●宋玉軍(寧夏圖書館,銀川750011)
我國公共圖書館法人治理現狀研究
●宋玉軍(寧夏圖書館,銀川750011)
[關鍵詞]公共文化;法人治理;分析研究
[摘要]公共文化事業(yè)單位法人治理工作,已經從國家政策層面向公共服務單位實踐操作階段邁進。通過對國內一些試點單位取得的成功經驗及暴露出的問題進行分析比較,既能反映公共文化事業(yè)單位法人治理在中國的研究與實踐現狀,又能為推進我國公共文化事業(yè)單位建立法人治理結構提供參考借鑒。
以十八屆三中全會為標志,文化事業(yè)單位建立法人治理結構已經由理論問題變?yōu)閷嵺`問題。公共圖書館建立法人治理結構、實行理事會制度這一做法,和我國各類社會組織改革一樣,是一個從行政型管理朝著社會型管理轉型的頂層結構設計過程。
國外許多國家的圖書館是根據圖書館相關立法而建立起了圖書館理事會制度。從國外圖書館理事會的運作來看,制定相關法律是圖書館理事會正常運作的保障。如,1844年,美國的俄亥俄州就通過了州圖書館成立理事會的法律;再如,1848年,美國的馬薩諸塞州議會通過了在波士頓市建立公共圖書館法案,這是美國大城市依法建立最早的公共圖書館,采用理事會的管理方式來把握辦館方針,頗具現代管理理念。目前全球已有60多個國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī),這些有關圖書館事業(yè)和圖書館活動的專門法規(guī),調節(jié)政府與圖書館之間、圖書館與其他組織之間、圖書館與讀者之間等一系列在圖書館活動中所產生的關系,保證了圖書館的法律地位和規(guī)范化運作,提高了圖書館的服務水平。[1]
從我國公共圖書館界的現狀來看,圖書館的立法工作未能及時跟進,國家層面的公共圖書館法尚未頒布,現有的9個地方性公共圖書館條例、章程、管理辦法,不僅法律效力十分有限,也談不上圖書館的法律地位及規(guī)范化運作機制,更涉及不到圖書館理事會制度的相關內容。這勢必影響我國圖書館理事會制度的建立和發(fā)展。從2010年至今,先后有深圳圖書館、廣州圖書館、深圳福田區(qū)圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、溫州圖書館、無錫市圖書館、成都市成華區(qū)圖書館、南京圖書館、重慶市圖書館、浙江省圖書館等公共圖書館初步建立法人治理結構框架,并根據各地政策環(huán)境、經濟發(fā)展、圖書館現狀,在成立理事會的定位與職能上都有所不同,催生出決策型理事會、咨詢型理事會、決策監(jiān)督型理事會、議事與決策型理事會等多種模式。從這些建立了法人治理結構、實行理事會制度的公共圖書館的情況看,通過建立理事會,在促進政事分開、建立制衡機制、完善監(jiān)管體系等方面取得了初步成效,總結出了一些經驗,成為今后進一步深化改革可以效仿的范例。
當前成立的公共圖書館理事會在職能定位上的多種模式,是不是真正符合規(guī)范的理事會做法,符合國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》(以下簡稱《意見》)中提出的理事會是一個決策和監(jiān)督機構呢?通過以下公共圖書館的實踐運作,讓我們能夠明確這一點。⑴無錫市圖書館理事會的定位為咨詢型理事會,行使職能是政策咨詢、業(yè)務指導、行業(yè)協(xié)調等。圖書館的法人代表(館長)沒有進入理事會,也沒有決策功能,那么這種模式的理事會也就不具備決策權和監(jiān)督權。⑵深圳圖書館理事會被定位為議事和決策型理事會,行使的職能是深圳圖書館重大事項議事權和決策權。而這種模式在當前眾多的制度不能形成配套,不能轉變政府職能的前提下,理事會在一些問題上有決策權,而在另一些問題上就僅擁有議事權,那么和這種議事和決策的定位就產生了距離。深圳福田區(qū)公共圖書館理事會也是定位為議事和決策型。⑶溫州市圖書館理事會被定位為決策和監(jiān)督型理事會,對圖書館的發(fā)展規(guī)劃、重大項目、重要服務、大項目經費開支、分配薪酬擁有決策權,如果出現決策失誤時,還要追究投贊成票理事的相應責任,以此來提高決策正確率。另外,理事會定期向主管局報告工作。⑷南京圖書館理事會和成都市成華區(qū)圖書館理事會定位為決策型理事會,他們在成立理事會的同時,還成立了監(jiān)事會。理事會職責是戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的審議、年度工作計劃的審定、重大財務事項的審議;監(jiān)事會職責有監(jiān)督理事會貫徹法律、法規(guī)和國家政策情況,監(jiān)督理事、管理層人員履職情況,監(jiān)督和維護職工合法權益,向館長提出工作質詢和改進工作的建議。
