淺談?lì)A(yù)防職務(wù)犯罪與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度

楊崢嶸

職務(wù)犯罪作為一種權(quán)力尋租的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象，其本質(zhì)是公權(quán)力的異化和失控，在現(xiàn)實(shí)中的主要表現(xiàn)是以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。由于職務(wù)犯罪主體——國(guó)家公職人員，自身具有一定的社會(huì)影響，以及職務(wù)犯罪的客體是國(guó)家對(duì)公務(wù)活動(dòng)的管理職能，因此其負(fù)面效應(yīng)大大超過(guò)其它犯罪行為的社會(huì)危害性。職務(wù)犯罪褻瀆了共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)重危害黨風(fēng)廉政建設(shè)，削弱了黨和政府的執(zhí)政能力，動(dòng)搖國(guó)家政權(quán)的根基，而且還造成了大量國(guó)有資產(chǎn)流失，阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。[1]可以說(shuō)，職務(wù)犯罪是最為嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象之一，是全面深化改革事業(yè)中的一顆毒瘤，必須徹底鏟除。

一、預(yù)防職務(wù)犯罪的新思路

近幾年，特別是以習(xí)近平為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來(lái)，黨中央充分認(rèn)識(shí)到包括職務(wù)犯罪在內(nèi)的腐敗現(xiàn)象的危害性和破壞性，大力開(kāi)展反腐倡廉工作，堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打，形成了對(duì)腐敗分子的高壓態(tài)勢(shì)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了新進(jìn)展，反腐成績(jī)異常亮眼。但是，從社會(huì)效果來(lái)看，預(yù)防勝于懲罰，“防腐”高于“反腐”，“防腐”大大降低了治理腐敗的成本和難度。如何從根本上遏制權(quán)力腐敗、減少職務(wù)犯罪，既是一個(gè)久遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是黨面臨的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記王岐山提出了“治標(biāo)論”：要深刻認(rèn)識(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間。那么，如果當(dāng)前“打老虎”和“拍蒼蠅”是“標(biāo)”，什么是“本”？習(xí)近平一針見(jiàn)血指出：加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?？梢?jiàn)，打造一個(gè)能有效制約和監(jiān)督公權(quán)力的“制度鐵籠”是“本”。打造“籠子”的核心在于建立讓全體黨員干部不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制、不敢腐的懲戒機(jī)制。而領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，就是這個(gè)“制度鐵籠”的重要一環(huán)。

二、公開(kāi)公職人員財(cái)產(chǎn)對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪的意義

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典公民就有權(quán)查看從一般官員直到首相的納稅清單?，F(xiàn)在有100多個(gè)國(guó)家、地區(qū)實(shí)施了該制度，包括港澳臺(tái)地區(qū)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度在國(guó)際社會(huì)有“陽(yáng)光法案”、“終端反腐”之稱，有強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督力量。[2]公開(kāi)公職人員財(cái)產(chǎn)對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪具有如下意義：

有利于震懾職務(wù)犯罪。讓公職人員的財(cái)產(chǎn)暴露在陽(yáng)光下，并接受權(quán)力機(jī)關(guān)和媒體以及群眾的監(jiān)督。因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度無(wú)疑是一把懸在頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，震懾著公職人員盡早斷絕以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的僥幸心理和投機(jī)心理。

有利于預(yù)警職務(wù)犯罪。在每年一度的財(cái)產(chǎn)曝光下，如果公職人員財(cái)產(chǎn)有任何不合情理的變化，例如收入大幅增加、不動(dòng)產(chǎn)異常增減、配偶子女移民國(guó)外等情況，民眾便會(huì)疑惑、好奇、質(zhì)詢或追查。而且，監(jiān)督部門和司法部門就會(huì)介入，調(diào)查其是否存在職務(wù)犯罪行為，起到對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)警的作用。

有利于證明職務(wù)犯罪。如果公職人員無(wú)法對(duì)財(cái)產(chǎn)的變化做出解釋與說(shuō)明，不能提供合法所得的證據(jù)，那就是非法所得，會(huì)被認(rèn)定為“灰色收入”而治罪。[3]

三、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度建立健全進(jìn)度較為緩慢。在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就開(kāi)始討論官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，1987年時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王漢斌就提出了建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度的建議。1994年，全國(guó)人大將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，可惜由于各種客觀因素，至今沒(méi)有下文。無(wú)法可依，只好依靠政策和黨內(nèi)法規(guī)來(lái)推動(dòng)制度的建立。截至2014年8月，共出臺(tái)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》等五部相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。

