氣候變化背景下氣候貧困的應(yīng)對策略

張勝玉，王彩波

(1.南京信息工程大學(xué)，南京 210044;2.吉林大學(xué)，長春 130012)

貧困是國際社會關(guān)注的核心問題之一，關(guān)系貧困人口的生存、貧困國家與地區(qū)的發(fā)展。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，到2015年大約還有10億人生活在每天生活費低于1.25美元的極度貧困中。當(dāng)前，一種比較特殊的貧困問題——氣候貧困，逐漸被世人發(fā)現(xiàn)并引起國際非政府組織和國際社會的關(guān)注。

一、氣候變化背景下的氣候貧困問題

氣候貧困的概念最早由國際扶貧組織樂施會在2007年提出，主要是指在全球氣候變化的影響下，氣溫發(fā)生變化，氣候災(zāi)難事件增多，從而使得貧困加劇或?qū)е滦碌呢毨?。樂施會搜集大量的資料進(jìn)行論證，在2009年發(fā)布《生存的權(quán)利:廿一世紀(jì)人的人道挑戰(zhàn)》，并于2011年對報告進(jìn)行修訂。該報告指出:在1998—2007年，每年98%的災(zāi)害事件，如旱災(zāi)、水災(zāi)等與氣候有關(guān);到2015年，受氣候災(zāi)害影響的人數(shù)較1998—2007年增長54%，平均每年3.75億人。①樂施會:《〈生存的權(quán)利:廿一世紀(jì)人的人道挑戰(zhàn)〉:修訂受氣候災(zāi)害影響人口數(shù)目之預(yù)測》，2011年5月24日，http://oxfam.org.hk/txt/sc/news_1570－1.aspx，2014年12月20日。由國際環(huán)保組織綠色和平與樂施會共同資助的《氣候變化與貧困——中國案例研究》也在2009年發(fā)布，該報告指出，中國95%的貧困人口生活在生態(tài)脆弱區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)受氣候變化的影響最大，氣候變化會加劇這些地區(qū)貧困人口在生存環(huán)境、謀生途徑和經(jīng)濟(jì)收入等方面的變化，帶來新的生存挑戰(zhàn)。氣候貧困將是21世紀(jì)人類與貧困斗爭的“新的現(xiàn)象、新的挑戰(zhàn)”。①綠色和平，樂施會:《氣候變化與貧困——中國案例研究》，2014 年3 月 16 日，http://www.doc88.com/p －2942078179136.html，2014年12月20日。

(一)貧困地區(qū)的脆弱性

氣候變化所導(dǎo)致的貧困與脆弱性(vulnerability)密切相關(guān)。脆弱性是研究氣候貧困問題的重要概念，這是一個混合的概念，包括環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和心理等諸多因素以描述破壞力。這個概念可以使人們了解氣候變化對特定群體、特定區(qū)域及自然系統(tǒng)可能造成的影響和影響的程度。它也強調(diào)了氣候災(zāi)難的風(fēng)險通過適應(yīng)行動可以被緩解或被改善的程度。這種脆弱性“不僅依賴于生態(tài)系統(tǒng)的敏感性，而且依賴于它適應(yīng)新的氣候條件的能力”。②別乾龍，張亞麗:《貧困山區(qū)可持續(xù)土地管理與適應(yīng)氣候變化的脆弱性評估》，河南水利與南水北調(diào)，2011年第3期，第55頁。

在氣候變化面前，地球氣候系統(tǒng)、自然系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和人類系統(tǒng)都具有一定的脆弱性。氣候變化已經(jīng)引起了極端氣候事件頻繁發(fā)生、熱帶雨林面積大大減少、生物多樣性面臨威脅等種種惡果。氣候變化給當(dāng)前人類的社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活都將帶來各種各樣的風(fēng)險。在聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(以下簡稱IPCC)的報告中，針對不同的地理環(huán)境，給出了不同的脆弱性分析和量化評估，比如在分析海岸沿線的脆弱性時，報告主要關(guān)注人、土地和基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險。這些分析和評估都是基于模型和數(shù)據(jù)的預(yù)測，現(xiàn)實中的風(fēng)險遠(yuǎn)高于預(yù)測，也更加復(fù)雜。

