政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略:政府治理實現(xiàn)的強力助推器

高華麗,閆建

(1.重慶大學經(jīng)濟與工商管理學院,重慶 400044;2.重慶行政學院公共管理學教研部,重慶 400041)

人類歷史上從未有哪個時代和今天一樣產(chǎn)生如此海量的數(shù)據(jù),人們正被數(shù)據(jù)洪流所包圍,大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來[1]。大數(shù)據(jù)“是人們在大規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎上可以做到的事情,而這些事情在小規(guī)模數(shù)據(jù)的基礎上是無法完成的”[2]20,是人們獲得新認知、創(chuàng)造新價值的源泉,還是改變市場、組織機構,以及政府與公民關系的方法?，F(xiàn)在,大數(shù)據(jù)已經(jīng)影響了世界的方方面面,引起了產(chǎn)業(yè)界、科技界和政府部門的濃厚興趣和高度關注。作為世界上最復雜的大數(shù)據(jù)國家的中國,充分重視大數(shù)據(jù)在政府治理中的重要價值,推動數(shù)據(jù)治理、實現(xiàn)用數(shù)據(jù)治國,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 大數(shù)據(jù)對政府治理提出了新的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代,對政府的決策模式、治理模式和工作方式均產(chǎn)生了深刻的影響,不僅可以打破政府各部門間、政府與社會公眾間的邊界,大幅削減信息“孤島化”、“碎片化”現(xiàn)象,還可提高協(xié)同辦公和為民辦事效率,提升政府的社會治理和公共服務能力。

1.1 大數(shù)據(jù)將影響政府的決策模式

政府治理始終是圍繞著政府決策的制定、修改、實施而進行的,決策的水平直接關系到政府治理的成敗。政府決策的傳統(tǒng)模式是一個從點到面的過程。長期以來,基于少數(shù)人的治理需求推斷、預判多數(shù)人乃至整個社會現(xiàn)時的或者未來的治理需求,基于部分地區(qū)的治理經(jīng)驗推斷整個地區(qū)乃至整個國家的治理政策和措施[3],是一種占主導地位的決策模式。大數(shù)據(jù)時代的來臨,使得政府決策的基礎從少量的“樣本數(shù)據(jù)”轉變?yōu)楹Ａ康摹叭w數(shù)據(jù)”,從而使“樣本=總體”。政府樹立大數(shù)據(jù)意識,促進相關數(shù)據(jù)的完全共享,更多地依賴數(shù)據(jù)進行決策,可以實現(xiàn)從以有限個案為基礎向“用數(shù)據(jù)說話”轉變的全新決策。

1.2 大數(shù)據(jù)將影響政府的治理模式

大數(shù)據(jù)時代,政府從管理走向治理,將改變傳統(tǒng)政府管理注重宏觀數(shù)據(jù)、偏好把握主流導向的模式,摒棄傳統(tǒng)的“事件—分析因果關系—采取應對措施”模式,在數(shù)據(jù)監(jiān)測中從關注宏觀數(shù)據(jù)轉變?yōu)樵谝馕⒂^數(shù)據(jù),按照數(shù)據(jù) “收集——存儲——分析——輸出”的流程進行網(wǎng)格化管理,保證輸出數(shù)據(jù)的科學性和精確性[4],精準把握相關事件發(fā)展的規(guī)律和傾向,預判事件發(fā)生的幾率。這使得“數(shù)據(jù)——量化分析——預判——預防措施”這一關口前移、源頭治理的模式有了運用基礎,治患于未然成為可能,治療型政府得以向預防型政府轉變。

