市，廣東省只是履行指導(dǎo)、檢查、督促之責(zé)，并沒(méi)直接領(lǐng)導(dǎo)三市合作及一體化發(fā)展具體事務(wù)。在深莞惠三市合作中，雖然深圳市因?yàn)樽陨韺儆诮?jīng)濟(jì)特區(qū)、計(jì)劃單列市，領(lǐng)導(dǎo)人行政級(jí)別較高，并且經(jīng)濟(jì)總量及發(fā)展水平稍高一籌，但也只是個(gè)軟性“帶頭大哥”角色，不是剛性約束；深圳領(lǐng)導(dǎo)人在三市一體化中所擔(dān)負(fù)的政治責(zé)任也不是剛性責(zé)任，畢竟深莞惠三市并不存在行政隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。歸根結(jié)底，“深莞惠”并不是一個(gè)行政區(qū)，因而不能充當(dāng)深莞惠一體化的真正利益主體、治理主體。實(shí)踐中，當(dāng)一些合作項(xiàng)目在深莞惠區(qū)域難以做到利益均衡分配時(shí)，就很難達(dá)成一致，可能被“折中”或擱置，出現(xiàn)“三個(gè)和尚沒(méi)水吃”的局面。深莞惠三市在“坪清新”邊界合作項(xiàng)目難以取得預(yù)期進(jìn)展就是典型寫照。

（二）利益協(xié)調(diào)和平衡缺乏相應(yīng)機(jī)制

深莞惠一體化發(fā)展意味著應(yīng)該在整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)互通有無(wú)，增進(jìn)共同利益，在一些具體項(xiàng)目上深莞惠三市可能有明顯利益差別，由此必然要求在三市最高層面進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和平衡，然而當(dāng)下這種利益協(xié)調(diào)和平衡所能依靠的僅僅是三市的黨政聯(lián)席會(huì)議，一個(gè)非正式組織形式，自然就經(jīng)常不能滿足深化三市合作需要。例如深圳需要利用惠州土地建設(shè)垃圾處理設(shè)施，惠州需要利用深圳資金加大軌道交通的建設(shè)和連接，這樣的合作項(xiàng)目在沒(méi)有相應(yīng)正式組織，缺乏有效利益協(xié)調(diào)、平衡的機(jī)制之下，加上深、惠兩市相關(guān)部門本著守土有責(zé)原則，消極對(duì)待相關(guān)事務(wù)，其結(jié)果就是很難達(dá)成合作意見(jiàn)和取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）合作項(xiàng)目安排缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

深莞惠區(qū)域合作，在選取合作項(xiàng)目方面由易到難，當(dāng)前進(jìn)入深化發(fā)展階段則面臨較多困難。雖然深莞惠三市制定了協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，但涉及具體項(xiàng)目實(shí)施時(shí)仍然缺乏有效措施。一方面深莞惠三市根據(jù)各自利益需要確定推進(jìn)一體化項(xiàng)目，通常會(huì)存在步調(diào)不一致問(wèn)題；另一方面，對(duì)于縮小發(fā)展水平差距的合作項(xiàng)目，由于利益上顯而易見(jiàn)的差別，時(shí)序上自然三市難以達(dá)成一致。對(duì)于每年召開(kāi)的深莞惠三市黨政聯(lián)席會(huì)議，其辦事機(jī)構(gòu)在選取和準(zhǔn)備實(shí)質(zhì)性合作項(xiàng)目方面，已經(jīng)感覺(jué)到越來(lái)越困難。

（四）合作資金問(wèn)題協(xié)調(diào)困難

在深莞惠三市合作中，很多項(xiàng)目涉及資金問(wèn)題，然而由于缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，解決起來(lái)比較困難。例如深莞惠三市商定共同開(kāi)展一些專項(xiàng)規(guī)劃研究，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)分?jǐn)偙戎匾庖?jiàn)不一而推進(jìn)困難；深圳、東莞市公安部門的有關(guān)信息共享工作，也因?yàn)榻?jīng)費(fèi)補(bǔ)貼落實(shí)不了而難以實(shí)現(xiàn)；深圳、東莞與惠州的產(chǎn)業(yè)用地合作空間很大，卻因惠州方面提出的耕地補(bǔ)償資金問(wèn)題解決困難而受到制約。