在各種受影響的人、地區(qū)和國家之中，貧困地區(qū)和貧困人口受氣候變化的影響最大，這源于貧困地區(qū)和人口的脆弱性。貧困地區(qū)大多是生態(tài)脆弱區(qū)，往往自然條件惡劣。貧困地區(qū)的人們更多地依靠自然資源維持生存，而這些自然資源很容易受到自然災(zāi)害的破壞。他們主要的經(jīng)濟(jì)收入源于農(nóng)、林、牧業(yè)等，正是最容易受天氣和氣候變化影響的行業(yè)。對于從事農(nóng)業(yè)或依靠自然資源獲取經(jīng)濟(jì)收入的窮人而言，氣候變化會加重他們的貧困。貧困地區(qū)缺乏基本的醫(yī)療服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，缺少資金去應(yīng)對災(zāi)害過后惡劣的環(huán)境或自然疾病，當(dāng)?shù)氐拿癖娙鄙龠M(jìn)入社會安全網(wǎng)絡(luò)的途徑。落后的社會保障條件、脆弱的基礎(chǔ)設(shè)施、缺乏獲得技術(shù)和信息的有效途徑將會使這些人更難應(yīng)對氣候變化帶來的影響。

世界上大多數(shù)的貧困地區(qū)都處于干旱或半干旱地區(qū)，如撒哈拉沙漠以南的非洲大陸，亞洲南部、東部和東南部，拉丁美洲的熱帶地區(qū)等，此外，還包括一些太平洋島國。這些地區(qū)的人民依靠孤立的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)為生，面臨巨大的風(fēng)險。氣溫上升引起的受熱壓力增加、季風(fēng)轉(zhuǎn)變和土壤干燥將會使熱帶和亞熱帶的糧食產(chǎn)量減少三分之一。③UNEP，UNFCCC，《Climate Change Information Kit－ Table of contents》，2002 年 9 月，http://unfccc.int/essential_background/background_publications_htemlpdf/climate_change_information_kit/otems/305.php，2014年12月20 日。非洲尤其是撒哈拉沙漠以南許多國家的農(nóng)業(yè)大多依賴于雨水澆灌，極端氣候諸如干旱和水災(zāi)等都會影響這些國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。氣溫上升則會影響農(nóng)作物產(chǎn)量。例如，氣候變化降低了贊比亞的減貧速度，該國的平均貧困率到2016年將增長2.3%，超過30萬人將會生活在貧困線以下。④Thurlow J，Zhu T，“Current Climate Variability and Future Climate Change:Estimated Growth and Poverty Impacts for Zambia，”Review of Development Economics，vol.16，no.3(2012.03)，pp.394 －411.撒哈拉沙漠以南的非洲是世界糧食危機的中心，預(yù)計21世紀(jì)上半葉的氣候變化將使這種情況變得更糟糕。①Jeffery M I，“Climate change and poverty in Africa:Mapping hotspots of vulnerability，”Carbon ＆Climate Law Review，vol.2，no.1(2008.03)，p.40.

在中國，貧困地區(qū)主要是農(nóng)業(yè)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施不足，防御氣候變化的能力較弱。2005年國家環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“全國95%的絕對貧困人口生活在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的老少邊窮地區(qū)，這部分地區(qū)對氣候變化更為敏感”。②綠色和平，樂施會:《氣候變化與貧困——中國案例研究》，2014 年3 月 16 日，http://www.doc88.com/p －2942078179136.html，2014年12月20日。中國的貧困縣分布與生態(tài)脆弱區(qū)的分布有很大的耦合性。在西北地區(qū)，冰川退縮、蒸發(fā)量增加，加劇了荒漠化現(xiàn)象;在青藏高原地區(qū)，凍土融化，荒漠化加劇，徑流量也發(fā)生變化;在華北和東北地區(qū)，氣溫上升明顯，水資源短缺;在沿海地區(qū)，海平面上升，臺風(fēng)、風(fēng)暴潮導(dǎo)致海水入侵，澇漬嚴(yán)重;在南方，洪災(zāi)的發(fā)生頻率增加，季節(jié)性干旱加劇;在西南地區(qū)，生物多樣性受影響，暴雨導(dǎo)致的山地災(zāi)害，如泥石流、滑坡等給當(dāng)?shù)貛韲?yán)重危害。根據(jù)相關(guān)資料顯示，在中國，氣候變化對貧困地區(qū)影響較大的領(lǐng)域有糧食生產(chǎn)、用水條件、房屋設(shè)施、牲畜養(yǎng)殖等，這些領(lǐng)域直接關(guān)系貧困人口的基本生活。由于脆弱性，氣候變化和貧困問題相聯(lián)系，產(chǎn)生了最難解決的平等問題。并且，氣候變化將會持續(xù)地提高脆弱性，適應(yīng)政策的延遲將會使減貧目標(biāo)更加難以實現(xiàn)。