1.3 大數(shù)據(jù)將影響政府的工作方式

政府治理的最終目標是建設服務型政府。大數(shù)據(jù)將改善政府提供公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量和效益,加速服務型政府的建成。隨著數(shù)據(jù)的共享,政府工作的每一個步驟、涉及的每一個主客體,都會在數(shù)據(jù)中有所體現(xiàn)。各政府部門間的物理界限將變得模糊,協(xié)作變得更為緊密,反應變得更加敏銳,一發(fā)牽而全身動,所有政府部門將以“統(tǒng)一”的面貌協(xié)同向社會公眾提供公共管理和公共服務,從“碎片化政府”變成“整體政府”。并且,政府通過運用大數(shù)據(jù)技術對公眾在互聯(lián)網(wǎng)上的瀏覽偏好、欄目關注度、在線服務申請和發(fā)表評論傾向等多項活動的相關關系進行挖掘與分析,可以實現(xiàn)對公眾需求的有效預測,進而為其提供個性化、精準化的公共服務[5],以改變當前公共服務提供過程中存在的針對性不強、千人一面的窘境。

2 政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略推進中的瓶頸因素

2013年以來,北京、上海、天津、廣東、重慶等省市政府紛紛出臺大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,將開發(fā)利用大數(shù)據(jù)作為奪取新一輪競爭制高點的重要抓手。雖然各省市政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的出臺時間早晚不一、發(fā)展理念存在差異及軟硬環(huán)境也不盡相同,大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和大數(shù)據(jù)的發(fā)展運用效果在不同地方存在不小的差距,但各地在推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的過程中均不同程度地存在著四大瓶頸約束。

2.1 數(shù)據(jù)公開缺乏法律規(guī)范條件

一是相關法律規(guī)范缺位,數(shù)據(jù)公開難于有法可依。政府治理強調(diào)合法權力來源的多樣性,任何一個單一主體都不能壟斷全部規(guī)范和所有實踐。這就需要政府向外部公民和社會公開數(shù)據(jù),從而保證其他治理主體能夠參與治理過程。因此,制定完善的法律規(guī)范是數(shù)據(jù)公開得以實現(xiàn)的先決條件。美國政府的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略就有著一系列的法律法規(guī)作為保障,如《開放創(chuàng)新備忘錄》、《開放政府指令》等。但在目前,我國在數(shù)據(jù)公開的法律法規(guī)方面非常之缺,以致數(shù)據(jù)公開在實踐中難以有法可依。

二是數(shù)據(jù)公開執(zhí)行大打折扣,數(shù)據(jù)公信力不夠。自2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》出臺后,各省市政府紛紛制定出臺了相應的地方規(guī)章。但在地方政府的實際運行中,“公開是原則,不公開是特例”悄然演變成了小事公開、大事不公開,不重要的公開、重要的不公開,結果公開、過程不公開,對政府部門或個人利益沒影響或影響較小的公開、有影響或影響較大的不公開等怪象。“國家秘密”往往成了一些地方對政府信息不予公開時的“通用”回答?！捌胀ㄊ忻褚肟吹秸嚓P數(shù)據(jù)并非易事,對政府公布的諸多數(shù)據(jù)也持一定程度的不信任”[6],由此一些地方政府深陷“塔西佗陷阱”。

三是資源稀缺性強,利益路障難以掃清。數(shù)據(jù)資源這座沉睡的“富礦”一旦被新的技術手段開發(fā)出來,其經(jīng)濟和社會價值難以估量。然而,目前數(shù)據(jù)資源依然屬于稀缺性資源。雖然政府部門多年來積累了豐富的數(shù)據(jù)資源,但其利用頻率和效率均較低,且缺乏統(tǒng)一的標準,“電子化”的數(shù)據(jù)碎片難以整合,“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象并存。

2.2 數(shù)據(jù)共享缺乏有效體制保障

政府治理強調(diào)多元治理主體的合作與共治,這需要政府各部門所掌握的數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)共享,政府內(nèi)部能夠首先實現(xiàn)協(xié)同與合作。然而,由于缺乏有效體制保障,在平級和上下級部門之間的數(shù)據(jù)共享較難實現(xiàn)。平級部門之間數(shù)據(jù)共享方面,經(jīng)過多年發(fā)展,我國雖然建成了大量縱橫向業(yè)務系統(tǒng),但建設時期、建設主體、業(yè)務領域等的不同導致業(yè)務數(shù)據(jù)標準格式不統(tǒng)一,系統(tǒng)異構、數(shù)據(jù)異構導致政府在數(shù)據(jù)治理過程中面臨著數(shù)據(jù)割據(jù)[7]。統(tǒng)計、財政、稅務、審計、公安、海關、檔案等政府部門都擁有自己的數(shù)據(jù)庫,卻處于分割狀態(tài)。這些平級政府部門之間主要是通過協(xié)商的方式進行數(shù)據(jù)共享,在達成共享之前通常是各自按照“開會”、“請示”、“批示”等傳統(tǒng)“自下而上——自上而下”的模式進行,程序較多、耗時較長、反應較慢。

