行政與司法決策中專家參與的制度建構(gòu)及其限度

閆立東 彭 峰

行政與司法決策是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的問(wèn)題產(chǎn)生的緣由，同樣也是控制風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)問(wèn)題發(fā)生的重要方式，既具備專業(yè)性與科學(xué)性，又是民眾不可能詳盡驗(yàn)證的知識(shí)，因此，需要專家系統(tǒng)進(jìn)行闡釋以便普通大眾予以接受。行政決策中，專家系統(tǒng)介入的主要形式表現(xiàn)為專家咨詢制度，司法活動(dòng)中專家系統(tǒng)介入的形式主要包括司法鑒定制度、專家意見(jiàn)書(shū)制度等。

在現(xiàn)代化高度發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，系統(tǒng)性、全局性、復(fù)雜性以及科學(xué)性貫穿我們的生活，為了保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，人民生活水平持續(xù)上升，“專家咨詢”、“司法鑒定”、“法律專家意見(jiàn)書(shū)”等制度作為專家參與行政與司法決策的形式，有利于社會(huì)管理走上科學(xué)化、穩(wěn)定化、系統(tǒng)化的道路，為解決社會(huì)中的主要矛盾提供了行之有效的方案。然而，我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，由于專家與決策者分屬不同的“認(rèn)知共同體”，“專家意見(jiàn)”的價(jià)值需要澄清，行政和司法決策中，專家參與存在一定的偏差、錯(cuò)位或越位現(xiàn)象，無(wú)論是專家還是決策者均面臨嚴(yán)重的信用危機(jī)，不僅損害了專家的權(quán)威，亦損害了公權(quán)力的公信力，專家參與制度建構(gòu)亟待理清。

一、專家與決策者的“認(rèn)知共同體”差異

“認(rèn)知共同體”(epistemic community)的概念及理論是由國(guó)際關(guān)系中的建構(gòu)主義學(xué)者發(fā)展而來(lái)，其代表人物為美國(guó)馬薩諸塞大學(xué)政治學(xué)系Peter M.Haas教授，他在《權(quán)利、知識(shí)與國(guó)際政策協(xié)調(diào)》及其相關(guān)論文中認(rèn)為：“認(rèn)知共同體”是指一個(gè)由某一特定領(lǐng)域有公認(rèn)的專長(zhǎng)和能力、具有該領(lǐng)域政策上的知識(shí)權(quán)威的專家所組成的網(wǎng)絡(luò)?！罢J(rèn)知共同體”通常具有共同的目標(biāo)，著眼于影響政策制定的過(guò)程和結(jié)果。作為“認(rèn)知共同體”的主體，專家的“科學(xué)認(rèn)知”通常具有一定的有限性，這種有限性主要來(lái)源于“科學(xué)”本身的不確定性，以及專家“認(rèn)知”能力的局限性。這種“認(rèn)知”局限性所帶來(lái)的后果，直接導(dǎo)致了專家基于專業(yè)知識(shí)的“科學(xué)認(rèn)知”的客觀性與可靠性受到了挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。

專家與決策者屬于不同的“認(rèn)知共同體”群體。專家對(duì)于其專業(yè)領(lǐng)域的“認(rèn)知”，主要基于其專業(yè)知識(shí)及技能，具有“技術(shù)理性”的導(dǎo)向。與此不同，決策者，雖然在某一特定領(lǐng)域也具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)經(jīng)驗(yàn)，可能也是“專家”，但當(dāng)他們同時(shí)擁有“專業(yè)性”知識(shí)和公共政策決策的職權(quán)時(shí)，他們所作出的判斷，并非單純的“技術(shù)性”，而是基于一種利益衡平之下的判斷，這種“專業(yè)知識(shí)”本身是“目標(biāo)——工具理性”復(fù)合型取向的,他們所做的決策主要是為了實(shí)現(xiàn)即有目標(biāo)而進(jìn)行的手段選擇。因此，決策者對(duì)于某一公共決策的“認(rèn)知”及其選擇，并非完全基于“技術(shù)理性”，而是“目的——工具性”的，專家對(duì)于某一問(wèn)題的判斷主要基于“事實(shí)問(wèn)題”或“技術(shù)問(wèn)題”，而決策者的判決則是基于“價(jià)值問(wèn)題”。作為司法決策者的法官，對(duì)于個(gè)案的判斷所依據(jù)的是“裁判理性”，司法決策的結(jié)果往往可能超越個(gè)案的意義，產(chǎn)生巨大的社會(huì)輻射效應(yīng)，以期達(dá)成某一社會(huì)治理目標(biāo)。[1]即使是法官與法學(xué)專家同屬“法律職業(yè)共同體”，但對(duì)于個(gè)案的“認(rèn)知”判斷，受到信息不對(duì)稱性、智識(shí)水平以及利益相關(guān)方等多重因素的影響，也是具有明顯差異的。