(二)氣候變化下氣候貧困的產(chǎn)生

氣候變化到底給貧困地區(qū)帶來哪些影響?IPCC對科學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對氣候變化做出了詳盡的總結(jié)和評估，認(rèn)為許多自然系統(tǒng)正在受到區(qū)域氣候變化尤其是溫度上升的影響。全球氣溫上升會導(dǎo)致海平面上升加速、冰川融化、極寒或極熱氣候等現(xiàn)象的出現(xiàn)，還有許多潛在的危機，諸如干旱、洪澇災(zāi)害、水土流失、植被破壞等，給人類帶來極大的損失，給自然界帶來巨大的破壞——一旦全球平均溫度上升2℃，將會完全改變地球的基本生活。樂施會的報告指出，若“地球表面平均溫度升幅超過兩攝氏度的警戒線，災(zāi)難性的惡果將出現(xiàn)，近二百萬人缺水;打擊全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn);每年將有三百萬人缺糧而性命受到威脅。若地球平均溫度上升三攝氏度，情況就更差，數(shù)十億人將面對嚴(yán)重的缺水問題;農(nóng)作物失收;大面積地區(qū)變得不適宜耕作和島國被海水淹沒?！雹蹣肥?《遏止全球氣候危機加劇貧困 富國責(zé)無旁貸》，2008年12月5日，http://www.oxfam.org.cn/www/news_s.php?id=126，2014年12月20日。氣候變化使中國地表氣溫持續(xù)上升，極端氣候事件如暴雨、暴雪、冰凍、極端高溫天氣等現(xiàn)象增多。據(jù)統(tǒng)計，我國“從1980年以來，已有6500起與氣候相關(guān)的災(zāi)害。”④綠色和平，樂施會:《氣候變化與貧困——中國案例研究》，2014 年3 月 16 日，http://www.doc88.com/p －2942078179136.html，2014年12月20日。氣候變化給中國帶來的負(fù)面影響主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源利用兩個方面。

貧困群體應(yīng)對氣候變化的能力薄弱，氣候變化對窮人的影響更大。例如極端氣候會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生極大的影響，造成糧食短缺和糧價突然上漲。糧食或食品價格的上漲會對窮人產(chǎn)生較大的影響，使窮人沒有足夠的錢維持生存。女性、老年人和病人更容易在突發(fā)天氣災(zāi)害中受傷或喪生。

總體而言，自然災(zāi)害對窮人而言主要是一種潛在風(fēng)險，有可能導(dǎo)致他們失去住所或失去謀生的手段乃至喪命。這種影響可以表現(xiàn)為直接的影響，也可能表現(xiàn)為間接的影響。直接的影響往往是可以看到的損失，比如人員受傷以及房屋倒塌、基礎(chǔ)設(shè)施被破壞等財產(chǎn)損失。間接的影響包括災(zāi)難過后，由于生產(chǎn)活動中斷，人們失去收入或者無法生產(chǎn)，還有由于死亡、疾病或受傷而導(dǎo)致的損失，以及全社會公共財政支出的增加。在發(fā)展中國家，尤其是在發(fā)展中國家的貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對氣候變化的能力較弱，因此，氣候變化對發(fā)展中國家的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生極為重大的影響。

氣候變化會對當(dāng)前國際社會和發(fā)展中國家努力進(jìn)行的扶貧計劃產(chǎn)生影響，降低經(jīng)濟(jì)增速，延緩減貧進(jìn)程，進(jìn)一步危害食品安全，誘發(fā)新的貧困陷阱，貧困人口有可能愈加貧窮。用一句話概括，即氣候變化會令窮人陷入受災(zāi)和貧困的惡性循環(huán)之中。