上下級部門之間數(shù)據(jù)共享方面,由于上下級之間存在著領導與被領導的關系,在信息交換方面,對上級部門提出的數(shù)據(jù)共享需求下級部門通常會給予充分滿足,但下級部門向上級發(fā)出的共享請求通常難以得到有效實現(xiàn),信息的雙向流動效果不好。

2.3 大數(shù)據(jù)可用性研究相對薄弱

政府治理除了運用政府權力之外,還有責任使用其他新的治理方法和治理技術來更好地對公共事務進行控制和引導。大數(shù)據(jù)提供了一種新資源、新能力、新技術,為發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新價值,解決新問題提供了新的視野和路徑[8]。

但目前關于大數(shù)據(jù)的可用性研究較為薄弱。比如在數(shù)據(jù)的一致性研究方面,現(xiàn)有研究主要關注集中方式存儲的關系數(shù)據(jù),針對分布式存儲的關系數(shù)據(jù)和非關系數(shù)據(jù)的研究很少。在數(shù)據(jù)的完整性研究方面,雖然針對傳統(tǒng)的完整性假設有了一些模型和相關問題的理論結果,但是這些結果對于很多實際問題的應用意義及價值均不大。在實體的同一性研究方面,關于結構化數(shù)據(jù)實體同一性方面的研究相對成熟,而關于復雜結構數(shù)據(jù)、半結構化數(shù)據(jù)、非結構化數(shù)據(jù)等非關系數(shù)據(jù)上的實體同一性方面的研究尚需加強。在數(shù)據(jù)時效性和精準性研究方面,仍處于起步階段。

2.4 地方政府領導干部認識缺位

在政府治理中,政府仍然是重要的政治行為者。政府領導干部的大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)意識對于實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理至關重要。大數(shù)據(jù)時代,政府公共服務的態(tài)度將變得更加主動,公共服務的提供方式將變成推送,公共服務的產(chǎn)品將變得個性化。這就要求領導干部由更加注重數(shù)據(jù)的收集轉變?yōu)楦幼⒅財?shù)據(jù)的挖掘和分析,由數(shù)據(jù)和服務的被索取者轉變?yōu)閿?shù)據(jù)和服務的主動推送者,由更加注重事后決策轉變?yōu)楦幼⒅叵惹皼Q策、實時決策和精準決策。

然而,地方政府領導干部的大數(shù)據(jù)意識卻不容樂觀。我們曾對某省級黨校2014年的6個主體班次進行抽樣調(diào)查,結果顯示,有相當一部分領導干部對大數(shù)據(jù)知之甚少,在工作中缺乏大數(shù)據(jù)思維,不擅長利用大數(shù)據(jù)來作出精準分析和輔助決策。通過抽樣調(diào)查我們還發(fā)現(xiàn)不少領導干部對大數(shù)據(jù)的認識存在以下現(xiàn)象:大數(shù)據(jù)只不過是流行的熱詞而已,對大數(shù)據(jù)沒有給予更多的重視;大數(shù)據(jù)過于高端神秘,無從了解,對大數(shù)據(jù)時代的政府治理感到茫然;有了足夠的數(shù)據(jù),數(shù)字就可以自己說話,對大數(shù)據(jù)的篩選與挖掘沒有給予充分重視;大數(shù)據(jù)是匿名的,因此它不會侵犯我們的隱私,對數(shù)據(jù)公開和信息保護不能給予較好的平衡。