二、國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作治理體系建設(shè)分析

伴隨區(qū)域一體化發(fā)展的推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外都在積極研究探索構(gòu)建區(qū)域治理體制機(jī)制，并形成一些理論設(shè)想，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外歐盟、美國(guó)有較多相應(yīng)的研究探索成果，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭等地區(qū)做了一些有益探索。不過(guò)總體上看都還不構(gòu)成系統(tǒng)、成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，很多方面還有待于取得實(shí)質(zhì)性突破與進(jìn)展。

（一）國(guó)外區(qū)域一體化與治理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)分析

就世界范圍看，歐盟是當(dāng)今世界上一體化程度最高的區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)集團(tuán)組織，從專門領(lǐng)域的區(qū)域合作起步到一體化發(fā)展，逐漸成長(zhǎng)為當(dāng)今全世界各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織中最為成熟的典型。歐盟是一個(gè)“特殊政體”，具有協(xié)調(diào)跨界行政主體方面的能力，這種能力是由一系列行之有效的政策目標(biāo)和工具以及執(zhí)行政策目標(biāo)和運(yùn)用政策工具的組織形式所構(gòu)成。在縱向上，歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國(guó)家、國(guó)家、跨境區(qū)域、地方等多個(gè)等級(jí)層次，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)層次的權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通。歐盟共有五個(gè)主要治理機(jī)構(gòu)，包括歐洲理事會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院。其他重要機(jī)構(gòu)還有歐盟審計(jì)院、歐洲中央銀行、歐洲投資銀行、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)、區(qū)域委員會(huì)、歐洲警察局和歐洲軍備局等。歐盟的區(qū)域合作，還有一個(gè)非常值得關(guān)注之處是法制化思想一以貫之?！稓W洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》是歐盟的法律基礎(chǔ)，它規(guī)定了歐盟的政策目標(biāo)、政策工具以及政策行為主體的組織架構(gòu)。根據(jù)這個(gè)法律，歐共體的行為主體形成了主要由歐洲委員會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲議會(huì)及區(qū)域委員會(huì)等組成的合作架構(gòu)。

美國(guó)成立地方政府協(xié)會(huì)，構(gòu)建城市群一體化跨區(qū)域治理機(jī)制，成效最為明顯。在美國(guó)的不少都市群建立了多個(gè)地方政府之間橫向的協(xié)會(huì)組織，并且得到聯(lián)邦政府和州政府的明確支持，成為具有官方行政色彩的松散型地方行政法人組織。例如，1966年成立的南加州政府協(xié)會(huì)，它協(xié)調(diào)的范圍涉及六個(gè)縣的135個(gè)城市(鎮(zhèn))，自成立以來(lái),在重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、住房制度和住房建設(shè)、大型商貿(mào)區(qū)建設(shè)、空氣環(huán)境和水資源的規(guī)劃與保護(hù)等許多方面，都取得了明顯的一體化協(xié)調(diào)成效。

英國(guó)曾經(jīng)在大倫敦城市群較早地探索形成了一體化協(xié)調(diào)機(jī)制，1964年就曾創(chuàng)立了“大倫敦議會(huì)”，專門負(fù)責(zé)整個(gè)大倫敦地區(qū)的總體協(xié)調(diào)發(fā)展和管理，后來(lái)演化為中央政府在倫敦下派的辦事機(jī)構(gòu)“倫敦政府辦公室”，負(fù)責(zé)處理倫敦地方層次的戰(zhàn)略規(guī)劃和綜合一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，處理綜合協(xié)調(diào)中的許多問(wèn)題，隨后又成立了“倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)”（London Planning Advisory Committee），作為大倫敦地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的研究咨詢機(jī)構(gòu)。2000年，又進(jìn)一步成立了“大倫敦市政府”（Greater London Authority），統(tǒng)轄整個(gè)大倫敦地區(qū)32個(gè)自治區(qū)和倫敦開(kāi)發(fā)公司，研究制定了倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，致力于實(shí)現(xiàn)大倫敦地區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）國(guó)內(nèi)區(qū)域治理體系建設(shè)的一些探索