二、氣候貧困的特殊性與國際正義訴求下的全球減排

氣候貧困是氣候變化的大背景下出現(xiàn)的一種新型貧困，有其特殊性。面對這種對貧困地區(qū)和人口帶來更大威脅的貧困，國際社會應(yīng)給予更多的正義關(guān)懷，促進(jìn)國際層面“共同而有區(qū)別責(zé)任”的減排。

(一)氣候貧困的特殊性

世界銀行將貧困界定為每人每天的生活標(biāo)準(zhǔn)低于1.25美元。氣候貧困的出現(xiàn)，大大擴展了未來國際社會對于貧困的理解范圍。

氣候貧困與收入貧困、教育貧困和制度性貧困等相比有其特殊之處，被稱為多維貧困中最難以用量化指標(biāo)來衡量、同時也是最嚴(yán)重的貧困。主要因為氣候變化的不確定性較高，氣候災(zāi)害往往具有突發(fā)性特點，發(fā)生的時間和地點無法確定。在氣候貧困的識別方面，存在嚴(yán)重的信息不對稱，識別難度也很高，因為氣候貧困的地理范圍、規(guī)模等都無法確定。在Steve Rayner和 Elizabeth L.Malone看來，“氣候貧困的產(chǎn)生是因為氣候變化和政策對貧窮的人和較為富裕的人的影響有本質(zhì)的差異，貧窮并不只能被理解為缺少財產(chǎn)或收入，或者甚至是缺少基本的需要，更應(yīng)該被理解為從人的能力的角度而言，能夠參與社會對話以決定他們自己的生活。”①Rayner S，Malone E L，“Climate change，poverty，and intragenerational equity:the national level，”Global Environmental Issues，vol.1，no.2(2001)，p.175.尤其是受氣候變化影響的貧困群體，他們參與社會公共生活的能力和決定自身命運的能力更加微弱。氣候變化導(dǎo)致的氣候貧困越來越嚴(yán)重，氣候變化給貧困人口帶來的負(fù)面影響越來越大。

在氣候貧困的評估和測量方面，我們雖然可以統(tǒng)計受氣候災(zāi)害影響的氣候貧困人口數(shù)量，但是這遠(yuǎn)不能反映氣候貧困的全貌。對氣候貧困的衡量應(yīng)使用多維的尺度，不僅包括收入，還應(yīng)該包括影響人們維持生計的條件、基礎(chǔ)設(shè)施和物資，甚至應(yīng)該包括氣候變化對窮人的潛在影響。所以，消除氣候貧困的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于減少收入貧困或教育貧困等。

在世界范圍內(nèi)，由于勞作方式和生活方式的限制，窮人和窮國對溫室氣體排放的影響是最小的，他們大多依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)發(fā)展水平較低，碳排放水平也較低，對氣候變化造成的影響也是最小的。但是，他們的低碳排放卻承擔(dān)著高風(fēng)險，氣候變化導(dǎo)致貧困地區(qū)的窮人必須改變生活方式以謀求生存。非洲大陸的溫室氣體排放量不到全球溫室氣體排放量的3%，對全球氣候變化的影響率最低，而非洲許多國家正在承受和將要承受氣候變化帶來的沖擊以及大量不可預(yù)料的、經(jīng)常性的極端天氣事件。在尼日爾，由于氣候變化，飼養(yǎng)牲畜變得不再可能，農(nóng)民們被迫尋找新的收入來源。而在我國，“長期的氣候變化會造成春季嚴(yán)重的干旱，加速荒漠化發(fā)展的自然過程，荒漠化的趨勢會更嚴(yán)重”，②綠色和平，樂施會:《氣候變化與貧困——中國案例研究》，2014年3月16日，http://www.doc88.com/p－2942078179136.html，2014年12月20日。從而給西北華北的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利影響。

國際社會對于貧困問題已經(jīng)有相當(dāng)多的探討。從全球來看，貧困大多集中在非洲、南亞和東南亞地區(qū)。依據(jù)功利主義的最大多數(shù)人的最大幸福原則，為了整體福利，富國有道德責(zé)任向窮國提供幫助。在Henry Shue的基本權(quán)利理論中，基本權(quán)利是享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)，生存的權(quán)利就是一種基本權(quán)利，羅爾斯也認(rèn)為生存和安全是生活的基本權(quán)利。①Graafland J，Bosma M，“World poverty and the duty to aid，”in Merle J C，Spheres of Global Justice，Amsterdam:Springer，2013，p.618.所以發(fā)達(dá)國家應(yīng)該向發(fā)展中國家提供發(fā)展援助。