此外,領導干部對大數(shù)據(jù)的認識還呈現(xiàn)出兩種反差:省直部門領導干部高度重視大數(shù)據(jù),關注大數(shù)據(jù)的發(fā)展運用,而區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領導干部對此認識不到位;經(jīng)信委、組織部、人社局等部門領導干部高度重視大數(shù)據(jù),力推大數(shù)據(jù)發(fā)展應用,其他政府部門雖也開始著手相關工作,卻沒有上升到戰(zhàn)略的高度去認識和把握。

3 進一步推進政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的對策

政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是政府治理實現(xiàn)的強力助推器。推進政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,需要在彌補大數(shù)據(jù)立法空白、設立大數(shù)據(jù)常設機構、搭建大數(shù)據(jù)應用平臺、聯(lián)合培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才、強化領導干部大數(shù)據(jù)思維等多方面同步開展工作,從而為發(fā)展大數(shù)據(jù)、應用大數(shù)據(jù)營造更加良好的環(huán)境。

3.1 構建大數(shù)據(jù)規(guī)則體系,彌補大數(shù)據(jù)立法空白

政府治理是合作治理。“合作治理需要得到治理者的自主性支持,沒有治理者的行為自主性,合作治理就會成為一種關于社會治理的空想?！盵9]369大數(shù)據(jù)時代要求政府積極主動地公開數(shù)據(jù)和信息,為多元主體能夠參與合作治理提供前提。近年來,我國在政府公開數(shù)據(jù)和信息方面雖然取得了顯著成效,但與實現(xiàn)政府治理的要求仍有較大差距。在國家層面尚未制定出臺大數(shù)據(jù)發(fā)展的相關法律法規(guī)前,地方政府可以結合《中華人民共和國政府信息公開條例》,盡早升級各地方性相關規(guī)章為地方性法規(guī);可以抓緊研究制定出臺數(shù)據(jù)反壟斷相關規(guī)定,規(guī)范數(shù)據(jù)交易行為,倡導有償購買、授權和協(xié)同合作等方式[10];可以抓緊研究制定出臺大數(shù)據(jù)采集辦法、大數(shù)據(jù)使用許可辦法、大數(shù)據(jù)管理辦法、大數(shù)據(jù)銷毀辦法、大數(shù)據(jù)安全責任辦法等實施細則。

3.2 設立大數(shù)據(jù)常設機構,統(tǒng)籌推進大數(shù)據(jù)建設實踐

大數(shù)據(jù)的發(fā)展將引發(fā)各領域、各行業(yè)的生產(chǎn)模式、商業(yè)模式和治理模式的變革和創(chuàng)新,對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。但目前除了廣東省以外,各省市統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)工作的僅是一個個臨時性的工作領導小組,缺乏常設性的相關專業(yè)機構。鑒于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要性、復雜性與長期性,省級政府可在經(jīng)信委下設二級局——大數(shù)據(jù)局,統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)建設工作。大數(shù)據(jù)局的主要職責可包括:頂層設計、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌推進地方大數(shù)據(jù)各項工作;加快建設大數(shù)據(jù)應用基地,吸引國內(nèi)外大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)落戶,逐步形成產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展,做大做強數(shù)據(jù)外包等服務貿(mào)易;制定政府各部門數(shù)據(jù)建設目標任務與考核標準;設立大數(shù)據(jù)建設專項經(jīng)費,減輕政府部門建設壓力;擬定數(shù)據(jù)安全、服務質(zhì)量、體系架構、評估認證等標準化體系;設立數(shù)據(jù)管理的權限和程序,規(guī)范數(shù)據(jù)開放的格式與訪問方式等。