因此，作為決策者，無(wú)論是行政決策者抑或司法決策者，與專家分屬于不同的“認(rèn)知共同體”。然而，專家與決策者之間的這種“認(rèn)知共同體”差異，并不意味著決策者與專家之間是對(duì)立或存在障礙的，現(xiàn)代社會(huì)中，決策和專業(yè)知識(shí)扮演著不同的角色，每個(gè)角色都有自己的思維邏輯。專家的知識(shí)，可以區(qū)分為“科學(xué)性”與“非科學(xué)性”的，決策者在決策過(guò)程中，除了需要獲得專家的協(xié)助，了解“科學(xué)性”的專業(yè)知識(shí)之外，“非科學(xué)性”的專業(yè)知識(shí)，主要在經(jīng)濟(jì)與法律等社會(huì)科學(xué)專業(yè)領(lǐng)域，如財(cái)務(wù)和法律專家的知識(shí)也是非常重要的。作為“知識(shí)利益相關(guān)者”的專家盡管可能利用其知識(shí)來(lái)促進(jìn)其自己或代表的某一群體的利益，但對(duì)于決策活動(dòng)應(yīng)是極其有益的“信息傳輸”。

二、行政與司法決策中“專家意見(jiàn)”的價(jià)值

（一）行政與司法決策中專家參與的行為模式

行政與司法決策中的專家參與的行為模式主要包括社會(huì)運(yùn)動(dòng)模式、組織領(lǐng)導(dǎo)模式、代理介入模式、決策咨詢模式、公共表達(dá)模式、學(xué)術(shù)研究模式以及冷漠旁觀模式等七種。[2]社會(huì)運(yùn)動(dòng)模式是一種最激進(jìn)的參與模式，是指在行政決策參與過(guò)程中，專家通過(guò)組織或參與民眾抗議活動(dòng)，或作為民眾的代言人或意見(jiàn)領(lǐng)袖，對(duì)公共決策的結(jié)果和過(guò)程形成壓力，這種專家參與的行為模式，在司法決策過(guò)程相對(duì)少見(jiàn)。組織領(lǐng)導(dǎo)模式是指在某些具體的公共事務(wù)活動(dòng)中，專家學(xué)者也可以扮演組織和領(lǐng)導(dǎo)的角色，在司法決策中，表現(xiàn)為我國(guó)法學(xué)家擔(dān)任人民監(jiān)督員、人民陪審員、掛職擔(dān)任檢察長(zhǎng)、院長(zhǎng)等。這一行為模式可追溯到柏拉圖的“哲學(xué)王”治國(guó)思想及晚近發(fā)展的“技術(shù)專家治國(guó)論”思潮。

代理介入模式指專家可能接受某一群體或案件當(dāng)事人的邀請(qǐng)，充當(dāng)其代言人的角色，在行政決策中表現(xiàn)為，專家們被利益集團(tuán)或政府所雇傭，在參與行政決策的過(guò)程中，成為利益集團(tuán)對(duì)管制者施壓的工具，或政府決策的背書(shū)工具。[3]在司法決策過(guò)程中，由當(dāng)事人一方或雙方的親屬或律師聘請(qǐng)法律專家，組織專家論證會(huì)，向法院出具專家意見(jiàn)書(shū)，參加論證的專家往往為某一法學(xué)領(lǐng)域有一定學(xué)術(shù)造詣或被公認(rèn)為權(quán)威的學(xué)者。[4]實(shí)踐中，一方面，當(dāng)事人對(duì)于法律專家的選擇具有一定的目的性，學(xué)術(shù)權(quán)威是考量因素之一，但不限于此，更多考慮的是專家的身份、社會(huì)關(guān)系以及是否具有更大的利用價(jià)值等其他因素；另一方面，法律專家受聘于當(dāng)事人，存在利益上的連接，其出具的法律專家意見(jiàn)書(shū)難以中立，往往為該方當(dāng)事人的利益辯解，具有明顯的利益傾向。[5]