氣候變化已成為減貧的最大威脅之一。氣候變化導(dǎo)致全球溫度上升，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，窮國受氣候變化的影響最大，氣候變化最終會導(dǎo)致貧富之間的差距越來越大。所以，在氣候變化的大背景下，如果缺少共同行動將會導(dǎo)致更大的社會不公平，世界上最貧困人口養(yǎng)家糊口、有尊嚴(yán)地活著的權(quán)利將會受到侵害，他們的生存權(quán)無法得到保障。貧困地區(qū)和貧困群體做到了低碳排放卻承擔(dān)著高風(fēng)險，對于他們而言，這是不公平的。從社會正義和國際正義的角度出發(fā)，應(yīng)該對處于相對貧困的發(fā)展中國家和貧困人口給予更多的道義關(guān)懷和政策傾斜。

對于富國和窮國、工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的責(zé)任分配，“污染者付費”原則和“人均”原則之間存在激烈的爭論。前者強調(diào)國家的歷史責(zé)任、歷史碳排放，追求矯正正義;后者強調(diào)所有個體的分配責(zé)任，追求分配正義，但沒有從歷史維度進(jìn)行考慮，也沒有考慮氣候變化對最貧窮的人影響最大。②Bentz－ Holzl J，Brocker M，“Climate change and global justice，”in Kals E，Maes J，Justice and Conflicts，Berlin，Heidelberg:Springer－Verlag，2012，pp.257 －260.Henry Shue和 Steven Vanderheiden修正了“人均”原則，區(qū)分了生存排放和奢侈排放，他們認(rèn)為只有生存排放才可以解釋每個人的“基本權(quán)利”，只有“人均”原則才可以保障每個人的生存排放。但是，不管哪種爭論，都很難在現(xiàn)實政策中被各個國家一致接受，調(diào)和兩種原則，追求責(zé)任的公平和正義就顯得非常必要。

從國際正義的角度，在處理全球碳排放問題上，必須堅持貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，否則就會影響發(fā)展中國家貧困人口的基本的生存排放?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”原則較好地區(qū)分了不同國家所需承擔(dān)的責(zé)任，既體現(xiàn)了在全球氣候變化中發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共同責(zé)任，同時依據(jù)歷史排放對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家提出了不同的責(zé)任要求。

(二)促進(jìn)國際層面的合作減排

從根源上看，應(yīng)對和治理氣候變化是解決氣候貧困的關(guān)鍵。所以，仍然要把目光聚焦于全球?qū)用娴墓餐瑴p排，總結(jié)近幾十年全球在減排方面所取得的成果，解決存在的問題，找出緩解氣候貧困的有效途徑?？梢哉f，應(yīng)對氣候變化的行動就是減貧行動。

就目前而言，國際社會在《哥本哈根協(xié)議》中的承諾是相比于前工業(yè)化時代將全球平均溫度上升幅度控制在2℃之內(nèi)，長期目標(biāo)是控制在1.5℃以內(nèi)。要達(dá)到這個目標(biāo)，到2050年，全球的溫室氣體排放量需降到1990年水平的80%。發(fā)達(dá)國家由于工業(yè)化進(jìn)程較早，溫室氣體的歷史排放量最多。目前，工業(yè)化國家占當(dāng)前排放量的60%，占?xì)v史排放量的80%。從國際正義的角度來看，按照《京都議定書》第一承諾期的要求，發(fā)達(dá)國家應(yīng)更早地承擔(dān)起歷史排放的責(zé)任，發(fā)展中國家暫時不承擔(dān)減排責(zé)任，這符合“污染者付費”的基本原則。同時，發(fā)達(dá)各國的減排幅度也應(yīng)該與各國的歷史排放量、造成的污染和損害及本國自身的能力相一致。發(fā)達(dá)國家應(yīng)該在資金和技術(shù)方面協(xié)助發(fā)展中國家減排和適應(yīng)氣候變化，包括在諸多領(lǐng)域幫助政府、社區(qū)和個人應(yīng)對氣候變化的影響。尤其在資金支持方面，應(yīng)當(dāng)建立固定的約束機制，確保發(fā)達(dá)國家每年向發(fā)展中國家提供資金支持。