2013年12月7日，中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，對(duì)進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作提出明確要求：申報(bào)主體的范圍擴(kuò)大到縣處級(jí)副職以上（含縣處級(jí)副職，下同）的干部，副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部；報(bào)告事項(xiàng)內(nèi)容范圍擴(kuò)大，共14項(xiàng)申報(bào)內(nèi)容，包括個(gè)人收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)和婚姻變化和配偶、子女移居國(guó)（境）外、從業(yè)等事項(xiàng)；首次提出要抽查核實(shí)，重點(diǎn)抽查擬提拔的部分考察對(duì)象，擬列入后備干部人選對(duì)象，廳級(jí)后備人選對(duì)象等等；進(jìn)一步嚴(yán)明紀(jì)律，規(guī)定了不按時(shí)報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)的，根據(jù)情節(jié)輕重，不列入考查提拔范圍、給予黨紀(jì)行政處分，甚至刑事懲罰。

申報(bào)試點(diǎn)工作從2009年開(kāi)始，在新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽(yáng)、浙江慈溪、廣東珠海韶關(guān)等十余個(gè)省、自治區(qū)的20余個(gè)縣市等地方開(kāi)展過(guò)。其中最有代表性是新疆阿勒泰和廣東。2009年，新疆阿勒泰地區(qū)要求新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)并通過(guò)媒體和廉政網(wǎng)向社會(huì)公示，接受公眾監(jiān)督。根據(jù)公開(kāi)的材料，申報(bào)工作要求將“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，而且財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)展到家庭成員。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員“股票之類的交易收入及資金來(lái)源”依然屬于秘密，不公開(kāi)，僅供紀(jì)檢部門掌握。采取公開(kāi)申報(bào)與秘密申報(bào)相結(jié)合的原則，申報(bào)表分公開(kāi)和秘密兩份，秘密申報(bào)表要填寫(xiě)的申報(bào)內(nèi)容為歷年來(lái)全部財(cái)產(chǎn)情況。廣東的試點(diǎn)工作也存在“有限公開(kāi)”的局限性：公示途徑限于黨政內(nèi)網(wǎng)，僅公務(wù)員可查閱。

盡管領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)這些年一直在做，縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部早已在內(nèi)部推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但效果卻不好，制度的威懾、預(yù)警、證明作用并沒(méi)有真正體現(xiàn)出來(lái)。問(wèn)題在于缺乏一部規(guī)范制度落實(shí)的法律法規(guī)，使得制度存在不少漏洞，而且貫徹走樣，具體如下：

審核環(huán)節(jié)落實(shí)不到位——申報(bào)不實(shí)現(xiàn)象普遍。相關(guān)的文件通知要求組織部門和紀(jì)檢部門必須對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行審核抽查。但由于責(zé)任心不足和核實(shí)困難等主客觀原因，在具體實(shí)踐中，審核環(huán)節(jié)往往落實(shí)不到位，不僅使申報(bào)內(nèi)容打了折扣，還出現(xiàn)了虛假信息，造成謊報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象泛濫。

公示環(huán)節(jié)缺失——對(duì)公權(quán)力監(jiān)督乏力。公職人員的申報(bào)報(bào)告不公示或者僅在黨政內(nèi)部公示，普通民眾根本無(wú)法參與，從而缺少有效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。這種有限公開(kāi)的操作方式，大大降低了申報(bào)制度的嚴(yán)肅性和作用。

懲治環(huán)節(jié)落實(shí)不到位——未能成為預(yù)防職務(wù)犯罪的有效手段。盡管當(dāng)前相關(guān)的文件明確規(guī)定：瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)，要受到懲處。但缺乏必要的審核和公示，申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性依靠的也只是領(lǐng)導(dǎo)干部的自律自覺(jué)，導(dǎo)致了瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)的懲處措施淪為空談。因此，這些年來(lái)，從公開(kāi)的材料看，通過(guò)財(cái)產(chǎn)申報(bào)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，或者從該制度獲得案件實(shí)質(zhì)突破的案件數(shù)為零。[4]

四、進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度

由于缺乏法律依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的申報(bào)、公開(kāi)工作要走向制度化、法制化、規(guī)范化，還有很長(zhǎng)一段路。要進(jìn)一步建立健全制度，就必須從以下四方面入手：