我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)目前建立了三級(jí)運(yùn)作的區(qū)域合作體制，包括決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層。決策層即“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”，主要是決定長(zhǎng)三角區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)與重點(diǎn)等重大問(wèn)題。協(xié)調(diào)層即由常務(wù)副省市長(zhǎng)牽頭的“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”和長(zhǎng)三角合作經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，主要任務(wù)是落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大合作事項(xiàng)。執(zhí)行層即“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”，以及“長(zhǎng)三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)合作組”，具體負(fù)責(zé)在各個(gè)領(lǐng)域和城市間開(kāi)展合作。長(zhǎng)三角地區(qū)這一體制的建立，對(duì)區(qū)域合作的功能和效率有所提升，也為推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域合作提供了體制基礎(chǔ)。

長(zhǎng)株潭城市群一體化，依賴湖南省委、省政府主導(dǎo)，結(jié)合三市積極配合，形成較有效力的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。湖南省委、省政府高度重視長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展，這樣很有利于從行政推動(dòng)層面上促進(jìn)一體化的發(fā)展，這種自上而下的統(tǒng)籌推動(dòng)機(jī)制極大地削弱了長(zhǎng)株潭三市的行政壁壘，有效地統(tǒng)一三市的發(fā)展步調(diào)，在短期內(nèi)取了極大的成效。長(zhǎng)株潭在電話區(qū)號(hào)的統(tǒng)一、交通基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接、生態(tài)經(jīng)濟(jì)廊道的建設(shè)、湘江水環(huán)境的治理、投融資平臺(tái)的構(gòu)建、流域生態(tài)補(bǔ)償辦法的實(shí)施等方面，都在湖南省委、省政府統(tǒng)籌規(guī)劃下取得較大突破或進(jìn)展。

三、推進(jìn)深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的策略

在我國(guó)，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”色彩濃厚，嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。構(gòu)建區(qū)域治理體系要參考新區(qū)域主義有關(guān)理論思想，以減少行政壁壘影響為主攻方向，嘗試建立跨區(qū)域治理各項(xiàng)制度，研究如何實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)有的區(qū)域地方政府間合作向現(xiàn)代化的區(qū)域治理轉(zhuǎn)型，從城市內(nèi)部管理走向跨區(qū)域聯(lián)合管理，參與式治理將取代傳統(tǒng)的自上而下的命令驅(qū)動(dòng)體制，形成一種跨區(qū)域治理新模式。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的跨行政區(qū)的合作，形成區(qū)域治理機(jī)制，是我國(guó)新發(fā)展時(shí)期的一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性事業(yè)，目前盡管全國(guó)多個(gè)地區(qū)開(kāi)展了這方面的試驗(yàn)，但尚未形成成熟有效的模式。深圳與周邊地區(qū)合

作特別是深莞惠一體化，相對(duì)于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的區(qū)域合作，有著較好的合作基礎(chǔ)和較為迫切的合作需求，因而應(yīng)該真正有所作為、取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。為此，這里從提升區(qū)域治理能力的角度，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作從非制度化協(xié)調(diào)模式向制度化協(xié)調(diào)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)，就推進(jìn)深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化研究提出一些策略。

（一）積極推動(dòng)建構(gòu)深莞惠一體化的利益主體、治理主體

深莞惠一體化發(fā)展，雖然符合三市長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的利益，但單獨(dú)任何一市都不是其完全的利益主體、治理主體。因此提高深莞惠三市一體化發(fā)展成效，首要是建構(gòu)相應(yīng)的利益主體、治理主體，通過(guò)機(jī)構(gòu)、體制改革創(chuàng)新，形成真實(shí)具體的深莞惠三市一體化治理主體。具體說(shuō)來(lái)，就是要建構(gòu)深莞惠三市一體化專責(zé)機(jī)構(gòu)，作為新的治理主體，承擔(dān)深莞惠三市一體化某些職能和事務(wù)，并保障國(guó)家、廣東省有關(guān)方面通過(guò)某種形式直接參與深莞惠三市一體化的具體工作。