當(dāng)前國際社會在氣候談判中主要強調(diào)“污染者付費”的矯正正義，但是發(fā)達(dá)國家尤其是美國、日本等國不支持、不認(rèn)同這一原則，認(rèn)為未來較大的排放量將會集中在發(fā)展中國家，Eric Ponser認(rèn)為，一味要求發(fā)達(dá)國家減排會加大減排的成本，而事實上發(fā)展中國家也會有很多低成本的減排措施。③［美］埃里克·波斯納，戴維·韋斯巴赫:《氣候變化的正義》，李智，張鍵譯，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第102頁。此外，發(fā)達(dá)國家有富人和窮人，發(fā)展中國家也有富人和窮人，富國的窮人是否有義務(wù)為窮國的富人承擔(dān)責(zé)任?面對這樣的爭論，必須將國家責(zé)任和個人責(zé)任區(qū)別開，全球減排協(xié)議的首要實施主體是國家而不是個人。在國家內(nèi)部有其他的機制保證富人對窮人的補償。關(guān)于氣候變化的歷史責(zé)任，必須進(jìn)行清楚的劃分，清楚地界定責(zé)任的層次。最主要的是，必須在減緩氣候變化的同時輔以相應(yīng)的適應(yīng)政策，如發(fā)展清潔能源技術(shù)等。

在2011年的德班世界氣候大會上，《京都議定書》第二承諾期的規(guī)定要求發(fā)達(dá)國家在2013—2020年繼續(xù)大幅度減排。由眾多學(xué)者和國際組織倡議的“綠色氣候基金”終于正式啟動，要求到2020年，發(fā)達(dá)國家每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的資金，幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化，并向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移清潔能源技術(shù)，從而幫助發(fā)展中國家尤其是那些最貧窮的國家、受氣候變化影響最大的國家應(yīng)對氣候變化。國際社會期待2015年的巴黎世界氣候大會能夠形成更具有強制力和約束力的減排協(xié)議。

歐盟在減緩氣候變化方面發(fā)起建設(shè)“總量與控制”體系，這一體系已經(jīng)被實施并且被擴展到其他工業(yè)化國家。在歐盟的框架下，政府以拍賣的形式將排放證書發(fā)放給排放者，例如發(fā)電廠等。德國已經(jīng)在利用這份額外的收益支持國際氣候項目。其他高排放國家也應(yīng)該通過法律程序，使用各種方法或者資源支持發(fā)展中國家的減排行動。政府和決策者們必須努力降低溫室氣體排放量，對能源進(jìn)行更有效的開發(fā)，減緩氣候變化。

三、氣候貧困的適應(yīng)對策——新老問題的策略互動

氣候貧困的應(yīng)對包括減緩和適應(yīng)兩個部分。減緩政策主要是針對全球減排，需要全球合作努力，考慮國際的和國家的公平正義，代內(nèi)的和代際的公平正義。適應(yīng)政策主要集中在國家和地方層面的行動。治理氣候貧困要取得成效，需要靠地方層面的行動者和由此形成的全球網(wǎng)絡(luò)。同時，制定氣候影響貧困的評價指標(biāo)體系也十分重要，便于政府能夠前瞻性地進(jìn)行預(yù)防性決策。治理體系中的公民社會，尤其是非政府組織已經(jīng)在應(yīng)對氣候貧困方面發(fā)揮了重要作用。氣候貧困問題本身比較復(fù)雜，盡管是在氣候變化過程中出現(xiàn)的新問題，但可以與已有的扶貧減貧方案相結(jié)合。應(yīng)對氣候貧困需要多元治理機制，減貧和發(fā)展的目標(biāo)要統(tǒng)一。

(一)提高地方層面的氣候適應(yīng)能力，重視地方氣候適應(yīng)政策

消除貧困是政府和政府間合作組織早已確立的長期目標(biāo)，應(yīng)對氣候變化是新近設(shè)立的目標(biāo)。氣候變化將會加劇發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的不平等，使得千年發(fā)展目標(biāo)更難達(dá)到。在貧困問題上，大多數(shù)人的研究集中在國家層面，但是，國家離真正的貧困人群非常遠(yuǎn)，國家的具體政策與貧困人口的真正需要比較遠(yuǎn)。所以，在國家層面的氣候政策制定中，一定要發(fā)揮地方的積極性，將緩解氣候貧困及適應(yīng)對策融入已有的環(huán)保、扶貧和社會發(fā)展等工作中。