以上所列舉的諸多模式中,分析比較出決策監(jiān)督型或決策型理事會最符合建立法人治理結構的初衷。《意見》將理事會定位成事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構,是要將法人內部權力劃分和配置,形成合理的分權制衡、相互協(xié)同的關系,還有利益相關者來參與共同治理的機制,其中理事會所承擔的是決策權和監(jiān)督權。如果僅僅只是咨詢和議事,那只能停留于建言獻策或議而不決的層面上,不可能達到分權制衡的目的。
3.1頂層設計
眾所周知,我國圖書館屬于事業(yè)單位,隸屬于國家機關,是由政府部門督辦。因此,事業(yè)單位的理事會應有政府部門的代表參加,代表政府部門或相關組織的理事一般由政府部門或相關組織委派。⑴深圳圖書館理事會理事長是由市文體旅游局分管副局長擔任;廣州圖書館理事會理事長由市文廣新局分管副局長擔任;成都市成華區(qū)圖書館理事會理事長由區(qū)文廣新局分管副局長擔任。這種由政府主管部門的領導出任理事長雖有其合法性,但也有著不能回避的一個問題。在同一個地區(qū)的政府主管部門所涉及管理的下屬單位不僅僅是公共圖書館,還有文化館、科技館、博物館、美術館等文化事業(yè)單位,而這些單位都將建立公共文化法人治理機構,勢必會出現某個政府主管部門的領導擔任多個文化事業(yè)單位理事會的理事長或理事的現象。那么這個領導除了每天的本職工作外,還要兼顧其他多個理事長(理事)的工作,能否保證其有充足的時間和精力來認真履行所擔任的理事長(理事)職責。⑵由圖書館黨委書記或館長出任理事長,像南京圖書館理事會理事長由本館黨委書記擔任;深圳市寶安區(qū)圖書館理事會理事長由本館館長擔任并兼任執(zhí)行理事;無錫圖書館理事會理事長由本館副館長擔任。這實際上是把理事會、管理層和黨委會放到一個共同的框架下,而這種黨組織的領導作用,則是通過參與到理事會和管理層的黨組織成員間接展現出來,這是另一種探索模式。⑶溫州圖書館理事長由溫州達得利集團有限公司董事長擔任;深圳福田區(qū)公共圖書館理事長由知名圖書館學專家擔任。這種由社會知名人士、專家學者擔任理事長,不僅符合《意見》所要求的要激發(fā)各類社會主體參與公共文化服務的積極性,更是在建立文化事業(yè)單位法人治理結構中的一大創(chuàng)舉,表明了讓公眾參與達到共同治理的決心。
3.2理事成員的構成
《意見》要求“理事會一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。直接關系人民群眾切身利益的事業(yè)單位,本單位以外人員擔任的理事要占多數?!保?]政府有關部門代表、服務對象和其他方面代表為外部理事,事業(yè)單位代表也就是圖書館的代表為內部理事。從上述的各個圖書館理事會的構成來看,外部理事均占理事的大多數,具體實例為:無錫市圖書館內部理事4名,館外理事9名;深圳圖書館內部理事2名,館外理事9名;廣州圖書館內部理事5名,館外理事10名;深圳寶安區(qū)圖書館內部理事2名,館外理事13名;成都成華區(qū)圖書館內部理事2名,館外理事5名;溫州市圖書館內部理事2名,館外理事11名;南京圖書館內部理事5名,館外理事9名。[3]對于這種結構,有研究者指出“堅持理事會中任何利益方不占優(yōu)的原則,防止任何一方壟斷理事會的決策權。”[4]由此看來,較為合理的構成應是組成代表各為三分之一,才能體現理事會制度的協(xié)商共治和兼顧多方利益的宗旨。
3.3管理層的專業(yè)影響
公共圖書館是專業(yè)化的服務機構,學術專業(yè)性為其基本特征。綜合目前試點各館的理事會構成看,除內部理事外基本是非專業(yè)人員,并且非專業(yè)人員理事所占比例要高于專業(yè)人員理事,這是不是存在一個外行領導內行的體制問題。我們不仿來看看國外的一些做法。美國俄亥俄州圖書館理事會的理事都來自該州的圖書館界,并且在圖書館界具有一定的影響力,這毫無疑問地增強了圖書館理事會的專業(yè)管理及決策能力。理事會秘書由州圖書館館長擔任,他是從眾多有著專業(yè)學歷、技能背景及豐富圖書館管理經驗者中推選產生的。這樣做的目的是要充分發(fā)揮并看重州圖書館館長的專業(yè)敏感性,讓他為理事會的最終決策、決議出主意、提建議。就當前國內試點單位情況來說,深圳福田區(qū)公共圖書館理事會在這方面走在前列,推選知名圖書館學專家程亞男為理事會長,聘請兩名海外圖書館專業(yè)人員為理事,一位是美國洛杉磯市西科維納圖書館館長、美國華人圖書館業(yè)界知名專業(yè)人士張文雯,另一位是臺灣知名閱讀推廣人陳富珍女士,她曾任職于臺灣誠品書店,擔任過上海外灘美術館營運及行政總監(jiān)。兩名圖書館學專家的加盟,有利于福田區(qū)公共圖書館與海外公共圖書館的業(yè)務交流和學習,更開闊了福田區(qū)公共圖書館建設的國際視野。[5]