決策咨詢模式是專家參與的經(jīng)典模式，被許多研究所強(qiáng)調(diào)，乃至有學(xué)者認(rèn)為“咨詢者”是專家參與最理想化的角色。[6]專家咨詢的對(duì)象往往多樣化，包括政府、企業(yè)、非政府組織、民眾等。在我國(guó)，在行政決策中，這一模式表現(xiàn)為“行政決策專家咨詢制度”的建立。在司法決策中，這一模式通常表現(xiàn)為在審理一些重大疑難案件時(shí)，法院會(huì)組織法律專家論證會(huì)，法學(xué)專家參與法院疑難案件討論、指導(dǎo)案例確定，向法院提供咨詢意見(jiàn)。在英美法系中存在的“法庭之友”制度亦是這種模式的體現(xiàn)?！胺ㄍブ选敝贫仁侵冈V訟案件當(dāng)事人以外的個(gè)人或者組織,認(rèn)為其所代表的或所關(guān)心的群體的利益已經(jīng)受到，或者將會(huì)受到某個(gè)正在訴訟中的案件所涉及的法律問(wèn)題裁決的影響時(shí),向法院提交的與此案當(dāng)事人提出的不同的補(bǔ)充信息或辯論意見(jiàn)。[7]

公共表達(dá)模式是指在信息化社會(huì)，專家通過(guò)大眾傳媒對(duì)公共決策及司法個(gè)案表達(dá)觀點(diǎn)，試圖通過(guò)媒體這一媒介，向公眾傳達(dá)“信息、專家理性及判斷力”，影響公眾輿論的導(dǎo)向，對(duì)行政與司法決策活動(dòng)進(jìn)行倒逼或施壓，反向影響行政與司法決策。學(xué)術(shù)研究模式中專家學(xué)者的目的更傾向于產(chǎn)生學(xué)術(shù)成果，獲得“認(rèn)知共同體”之認(rèn)同與共識(shí)，而非謀求對(duì)公共決策或司法決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。而冷漠旁觀模式中，專家對(duì)行政和司法決策，基于多種原因，可能不愿介入，是一種非參與的“參與”，僅是其他參與模式的補(bǔ)充。

（二）行政與司法決策中“專家意見(jiàn)”的價(jià)值

“專家意見(jiàn)”的形式可以多種多樣，在行政決策過(guò)程中表現(xiàn)為研究報(bào)告、決策咨詢建議或意見(jiàn)（書(shū)）等形式，即可為公開(kāi)，也可為非公開(kāi)。在司法決策中，表現(xiàn)為司法鑒定中的“專家結(jié)論”以及近年來(lái)出現(xiàn)的“法律專家意見(jiàn)書(shū)”等。

行政決策過(guò)程中的專家,事實(shí)上是一種“技術(shù)理性”符號(hào)的人格化體現(xiàn)。政府的行政政策過(guò)程既是一種價(jià)值選擇，也是一種價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程。在價(jià)值選擇方面，專家作為“技術(shù)理性”的代言人，通常被認(rèn)為比決策者更具有知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。專家的“知識(shí)”，無(wú)論是經(jīng)驗(yàn)知識(shí)或技能，還是植根于專業(yè)“認(rèn)知”的科學(xué)和人文知識(shí)，一旦進(jìn)入決策行動(dòng)過(guò)程，就表現(xiàn)出了“行動(dòng)知識(shí)”的屬性?！靶袆?dòng)知識(shí)”是指知識(shí)應(yīng)當(dāng)被作為一種社會(huì)行動(dòng)的能力，知識(shí)的物質(zhì)實(shí)現(xiàn)是依賴于特定的社會(huì)和理智條件背景的，或者是被嵌入這樣的背景之中的，知識(shí)不僅是社會(huì)結(jié)構(gòu)外在變量，本身亦是社會(huì)行動(dòng)的結(jié)果，參與了社會(huì)行動(dòng)過(guò)程，因此，專家知識(shí)的形成不單純地表現(xiàn)為認(rèn)知的邏輯過(guò)程，也是決策活動(dòng)這類社會(huì)行動(dòng)的前提、過(guò)程與結(jié)果。[8]而對(duì)于決策過(guò)程中“專家意見(jiàn)”的價(jià)值，事實(shí)上指向的是哪些相關(guān)知識(shí)會(huì)進(jìn)入決策爭(zhēng)論，哪些不會(huì)。對(duì)于專家技術(shù)“知識(shí)”或“認(rèn)知”的判斷，需要決策者根據(jù)社會(huì)、組織以及制度的情境加以評(píng)估、選擇與建構(gòu)，在此識(shí)別和轉(zhuǎn)譯的過(guò)程中，不可避免地涉及權(quán)力、利益等因素。