3.3 搭建大數(shù)據(jù)應用平臺,打開大數(shù)據(jù)親民門戶

政府掌握著大量且關鍵的數(shù)據(jù),但這些數(shù)據(jù)目前大多處于“休眠”狀態(tài),如何讓這些“盲數(shù)據(jù)”發(fā)揮活力,是大數(shù)據(jù)時代政府亟待解決的問題。英國因其較為全面又激進的數(shù)據(jù)許可和數(shù)據(jù)再利用策略而被他國視為數(shù)據(jù)開放的典范。2009年,當歐洲大多數(shù)國家尚處在大數(shù)據(jù)應用初級甚至啟蒙階段時,英國政府已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)的潛在價值對于政府部門工作效率提升的重要性,并發(fā)布了《第一前線:更聰明的政府》報告,提出政府應從根本上開放和促進數(shù)據(jù)透明度。2010年,英國正式發(fā)布政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站data.gov.uk,開創(chuàng)了政府數(shù)據(jù)可再利用的網(wǎng)絡先例,并鼓勵除政府部門之外的企業(yè)、非政府組織和個人愛好者開發(fā)出更多、更好、且成本更低的應用程序,希望通過這些程序讓政府的數(shù)據(jù)網(wǎng)站向更廣泛的普通大眾公開。英國政府的經(jīng)驗值得我國借鑒。除此之外,地方政府還可以政府數(shù)據(jù)資源網(wǎng)站為基礎,從手機終端APP(Application,智能手機的第三方應用程序)突破,通過移動終端實現(xiàn)對政府部門應用系統(tǒng)的訪問,打造智慧政府。當前,可以探索“我的政府”服務模式,開拓諸如教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、智慧交通、公共安全和科技服務等與數(shù)據(jù)使用主體息息相關的APP業(yè)務,開放數(shù)據(jù)“訂閱”功能,實現(xiàn)訂制數(shù)據(jù)資源主動推送,從而向社會提供個性化、精細化的數(shù)據(jù)資源服務,促進大數(shù)據(jù)技術成果惠及民眾,改善民生。

3.4 培養(yǎng)和引進大數(shù)據(jù)人才,提供大數(shù)據(jù)智力支持

中國是人才大國,但能應用大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新人才是稀缺資源[11]。鑒于大數(shù)據(jù)人才的稀缺性,地方政府除了考慮發(fā)揮地方產(chǎn)業(yè)鏈、應用市場、政策支持等優(yōu)勢引進大數(shù)據(jù)高端研發(fā)人才落戶外,可著重考慮優(yōu)先選擇一批國內(nèi)先進信息技術企業(yè),由政府牽線搭橋與國外知名企業(yè)開展合作,培養(yǎng)本土的大數(shù)據(jù)信息技術人才。加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設,深化科研機構、大專院校和企業(yè)合作,鼓勵院校增設相關數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)應用課程,幫助在校學生以及在職人員提升職業(yè)技能[12]。進一步引導和鼓勵以寬帶資本為代表的投資基金主動對接產(chǎn)學研各方面資源,重點投入、重點建設、重點突破大數(shù)據(jù)可用性研究。政府部門在大數(shù)據(jù)相關課題立項資助中給予重點傾斜,確定大數(shù)據(jù)年度重點研究項目,形成大數(shù)據(jù)常態(tài)研究機制。

3.5 強化領導干部大數(shù)據(jù)思維,培養(yǎng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略眼光

如同產(chǎn)業(yè)界運用大數(shù)據(jù)將有助于獲取更大利潤一樣,政府運用大數(shù)據(jù)將更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務。因此,強化政府部門領導干部的大數(shù)據(jù)思維,培養(yǎng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略眼光顯得十分必要。我們可以將地方政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略宣教納入各級黨校、行政學院等干部教育機構的培訓課程,邀請國內(nèi)外知名大數(shù)據(jù)專家到校宣講,邀請經(jīng)信委、組織部、人社局等部門介紹已開展的大數(shù)據(jù)工作案例,進一步增強各級黨政領導干部的大數(shù)據(jù)思維。將數(shù)據(jù)理念、數(shù)據(jù)知識、數(shù)據(jù)處理等納入公務員的常規(guī)培訓體系之中,不斷提高教育培訓的水平,增強公務員隊伍在大數(shù)據(jù)環(huán)境中的適應能力,力爭形成用數(shù)據(jù)來治理的政府治理文化氛圍。

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