在國際層面，貧困問題一直是備受關(guān)注的問題。聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo)之一是在2015年之前消滅極端貧窮和饑餓。從根本上說，貧窮國家適應(yīng)氣候變化契合了千年發(fā)展目標(biāo)。

減緩氣候變化需要全球合作，適應(yīng)氣候變化更需要扎根于地方的行動。許多政策在降低氣候變化對貧困的影響方面是有效的，在減少貧困人口和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也是有效的。許多政策本來就具有相通性，在短期內(nèi)，適應(yīng)氣候變化的政策應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下五個方面。

第一，建設(shè)和完善應(yīng)對氣候災(zāi)害的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。在公共服務(wù)方面和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面(如防止洪澇發(fā)生的基礎(chǔ)設(shè)施、提高灌溉能力的基礎(chǔ)設(shè)施等)，貧困地區(qū)政府應(yīng)該加大投入力度，減少災(zāi)害發(fā)生的機會，降低可能造成的影響。

第二，設(shè)立生計基金和信貸服務(wù)，為貧困人群建立一定的安全網(wǎng)絡(luò)。建立微金融制度，通過社會保護(hù)項目幫助農(nóng)村和城市中的窮人，同時降低窮人進(jìn)入信貸和保險市場的門檻。

第三，提高農(nóng)作物的氣候適應(yīng)能力。通過農(nóng)作物品種的改良，增強其抗?jié)?、抗旱、抗寒等能力，抵御氣候變化的消極影響;同時，更好的流域管理、水資源管理和土地使用管理，適應(yīng)性的農(nóng)作物種植和耕作方法等都可以提高農(nóng)作物的適應(yīng)能力。

第四，加強政策扶持力度，增加農(nóng)業(yè)投資，提高政府的氣象災(zāi)害應(yīng)急能力。政策扶持和農(nóng)業(yè)投資包括拓寬農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的職業(yè)流動渠道和收入渠道，加強相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)，提供準(zhǔn)確的天氣預(yù)報等。在生產(chǎn)分配方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整，減少糧食價格波動，維護(hù)食品安全。各個地區(qū)應(yīng)向居民提供符合該地區(qū)實際的氣候適應(yīng)方面的知識和信息，并將這些知識和信息及時傳遞出去。提高地方政府的氣象災(zāi)害應(yīng)急能力，在風(fēng)險預(yù)報、防災(zāi)減災(zāi)、通訊系統(tǒng)等各個方面提高災(zāi)害預(yù)測預(yù)警和災(zāi)害管理的能力，加強風(fēng)險管理。

第五，降低貧困地區(qū)的生態(tài)脆弱性，減少氣候貧困的發(fā)生。氣候變化會提高脆弱性，貧困地區(qū)往往是生態(tài)脆弱區(qū)，更容易受氣候變化的影響。地方政府在自然生態(tài)保護(hù)方面需要出臺更多、更科學(xué)的政策，大力改善生態(tài)脆弱區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境。

(二)科學(xué)制定氣候貧困的評價指標(biāo)體系

氣候貧困的測量、評估需要科學(xué)的評價指標(biāo)體系，以便于決策者前瞻性地做出預(yù)防性決策。氣候貧困與脆弱性相聯(lián)系，建構(gòu)氣候貧困的指標(biāo)體系，不能照搬貧困的貨幣指標(biāo)，脆弱性評估也應(yīng)該是氣候貧困評估的一部分。脆弱性表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生和居民健康等各方面。由于自然地理環(huán)境不同，各個國家和地區(qū)的脆弱性各有不同，比如臨海的國家或地區(qū)就必須考慮海岸沿線的脆弱性。脆弱性評估應(yīng)該分成不同的層次，即國際、國家和地方層次的脆弱性。