（二）構(gòu)建民間力量的參與區(qū)域治理的新機(jī)制

建立區(qū)域治理體系就是要推行多主體治理。政府、社會(huì)組織、企業(yè)都是參加管理的角色，都是主體之一，從過(guò)去的一個(gè)主體變?yōu)槎嘀黧w。企業(yè)和民眾是深莞惠一體化最直接的受益者，為此應(yīng)該著力構(gòu)建其參與區(qū)域治理的新機(jī)制，使其發(fā)揮基礎(chǔ)性的促進(jìn)作用。深莞惠一體化中政府的利益存在行政區(qū)局限，而三市企業(yè)通過(guò)跨區(qū)業(yè)務(wù)活動(dòng)，民眾通過(guò)跨區(qū)流動(dòng)，可以突破行政區(qū)限制，直接受益于三市一體化的好處，因此說(shuō)企業(yè)和民眾才是基礎(chǔ)性推動(dòng)力量。但是，受長(zhǎng)期以來(lái)所形成的體制限制，無(wú)論是企業(yè)還民眾，其參與區(qū)域治理的機(jī)制并不存在或無(wú)效，這在深莞惠一體化區(qū)域合作中表現(xiàn)得特別突出。

西方區(qū)域合作中就特別注重發(fā)展企業(yè)和民眾的作用。美國(guó)舊金山灣區(qū)的區(qū)域合作中，就存在完全由企業(yè)按會(huì)員制組成的灣區(qū)委員會(huì)，它在推動(dòng)灣區(qū)很多方面的合作中，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的推動(dòng)作用。為此，深圳市支持深莞惠三市一體化，一個(gè)重要策略就是通過(guò)構(gòu)建相應(yīng)參與區(qū)域治理的新機(jī)制，發(fā)揮企業(yè)和民眾的作用。

（三）制定分步驟實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的體制機(jī)制目標(biāo)

構(gòu)建跨區(qū)域治理機(jī)制，本身是一個(gè)巨大工程，不可能一步到位，特別是體制機(jī)制的對(duì)接更需要經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的試點(diǎn)和探索。而隨著區(qū)域一體化發(fā)展，區(qū)域合作不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，也包括社會(huì)管理、生態(tài)建設(shè)等各個(gè)方面，然而它們各自的合作基礎(chǔ)不一樣，相應(yīng)地需要有不同的建設(shè)目標(biāo)，以有步驟地推進(jìn)區(qū)域一體化體制機(jī)制建設(shè)。對(duì)于深莞惠三市，不同區(qū)域領(lǐng)域的合作進(jìn)展可以是不一樣的，在部分區(qū)域與某些行業(yè)領(lǐng)域完全可以先行一步，合作初期可以在水務(wù)、環(huán)境治理等行業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展管理體制機(jī)制對(duì)接，在部分次區(qū)域開(kāi)展行政體制機(jī)制對(duì)接，甚至提早實(shí)現(xiàn)一體化。比如三地在共同開(kāi)發(fā)邊界合作區(qū)時(shí)，可嘗試在合作區(qū)內(nèi)部實(shí)行深圳特區(qū)的體制、法律和政策。再比如，三地在條件相對(duì)成熟的區(qū)域（比如坪山和大亞灣之間）可先行探索區(qū)域同城化的項(xiàng)目試點(diǎn)。

四、推進(jìn)深莞惠區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的政策建議

推進(jìn)深莞惠區(qū)域一體化和治理體系現(xiàn)代化，要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)珠三角規(guī)劃綱要，通過(guò)深化體制改革，大膽實(shí)行制度創(chuàng)新。肩負(fù)著新使命的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，應(yīng)該聯(lián)合東莞、惠州等地市在推進(jìn)區(qū)域合作方面先行先試，展開(kāi)體制機(jī)制創(chuàng)新，以構(gòu)造深莞惠一體化的治理主體，切實(shí)形成利益協(xié)調(diào)與平衡機(jī)制為主攻方向，探索構(gòu)建有效的區(qū)域治理體系。