司法鑒定中對(duì)“專家結(jié)論”的采信，英美法系與大陸法系存在明顯的差異。英美法系中把司法鑒定中的鑒定人作為“專家證人”，其“鑒定結(jié)論”被稱為“專家證言”，鑒定制度被置于法庭辯論的核心，特別關(guān)注在專家的選擇和鑒定的參與方面。[9]法官依據(jù)自由心證，通過(guò)司法實(shí)踐中長(zhǎng)期獲得的經(jīng)驗(yàn)，以及個(gè)體對(duì)科學(xué)與法律的理解，在遵循先例的原則基礎(chǔ)上，對(duì)專家證人提出的“專家證言”的可采性作出判斷，法官的判斷需依據(jù)法律規(guī)定的相關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)”做出，主要基于“相關(guān)性”和“有用性”兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。[10]如果法官不能了解所有的科學(xué)領(lǐng)域，他們?nèi)匀豢赡芤呀?jīng)掌握了一些知識(shí)，受這種思想的影響，導(dǎo)致了在某些特別的領(lǐng)域和爭(zhēng)端類別里，設(shè)立專門(mén)法庭，便于法官獲得足夠的科學(xué)背景來(lái)進(jìn)行裁判，典型的例子即美國(guó)密西根州于2002年1月設(shè)立了一個(gè)旨在解決新信息技術(shù)相關(guān)問(wèn)題的專門(mén)法庭。[11]在大陸法系中，“證人”與“鑒定人”被區(qū)別開(kāi)來(lái)。大陸法系國(guó)家對(duì)“專家結(jié)論”的價(jià)值采用相對(duì)謹(jǐn)慎的態(tài)度，其司法鑒定制度以保障專家獨(dú)立性為核心，通常都對(duì)鑒定人的資格問(wèn)題事先做出嚴(yán)格的規(guī)定，并由法官?zèng)Q定是否聘任鑒定人，法官在整個(gè)訴訟過(guò)程中扮演著積極主動(dòng)的角色，控辯雙方僅享有有限的為制約法官這一權(quán)力而創(chuàng)設(shè)的回避申請(qǐng)權(quán)，有人稱之為限權(quán)的平等。[12]鑒定人受法官任命，只對(duì)法官負(fù)責(zé)，是“法官的科學(xué)輔助人”，而不對(duì)案件當(dāng)事人負(fù)責(zé)，旨在更好地保障“鑒定結(jié)論”的客觀性和中立性。