抓緊制定抽查核實(shí)辦法。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定詳細(xì)抽查方案，明確兩個(gè)問(wèn)題：審核主體——誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)審核？審核辦法——怎么有效審核？為了最大限度保證核查工作的公平性和準(zhǔn)確性，除了組織部門和紀(jì)檢部門外，還需要人大代表、政協(xié)委員、單位財(cái)務(wù)部門、銀行以及群眾代表共同參與，組成一個(gè)審核組。另外，在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記還沒(méi)全面鋪開(kāi)的情況下，可借鑒監(jiān)控上市公司高管及其家屬股票交易的系統(tǒng)，建立公職人員名單管理制度，以此解決核實(shí)的技術(shù)難題?？蓪⒐毴藛T名單導(dǎo)入銀行、證券、房地產(chǎn)、公司注冊(cè)、車輛及船舶等財(cái)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的信息系統(tǒng)，由信息系統(tǒng)定期向組織和紀(jì)檢部門報(bào)送持有財(cái)產(chǎn)清單，如果出現(xiàn)異常的交易動(dòng)作或持有狀態(tài)，系統(tǒng)將自動(dòng)報(bào)警。[5]

擴(kuò)大申報(bào)主體、內(nèi)容的范圍。從縣處級(jí)干部擴(kuò)大到全體需要財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的公職人員，包括黨委、政府、人大、政協(xié)和工青婦等系統(tǒng)的公務(wù)員，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政、國(guó)家安全部門、反邪教機(jī)構(gòu)、武警部隊(duì)等政法系統(tǒng)公職人員，人大代表，政協(xié)委員等。繼續(xù)擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容范圍，除了本人及其配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國(guó)(境)等有關(guān)事項(xiàng)外，還需申報(bào)其他直系親屬有關(guān)情況。另外，如以投資或者以其他方式持有有價(jià)證券、股票（包括股權(quán)激勵(lì)）、期貨、基金、投資型保險(xiǎn)以及其他金融理財(cái)產(chǎn)品的情況也必須詳細(xì)申報(bào)

進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。盡快制定《反腐敗法》，把零散于各種法律法規(guī)、黨內(nèi)工作制度中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合，逐步形成配套完備、有效實(shí)用的反腐敗法規(guī)制度體系，使反腐倡廉工作有法可依，提高法治化水平。當(dāng)然，如立法條件還不成熟，現(xiàn)階段可以通過(guò)制訂專項(xiàng)法律，如出臺(tái)拖了20年的《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，來(lái)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)，并且進(jìn)一步“授權(quán)”組織部門和紀(jì)檢部門檢查審核申報(bào)情況。

從申報(bào)走向公開(kāi)。申報(bào)與抽查機(jī)制還只是體制內(nèi)的常規(guī)程序，為了形成最大化的反腐威懾力，應(yīng)加強(qiáng)公開(kāi)機(jī)制建設(shè)，引入社會(huì)監(jiān)督，建立更加健全的“陽(yáng)光反腐”體系，讓公眾可以查閱領(lǐng)導(dǎo)干部的所有財(cái)產(chǎn)信息，形成預(yù)防職務(wù)犯罪合力。如發(fā)現(xiàn)信息不實(shí)，公眾便可揭發(fā)舉報(bào)，讓組織部門和紀(jì)檢部門介入調(diào)查。在操作上可實(shí)行三個(gè)“率先”：新當(dāng)選或新任命的官員率先公示；新任官員中領(lǐng)導(dǎo)干部率先公示；財(cái)產(chǎn)中不動(dòng)產(chǎn)率先公示。只有逐步公開(kāi)，才能真正發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防監(jiān)督作用。

[1]游軍利，李魯軍，趙德杰.當(dāng)前職務(wù)犯罪現(xiàn)象分析及預(yù)防對(duì)策[J].法學(xué)雜志，2011，（3）.

[2]閻寶龍.國(guó)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的借鑒意義[J].山東社會(huì)科學(xué)，2003，（1）.

[3]葉曉輝.初探我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與預(yù)防職務(wù)犯罪[J].西部法學(xué)評(píng)論，2008，（1）.

[4]李占樂(lè).我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的阻礙因素及其消解[J].理論月刊，2012，（2）.

[5]陳剩勇，孫仕祺.官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的困境與出路[J].浙江人大，2012，（9）.