（一）構(gòu)建深莞惠一體化委員會(huì)，使其成為一體化決策、利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和與治理主體

爭(zhēng)取國(guó)家、廣東省有關(guān)方面的支持，適時(shí)成立深莞惠一體化委員會(huì)。深莞惠一體化委員會(huì)作為三市區(qū)域合作的決策和議事機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策及相關(guān)的利益協(xié)調(diào)事務(wù)。該委員會(huì)委員由國(guó)家部委、廣東省、深、莞、惠方面的黨政官員及有關(guān)專家、居民代表組成，其中國(guó)家部委、廣東省有關(guān)方面黨政官員及有關(guān)專家、居民代表構(gòu)成，占三分之一的委員名額，而深、莞、惠三市則按經(jīng)濟(jì)總量和人口總量（各占50%權(quán)重）所占比例派出官員或代表，占三分之二的委員名額。深莞惠一體化委員會(huì)負(fù)責(zé)就合作的重大事項(xiàng)展開(kāi)協(xié)商，定期召開(kāi)工作會(huì)議，適時(shí)做出必要的決策。

深莞惠一體化委員會(huì)在決策時(shí)采取投票表決方式，一般事項(xiàng)決策以壓倒多數(shù)票通過(guò)，重大事項(xiàng)決策必須以絕對(duì)多數(shù)票通過(guò)，與此同時(shí)，給予東莞、惠州兩市以否決權(quán)，以保障其作為少數(shù)方的權(quán)益。深莞惠一體化委員會(huì)設(shè)輪值主席一職，主要由三市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)輪流擔(dān)任，一年輪換一次。

深莞惠一體化委員會(huì)是為推進(jìn)深莞惠三市實(shí)質(zhì)性合作而構(gòu)想的決策和利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與治理主體，以取代當(dāng)前以會(huì)商形式運(yùn)作的三市黨政聯(lián)席會(huì)議。采取投票表決方式的目的在于強(qiáng)力推動(dòng)深莞惠三市合作項(xiàng)目的展開(kāi)和落實(shí)。相比較而言，建立深莞惠一體化委員會(huì)，其決策協(xié)調(diào)力度更大，也趨向?qū)嶓w化。在深莞惠一體化委員會(huì)組成方面規(guī)定來(lái)自國(guó)家部委、廣東省有關(guān)方面黨政官員及有關(guān)專家、居民代表占三分之一，任何重大合作事項(xiàng)須以超過(guò)三分之二的絕對(duì)多數(shù)票通過(guò)，就是要使這部分來(lái)自深莞惠三市之外的人員能夠充當(dāng)利益協(xié)調(diào)者，為的是形成不受三市地方利益局限的影響力，并代表多元利益主體的訴求，以推動(dòng)涉及三市重大利益調(diào)整的合作事項(xiàng)得以及時(shí)決策。

（二）設(shè)立深莞惠一體化促進(jìn)局，作為一體化的新治理機(jī)構(gòu)

深莞惠一體化促進(jìn)局是深莞惠一體化委員會(huì)的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)深莞惠一體化委員會(huì)及三市人民負(fù)責(zé)，獨(dú)立于三市黨政機(jī)構(gòu)，是深莞惠一體化的新治理機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行一體化重大決策過(guò)程中，可以在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)性決策，能夠取得廣泛支持的項(xiàng)目可以直接推動(dòng)實(shí)施，對(duì)于存在重大利益調(diào)整的項(xiàng)目將提交深莞惠一體化委員會(huì)決策?？梢园磪^(qū)域合作項(xiàng)目推進(jìn)需要確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員組成，不作為一級(jí)地區(qū)行政機(jī)構(gòu)安排，與三市黨政機(jī)構(gòu)不構(gòu)成重疊。深莞惠一體化促進(jìn)局負(fù)責(zé)人由深莞惠一體化委員會(huì)確定，可以長(zhǎng)期任職，并參考?xì)W盟委員會(huì)的做法設(shè)立，是區(qū)域合作的專責(zé)機(jī)構(gòu)，可以考慮按國(guó)家發(fā)改委或廣東省政府承擔(dān)三市區(qū)域合作管理職能的派出機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)置。