對(duì)于“法律專家意見(jiàn)書(shū)”的價(jià)值，學(xué)界褒貶不一，相關(guān)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)顯示，法官大多數(shù)均認(rèn)真對(duì)待專家意見(jiàn)書(shū),除認(rèn)真閱讀外，也有可能將意見(jiàn)書(shū)作為當(dāng)事人提供的“其他材料”而一并裝入案卷,當(dāng)意見(jiàn)書(shū)的結(jié)論與法官的觀點(diǎn)不謀而合時(shí),法官有時(shí)會(huì)在判決書(shū)中借鑒意見(jiàn)書(shū)的某些表述方式和論證方法。[13]“法律專家意見(jiàn)書(shū)”的支持者認(rèn)為，在我國(guó)目前的實(shí)際情況下，一般而言，法學(xué)專家、學(xué)者的法律素養(yǎng)及其對(duì)法律問(wèn)題的精通程度明顯高于法官、檢察官等司法人員，意見(jiàn)書(shū)對(duì)于個(gè)案的學(xué)理分析和論證，對(duì)于案件的公正處理具有一定的參考價(jià)值。[14]相反，相對(duì)負(fù)面的觀點(diǎn)則認(rèn)為，專家意見(jiàn)書(shū)的出具，會(huì)對(duì)法官獨(dú)立產(chǎn)生不當(dāng)?shù)挠绊?，特別是由于意見(jiàn)書(shū)在法庭上不出示、不辯論，致使當(dāng)事人失去了平等行使訴訟權(quán)利的機(jī)會(huì)，造成了程序上的不公正。[14]無(wú)論怎樣，就“法律專家意見(jiàn)書(shū)”本身的性質(zhì)而言，它并不構(gòu)成一種專家“證據(jù)”，僅是一種學(xué)理分析。

三、專家參與的制度建構(gòu)及其限度

無(wú)論是行政決策擬或司法決策，一個(gè)開(kāi)放型知識(shí)生產(chǎn)的決策體制，讓更多元化的訴求和主體參與其中，應(yīng)是未來(lái)改進(jìn)的方向。[15]然而，我國(guó)目前的專家參與決策過(guò)程，均存在一定的理性不足、獨(dú)立性不強(qiáng)、誠(chéng)信缺失等問(wèn)題。霍布斯認(rèn)為，一個(gè)缺乏公共威信與權(quán)威的社會(huì)必定是誠(chéng)信缺失、爾虞我詐；如若社會(huì)法制健全，失信成本較高、失信損失較大，民眾更容易對(duì)他人產(chǎn)生信任。[16]然而，當(dāng)代處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，無(wú)論專家系統(tǒng)、決策者均存在著不同程度的信任危機(jī)，專家參與決策機(jī)制的制度構(gòu)建，應(yīng)從專家民主表達(dá)的實(shí)現(xiàn)，以及行政與司法決策者的權(quán)威重塑兩個(gè)層次展開(kāi)。

（一）民主表達(dá)的實(shí)現(xiàn)

專家系統(tǒng)信任作為一種能夠抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)信任體系的獨(dú)特意識(shí)，對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定有重要意義。[17]專家信任體系的重建，有賴于以專家的獨(dú)立性、信息的透明性、“道義論”準(zhǔn)則規(guī)范的建立以及公眾可接受性為基礎(chǔ)進(jìn)行制度構(gòu)建。

第一，獨(dú)立性。專家聲譽(yù)及其公信力的建立，依賴的首要要素即是其獨(dú)立性。在我國(guó)，專家在行政體制下與公共權(quán)力有更多的合謀關(guān)系，專家與民眾逐漸出現(xiàn)在了對(duì)立面。民眾將原有對(duì)于公權(quán)力的批判轉(zhuǎn)移至對(duì)專家的批判，當(dāng)專家通過(guò)社會(huì)形式表達(dá)自己知識(shí)權(quán)力時(shí)，民眾因其不信任而引起的抵抗、沖突已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。[18]專家獨(dú)立性的保障，不僅有賴于專家資格嚴(yán)格選任的程序設(shè)計(jì)，更有賴于對(duì)專家學(xué)術(shù)研究自由及言論自由的捍衛(wèi)，專家不應(yīng)因言獲罪。憲法及其法律對(duì)于學(xué)術(shù)自由、言論自由保障的空洞、無(wú)力，是導(dǎo)致專家“政治化”、“行政化”，攀附權(quán)力的根本原因。