第一，按照世界銀行的研究報告，用廣泛經(jīng)濟(jì)增長模型(economy wide growth models)結(jié)合氣候變化的影響來計算未來幾十年氣候變化影響貧困的可能路徑。第二，可以用農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)分析長期氣候變化對貧困的影響、影響的規(guī)模、影響的潛在異質(zhì)性等問題，分析減輕氣候變化負(fù)面影響的政策類型。這些信息不僅對當(dāng)前的應(yīng)對氣候貧困是有用的，并且對適應(yīng)未來的氣候變化也是有用的。第三，研究當(dāng)前的氣候脆弱性怎樣加劇貧困，分析增長的脆弱性對未來貧困的影響。①The World Bank，“The Poverty Impacts of Climate Change:A Review of the Evidence，”Policy Research Working Paper 5622，2011，p.4.當(dāng)前，對氣候變化影響農(nóng)業(yè)、導(dǎo)致農(nóng)戶貧困的探討及對脆弱性評估的研究相對較多。如根據(jù)預(yù)測糧食產(chǎn)量的水文作物模型(Hydrological－Crop Model)和可計算一般均衡模型(CGE Models)來評估氣候?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展和家庭經(jīng)濟(jì)收入的影響。②Thurlow J，Zhu T，“Current Climate Variability and Future Climate Change:Estimated Growth and Poverty Impacts for Zambia，”Review of Development Economics，vol.16，no.3(2012.03)，p.394.不過，國內(nèi)對于氣候貧困的研究大多集中在氣候變化對農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響和生態(tài)脆弱性評價等方面。

氣候變化的相關(guān)因素很多，很多使貧困人口處于危險和脆弱境地的因素都應(yīng)該成為衡量的指標(biāo)。除了自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施之外，社會保險、政府的災(zāi)害管理能力等因素也應(yīng)該納入考慮的范圍。衡量氣候貧困需要融合不同的指標(biāo)體系，進(jìn)行綜合性的評估，以利于各級政府預(yù)測氣候變化對貧困人口和貧困程度的具體影響，為適應(yīng)工作提供依據(jù)。

(三)積極發(fā)揮公民社會的力量

解決氣候貧困問題，需要積極發(fā)揮公民社會的力量，政府應(yīng)當(dāng)與非政府組織展開合作，重視國內(nèi)外非政府組織對解決貧困問題的貢獻(xiàn)。非政府組織作為中立角色，積極倡導(dǎo)緩解氣候貧困問題，已然對公民的態(tài)度和行動產(chǎn)生影響。在公民社會中，社會資本越強，公民對氣候政策的接受程度越高。

例如國際非政府組織樂施會長期關(guān)注國際貧困問題，其設(shè)立之初的目標(biāo)就是為貧困人口提供食物、藥品等，長期致力于減少國際貧困人口。面對全球性的氣候變化問題，樂施會最早提出“氣候貧困”這一概念，并對氣候變化引起的貧困問題進(jìn)行評估。樂施會在印尼還與當(dāng)?shù)貓F(tuán)體——“綜合鄉(xiāng)村發(fā)展計劃”合作，推行災(zāi)害風(fēng)險管理和救援工作，使鄉(xiāng)村和地區(qū)政府之間進(jìn)行磋商和聯(lián)系，使鄉(xiāng)村人口獲得有效的支援。

非政府組織在中國也開展了各種各樣的應(yīng)對氣候貧困的活動?！皻夂蚪M織(中國)”特意啟動了針對氣候貧困的“百萬森林”計劃，采用“五元錢一棵樹”的方式倡導(dǎo)民眾參與植樹造林，援助甘肅通渭貧困地區(qū)。①《B023—綠色推動者—氣候組織(中國)》，2011年4月14日，http://news.sina.com.cn/green/2011－04－14/142322292651.shtml，2014年5月20日。7家活躍在扶貧領(lǐng)域的國際非政府組織共同發(fā)起成立“全球消除貧困聯(lián)盟(中國)”，并在北京舉辦了“千年發(fā)展目標(biāo)論壇”，核心議題之一就是消除貧困。所以，我國政府應(yīng)積極發(fā)揮非政府組織在氣候貧困問題上的作用，拓寬非政府組織參與的渠道，營造良好的參與環(huán)境。

總之，由于氣候貧困問題本身的特性以及與脆弱性的關(guān)系，氣候貧困的測量難度很大。氣候貧困可以融入已有的貧困問題應(yīng)對策略，應(yīng)對氣候貧困是全球性的正義訴求，必須依靠地方政府的政策支持，同時，發(fā)揮公民社會第三方的力量，進(jìn)行協(xié)作治理。