深莞惠一體化促進(jìn)局屬于合作架構(gòu)的執(zhí)行層面。這一創(chuàng)新舉措目的是推進(jìn)深莞惠三市合作的治理機(jī)構(gòu)獨(dú)立化、常態(tài)化，工作人員專職化。

（三）設(shè)立深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)

深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)主要由三市知名企業(yè)以會(huì)員制形式自愿組成，其性質(zhì)為深莞惠一體化的民間咨詢機(jī)構(gòu)，以向三市政府提交區(qū)域合作項(xiàng)目與政策建議，推進(jìn)深莞惠一體化為使命。深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)的會(huì)員為三市達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，自愿加入并繳納會(huì)費(fèi)的企業(yè)。深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)在很多方面看似行業(yè)協(xié)會(huì)，但性質(zhì)卻完全不同于行業(yè)協(xié)會(huì)。深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)完全獨(dú)立運(yùn)作，且是跨地域、跨行業(yè)的民間治理機(jī)構(gòu)。深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)與三市政府及深莞惠一體化促進(jìn)局等建立固定合作關(guān)系，但保持獨(dú)立地位，自主決定其事務(wù)。

設(shè)立深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)，就要支持和引導(dǎo)企業(yè)充分認(rèn)識(shí)一體化的種種利益，自覺(jué)、自愿地參與到三市一體化進(jìn)程之中。鼓勵(lì)企業(yè)參與深莞惠一體化事務(wù)機(jī)構(gòu)，使企業(yè)能就三市一體化充分反映自己的意見(jiàn)，反映市場(chǎng)聲音。在當(dāng)前體制下，企業(yè)不在行政體系之內(nèi)，但卻對(duì)地方各級(jí)政府及官員有著極大的影響力。而深圳市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，是區(qū)域內(nèi)很多大企業(yè)或其企業(yè)總部所在地，自然將會(huì)較多受益于企業(yè)對(duì)區(qū)域合作的影響力。

深莞惠企業(yè)家協(xié)會(huì)是參照美國(guó)舊金山灣區(qū)委員會(huì)模式設(shè)立，旨在為三市企業(yè)有關(guān)深莞惠一體化的利益訴求搭建平臺(tái)，發(fā)揮企業(yè)作為深莞惠一體化治理主體的作用。

（四）建立深莞惠一體化基金

深莞惠一體化基金由三市政府共同發(fā)起成立，為類似政府專項(xiàng)資金的非營(yíng)利政府性基金，它的日常運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)為深莞惠一體化基金理事會(huì)。該理事會(huì)按照深莞惠一體化委員會(huì)所確定的原則及所作的具體決策而管理運(yùn)作基金。

深莞惠一體化基金主要用于符合三市共同利益的合作項(xiàng)目所需的必要研究、論證等方面資金支持及有關(guān)合作機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)支出。例如可用于支持深莞惠三市規(guī)劃研究項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、交通項(xiàng)目的資金補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償?shù)瓤绲赜蝽?xiàng)目利益平衡方面所需的資金支持。

深莞惠一體化基金來(lái)源于三市政府的協(xié)議出資，分?jǐn)偙壤龖?yīng)該參考三市人口數(shù)據(jù)和GDP數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率及財(cái)政收入增長(zhǎng)率等綜合確定。具體操作可以按深莞惠一體化委員會(huì)的相關(guān)決策，由國(guó)家部委、廣東省或合資格的第三方機(jī)構(gòu)本著科學(xué)、合理的原則對(duì)三市政府的出資比例做出測(cè)算確定。建議以基年（如2014年）三市常住人口數(shù)量、GPD占三市常住人口總量、GPD總量的比重確定深莞惠一體化基金分?jǐn)偙壤?，其中人口和GDP各占50%權(quán)重；同時(shí)，按經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率確定年度所承擔(dān)深莞惠一體化基金份額的增長(zhǎng)率，其中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率各占50%權(quán)重。