第二，透明性。信息不對(duì)稱是決策者與專家間存在的客觀事實(shí)，亦是導(dǎo)致決策者與專家就同一事實(shí)“認(rèn)知”差異的原因之一。信息的不對(duì)稱性，在現(xiàn)代社會(huì)中是指信息在政府與公眾之間分布不均勻。]信息不對(duì)稱，直接影響了政府在民眾心中的權(quán)威地位，也影響到專家的“科學(xué)判斷”的結(jié)果和誠(chéng)信，并進(jìn)一步危害到我國(guó)政治民主化的程度和科學(xué)決策、民主決策的質(zhì)量。解決信息不對(duì)稱的唯一路徑，有賴于透明度的增強(qiáng)及其信息公開(kāi)制度保障的建立與完善，既包括政府行政信息的公開(kāi)，也包括司法信息的公開(kāi)，既包括實(shí)體也包括正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)。專家，既是公眾的一部分，又因?yàn)槠湓谀骋活I(lǐng)域的專業(yè)技能，在某種情形下，從公眾中分離出來(lái)，在參與決策過(guò)程中，公平信息獲取的制度保障必不可少，對(duì)于一些不可公開(kāi)的涉密信息的獲取，可以通過(guò)建立專家保密義務(wù)對(duì)專家責(zé)任加以規(guī)制。

第三，“道義論”之準(zhǔn)則。“道義論”（亦稱義務(wù)論）是規(guī)范倫理學(xué)的基本理論之一，與之相對(duì)應(yīng)的即功利主義（又稱功利論）?！暗懒x論”與“功利論”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)單而言，就是正當(dāng)與善哪一個(gè)優(yōu)先的問(wèn)題。正當(dāng)優(yōu)先于善即是道義論的倫理學(xué)，反之是功利主義的倫理學(xué)。正當(dāng)這一概念表達(dá)的是一種具有權(quán)威性的規(guī)定，一種行為應(yīng)當(dāng)服從的規(guī)則或命令。在某種程度上，功利主義的原則中也隱含著正當(dāng)優(yōu)先于善，但這種正當(dāng)包含著“應(yīng)當(dāng)”的成分，因?yàn)楣髁x是一種后果論，他的實(shí)質(zhì)是正當(dāng)?shù)男袨槟軌驇?lái)最大效果的事情，他不僅追求自我幸福，還建立了普遍幸福或最大多數(shù)人的最大幸福原則。[19]道義論所強(qiáng)調(diào)的正當(dāng)對(duì)善的優(yōu)先性中，羅爾斯的正義論是當(dāng)代最重要的道義倫理論代表。羅爾斯認(rèn)為：一個(gè)正義而完善的社會(huì)體系，即確定了社會(huì)范圍與社會(huì)制度，又滿足了每個(gè)人公平平等追求個(gè)人目標(biāo)的機(jī)會(huì)。[20]基于這一“道義論”的準(zhǔn)則基礎(chǔ)，專家的職業(yè)聲譽(yù)，需要建立在一整套完備的職業(yè)道德規(guī)范的基礎(chǔ)上，這種職業(yè)規(guī)范的建立，不應(yīng)僅僅通過(guò)行業(yè)自律來(lái)建立，更應(yīng)以自律結(jié)合他律的形式，納入法制化的軌道，以國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施。

第四，可接受性?？山邮苄砸馕吨妼?duì)行政決策及司法裁決的認(rèn)同，沒(méi)有認(rèn)同，一切決策均會(huì)出現(xiàn)“雙重不確定性”無(wú)法消解的困境。如何彌補(bǔ)專家、公眾與決策者之間的鴻溝，最大限度地獲得公眾的認(rèn)同，需要建立一套三方有效的信息交互溝通程序機(jī)制。然而，這種溝通機(jī)制的建立，應(yīng)當(dāng)是基于程序公正意義上的，對(duì)于決策的事實(shí)判斷，由于決策者針對(duì)某一問(wèn)題決策的“認(rèn)知”判斷的基礎(chǔ)邏輯往往與專家、公眾相異，通常并不僅僅基于“事實(shí)”本身，更多是建立在利益衡平的價(jià)值考量方面，專家的角色不宜越位，決策者亦需敢于樹(shù)立權(quán)威，面對(duì)公眾壓力。

（二）行政與司法決策者的權(quán)威重塑及其問(wèn)責(zé)制的限度

與專家的信任危機(jī)相對(duì)應(yīng)的，行政與司法決策者的權(quán)威貶損及公信力缺乏亦是目前存在的普遍問(wèn)題。行政決策是政府公信力的重要來(lái)源，由于近年來(lái)行政決策問(wèn)題頻發(fā)造成了政府公信力的急劇下降。