4.1傳統(tǒng)病垢難以根除
首先是政府對公共圖書館權力行為的越位;其次是政府對公共圖書館的責任行為缺失。由館長和其他管理人員組成的圖書館管理層,在人事管理權上,管理干部的任命均由上級部門統(tǒng)一負責,沒有完整的管理層組閣權;在資產財務管理權上,因為公共圖書館的經費主要是政府單一投資,政府的財政體制下對于財務的預決算、財務審計、國有資產管理有著明確規(guī)定,讓理事會來決策的事項少之又少;業(yè)務發(fā)展管理權上,基本也是由其主管部門全權指導,而且事無巨細。管理層多處于一種附庸的角色,不能完整地行使權力,館長負責制的法人組織管理運行機制不能真正建立起來。公共圖書館的“去行政化”還有待時日。
4.2自身命門護力欠佳
建立公共圖書館法人治理結構,不單要政府轉變職能,也需要公共圖書館的管理層轉變職能,說嚴重一點是要革自已的命。管理層的人事提名或審議權,還有一些重大事項的決策權都要交給理事會,事業(yè)單位仿佛突然間變身成了企業(yè),原本管理層內部可以拍板定下來的事情,還要由理事會來審議,其角色更是面臨重大轉型。實質上是一次建立新的管理體制和運行機制的全面深刻的改革,因此在這個新變革與舊體制的碰撞與磨合期,有可能政府這位“婆婆”還健在的同時,又迎來理事會這位“婆婆”,公共圖書館的管理層能不能很好地配合成為懸念。
4.3公眾參與敷衍塞責
圖書館法人治理應在規(guī)范的管理和運營中實現“章程化”,要有年度報告制度、信息披露制度、財務審計制度、績效評估制度、社會監(jiān)督制度、黨組織建設制度等,這些都應該盡善盡美。公共圖書館理事會是政府的委托機構,圖書館的各種重大事項決策權都交給理事會,那么理事會能否全力以赴地擔責。由于圖書館理事成員聘用的多元化,而且有任期的限定,又是不受薪、沒有任何報酬的社會公益職位,那么,不拿工資的理事是不是比拿工資的政府管理人員更負責任,成為我們關注的焦點。
4.4社會誤解“折殺”成效
黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化,這也說明,中國的治理文化正在起步,但多方參與、多元共治的社會文化氛圍尚未形成,理事會制度的推行還存在太多的困難。(1)政府政策及宣傳推動雖是主要方面,但理念的轉變和社會整體的認知更是不可或缺;(2)廣大民眾甚至一些公共文化事業(yè)單位的工作人員,對理事會這一制度缺乏了解,沒有太強烈的參與治理愿望,對于推行理事會的態(tài)度并不積極,在與原有管理體制出現沖突時,理事們就會無所適從;(3)社會價值沒有得到廣泛宣揚,一方面,理事的社會榮譽機制不健全,另一方面對積極參與文化事業(yè)單位理事會的社會力量存在誤解。特別是對一些成功的企業(yè)家,認為他們已經有了雄厚的經濟基礎后,再擔這份責任是想要得到精神層面的政治資本。
以上這些誤解不同程度地影響著公共文化法人治理工作的進程。我們認為,只要能履行好理事會的各項職能,對公共圖書館的發(fā)展帶來新變化,并能激發(fā)各種社會主體參與公共文化事業(yè)的積極性,社會應予以宣傳肯定。
[1]張洪彬.數字報南都網試論圖書館理事會制度及其運作機制[J].圖書館,2009(3):31.
[2]百度文庫.關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見[EB/OL].[2014-11-18].http://wenku.baidu. com/view/6e360a220722192e4536f622.html.
[3]肖容梅.我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析[J].國家圖書館學刊,2014(3):25.
[4]岳云龍,陳立庚.事業(yè)單位法人治理結構問答[J].中國機構改革與管理,2013(1):42-43.
[5]南都網.福田區(qū)成立公共圖書館理事會[EB/OL]. [2014-11-27].http://paper.oeeee.com/nis/201407/ 10/241102.html.
[收稿日期]2015-01-14[責任編輯]李金甌
[作者簡介]宋玉軍(1963-),男,寧夏圖書館參考咨詢部,副研究館員,研究方向:文物學、文獻學。
[文章編號]1005-8214(2015)12-0082-03
[文獻標志碼]A
[中圖分類號]G259.21