長(zhǎng)期以來(lái)，深莞惠三地由交通、環(huán)保等方面起步，展開(kāi)一系列合作，然而這種合作往往是由三市政府直接推動(dòng)的部門間合作，各部門都本著守土有責(zé)的原則，緊扣本地本部門的利益，從而使三市相關(guān)合作很難取得大的突破。設(shè)立深莞惠一體化基金從根本上就是要加強(qiáng)三市合作的利益整合與協(xié)調(diào)，突破部分利益影響，深入推進(jìn)深莞惠一體化發(fā)展。

（五）組建深莞惠水務(wù)局，推行水務(wù)管理一體化

深莞惠地處珠江東岸，城市用水主要水源同一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，水資源形勢(shì)相近，在三市合作中有條件率先推行一體化?？梢栽谌兴畡?wù)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建深莞惠水務(wù)局，由其統(tǒng)一承擔(dān)三市水務(wù)管理職能，包括統(tǒng)籌安排三市的水資源利用、水環(huán)境保護(hù)和治理。深莞惠三市制定相關(guān)政策、措施并提供資金、執(zhí)法權(quán)方面保障，使深莞惠水務(wù)局以更高標(biāo)準(zhǔn)、更強(qiáng)手段、更大力度不斷提高三市水資源利用和保護(hù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)三市水務(wù)一體化。深莞惠三市只保留供水公司等單位，不再單獨(dú)設(shè)立水務(wù)行政部門。

組建深莞惠水務(wù)局，在很大程度上借鑒美國(guó)南加州大都會(huì)水務(wù)局的做法。建立深莞惠水資源管理組織，利于三市協(xié)調(diào)動(dòng)作，并與廣東省東江流域管理局協(xié)作，統(tǒng)籌三市水資源利用和管理，包括協(xié)力開(kāi)拓新水源，合理安排海水淡化等相關(guān)工程。

（六）創(chuàng)設(shè)深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，推進(jìn)環(huán)境治理一體化

創(chuàng)設(shè)跨地域的專責(zé)機(jī)構(gòu)——深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。其主要職責(zé)在于強(qiáng)化三市環(huán)境保護(hù)方面的合作，落實(shí)相關(guān)合作項(xiàng)目，并以推進(jìn)深莞惠環(huán)境保護(hù)一體化為目標(biāo)，逐步承擔(dān)起三市環(huán)境保護(hù)部門的職能。深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主要由國(guó)家、廣東省及三市政府有關(guān)官員擔(dān)任，并吸收國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者加入，其中國(guó)外、港澳的人員要占有相當(dāng)比例，該委員會(huì)直接下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，名稱可定為秘書(shū)處或辦公室，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將逐步發(fā)展成為深莞惠環(huán)境保護(hù)局。

設(shè)立深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，意在為深莞惠環(huán)境一體化構(gòu)造直接的利益主體，以加速推動(dòng)這一領(lǐng)域的合作。環(huán)境保護(hù)具有較強(qiáng)的區(qū)域合作需求，并且是建設(shè)美麗深莞惠的重要環(huán)節(jié)，是整體發(fā)展中相對(duì)滯后及薄弱的環(huán)節(jié)，應(yīng)該在三市一體化過(guò)程中先行一步，重點(diǎn)突破。深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)可以作為對(duì)一種新型協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的探索，嘗試成為強(qiáng)有力的利益協(xié)調(diào)平臺(tái)。深莞惠環(huán)境保護(hù)委員會(huì)將專責(zé)協(xié)調(diào)三市在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作，統(tǒng)籌相關(guān)項(xiàng)目的安排，并利于排除地方政府片面追求GDP及以鄰為壑等行為的干擾。委員會(huì)引入專家、專業(yè)咨詢力量，提供專業(yè)咨詢，就三市合作所涉及的專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行研究，提交專家意見(jiàn)，幫助深莞惠環(huán)境保護(hù)的科學(xué)決策，并推動(dòng)消除一體化合作發(fā)展過(guò)程中的地方行政障礙，化解利益矛盾。委員會(huì)吸收港澳地區(qū)專家進(jìn)入，有利于促進(jìn)深莞惠三市與港澳地區(qū)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作。

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