首先，行政決策的錯(cuò)位問(wèn)題嚴(yán)重、穩(wěn)定性缺失。依照憲法及有關(guān)法律，行政決策權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于各級(jí)人大及人大常委會(huì)，而在實(shí)際運(yùn)行中國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府成為真正的決策者，同時(shí)具備了極大的自由裁量權(quán)。憲法及有關(guān)法律規(guī)定的決策者成為程序上的認(rèn)可者，其實(shí)質(zhì)間接剝奪了民眾參與決策的權(quán)利，造成了民眾對(duì)于決策者的不滿，同時(shí)，由于其自由裁量權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大導(dǎo)致行政決策缺乏穩(wěn)定性，易出現(xiàn)頻繁變化。其次，行政決策缺乏連貫性與配套性。黨的十八大前，各級(jí)政府作為決策者一味追求GDP，追求政績(jī)工程，政令缺乏連續(xù)性，造成極大的社會(huì)資源浪費(fèi)，民眾對(duì)于行政決策的有效性產(chǎn)生了極大的質(zhì)疑。再次，“聽(tīng)證會(huì)”制度沒(méi)有真正反映民眾的意志，造成了社會(huì)對(duì)于民主行政的失望。最后，在某種意義上，專家作為民眾的一員，作為政府與民眾之間可能的溝通橋梁，“專家咨詢決策”淪為行政決策者的發(fā)言人，不僅降低了專家信任度，損害了決策者權(quán)威。諸多問(wèn)題的累積，引起了民眾對(duì)于決策者的整體性不信任，從而產(chǎn)生對(duì)抗情緒，進(jìn)而發(fā)展成“政令不通”，一旦處理不善就會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾。

在司法決策中專家角色呈現(xiàn)出“越位”狀態(tài)。如司法鑒定制度中，基于強(qiáng)烈的職權(quán)主義色彩，我國(guó)傳統(tǒng)上將鑒定權(quán)定位為司法權(quán)。在職權(quán)主義訴訟模式下，法官的最終責(zé)任是查明案件事實(shí)揭示案件最終結(jié)果，當(dāng)事人雙方的舉證權(quán)也受到法官的審判權(quán)制約，即“主動(dòng)的法官，消極的當(dāng)事人”。[21]但是，在我國(guó)司法實(shí)踐中，司法人員更注重對(duì)于鑒定意見(jiàn)的程序性審查，即僅審查鑒定人員的資質(zhì)與能力以及鑒定程序的合法、合規(guī)性，那么鑒定意見(jiàn)的科學(xué)性與可靠性又應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)審查？在當(dāng)代中國(guó)的司法實(shí)踐中，科學(xué)性與可靠性被認(rèn)為是鑒定機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)并解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，有一部分也不是司法人員有能力解決的。由此產(chǎn)生了兩種情況；其一，司法人員直接采納鑒定意見(jiàn)而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查；其二，應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)新的鑒定程序，對(duì)原有問(wèn)題進(jìn)行重復(fù)審查。其無(wú)意間將鑒定機(jī)構(gòu)及人員定位于“專門(mén)性問(wèn)題法官”的角色，浪費(fèi)了司法資源、因鑒定機(jī)構(gòu)及人員可能的不中立性導(dǎo)致司法公正性、權(quán)威性、終結(jié)性的缺失。[22]同樣，“法律意見(jiàn)書(shū)”的出現(xiàn)，作為出具意見(jiàn)書(shū)的法學(xué)專家，基于其自身的學(xué)術(shù)地位、名望及社會(huì)影響，對(duì)于法律共同體中的法官的司法裁判結(jié)果的影響也是顯而易見(jiàn)的。

對(duì)于行政與司法決策者而言，其權(quán)威亟待重塑，主要可以通過(guò)幾種方式實(shí)現(xiàn)：

第一，建立健全的決策保障制度。首先，保障決策者的基本公民權(quán)利不因其決策傷害了少數(shù)人的利益而受到損害；其次，保障決策者的決策不受社會(huì)輿論與潛規(guī)則及政治因素的影響，避免產(chǎn)生輿論引導(dǎo)政府、上級(jí)影響下級(jí)等現(xiàn)象；最后，保障決策者決策后的解釋權(quán)與申訴權(quán)，在面對(duì)決策不良后果時(shí)有申辯的權(quán)利。

第二，建立嚴(yán)格的反腐敗制度。將反腐敗納入法治化的軌道，以保障行政及司法決策的廉潔性。首先，建立法制化、系統(tǒng)化、可監(jiān)管化的全面反腐體制，做到依法反腐，從制度上保證決策的廉潔性；其次，建立非行政體制下的反腐監(jiān)督機(jī)制，打破行政級(jí)別干預(yù)及社會(huì)關(guān)系影響決策的困境，使反腐監(jiān)督不受“官帽”與“關(guān)系”影響，保證決策的廉潔性；最后，決策透明、公開(kāi)使之得到社會(huì)廣泛監(jiān)督是決策廉潔性的重要保證。

第三，建立清晰的問(wèn)責(zé)制標(biāo)準(zhǔn)。程序公平正義。首先，“程序公正”是“機(jī)會(huì)的公平平等和純粹程序的正義”，[23]這種程序公正是在機(jī)會(huì)公平原則下，遵循純粹程序正義，這樣便不用顧忌社會(huì)中存在的特殊環(huán)境以及因個(gè)人社會(huì)地位改變而產(chǎn)生的不良干預(yù)，避免因此引發(fā)復(fù)雜的原則問(wèn)題。[24]其次，“程序公正”是建立在政治民主、法治完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置平等，社會(huì)義務(wù)分配公平，整體制度向善的前提下，通過(guò)嚴(yán)格遵守行政與司法決策程序，客服主觀隨意性與利己性，保證廣大社會(huì)人群的基本權(quán)利的同時(shí)保證決策者科學(xué)、合法決策。最后，“程序公正”以“人們能夠看得見(jiàn)”的方式通過(guò)確定制度在向善的內(nèi)容規(guī)制下避免復(fù)雜因素干擾而得出較為符合程序原則的結(jié)論,無(wú)論結(jié)論與他們有無(wú)直接關(guān)系。他們都能夠親歷這種制度在社會(huì)管理過(guò)程中的應(yīng)用與起到的效果；在保證了社會(huì)多元化條件平等、公允，通過(guò)程序公正手段進(jìn)行行政與司法決策，幫助政府行政、司法在普遍公眾中建立良好的信用及權(quán)威。[25]

合法性原則。黨的十八大以來(lái)，“全面依法治國(guó)”的要求不斷被強(qiáng)化。黨的十八屆四中全會(huì)全文公報(bào)中明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程。堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”行政與司法決策結(jié)論必須合法，這不僅是法律制度對(duì)決策的要求，更是執(zhí)政黨對(duì)于自身的要求，同樣也是廣大民眾對(duì)于行政、司法決策的必然要求。只有通過(guò)依法治國(guó)理政，管理者的決策才能夠符合社會(huì)發(fā)展的需求，也才能夠贏得廣大民眾對(duì)于決策的認(rèn)可，能夠保證決策者的權(quán)威。

社會(huì)效益最大化原則。在符合程序公正、合法性原則的基礎(chǔ)上，使社會(huì)整體資源在本國(guó)民眾的生活中得到最優(yōu)配置，完成社會(huì)福利最大化這一政府根本目的，是行政決策的最理想結(jié)果。同樣，司法決策的功能已經(jīng)不僅限于個(gè)案正義，其社會(huì)影響力同樣需要考慮，通過(guò)行政與司法手段調(diào)節(jié)社會(huì)資源配置是達(dá)到社會(huì)福利最大化目標(biāo)的方式之一。結(jié)合功利主義追求“最大幸福”——絕大多數(shù)人受惠的原則，那么行政與司法決策所帶來(lái)的社會(huì)福利最大化一定要滿足社會(huì)人的需求。對(duì)于個(gè)體需求的滿足可以積極提升對(duì)于福利效用，達(dá)到追求社會(huì)福利最大化的原則。社會(huì)福利最大化的普遍收益是社會(huì)人對(duì)于資源配置手段的認(rèn)可，對(duì)于資源配置手段的認(rèn)可既是對(duì)于政府決策與管理水平的認(rèn)可。因此，行政與司法決策的權(quán)威重塑同樣應(yīng)當(dāng)積極考慮社會(huì)福利最大化這一重要因素。

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