從配套機(jī)制建設(shè)談完善公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)

朱 健

（湖州市圖書(shū)館，浙江 湖州 313000）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“要明確不同文化事業(yè)單位的功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士、各界群眾參與管理。”這是黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)文化事業(yè)單位開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)改革釋放的明確政策信號(hào)，也是我國(guó)事業(yè)單位分類(lèi)改革所邁出的實(shí)質(zhì)性步伐，意味著公共圖書(shū)館實(shí)行現(xiàn)代管理制度的時(shí)代正式開(kāi)啟。

法人治理結(jié)構(gòu)改革“政事分開(kāi)，管辦分離”的目標(biāo)將使公共圖書(shū)館真正落實(shí)法人自主權(quán)，大大激發(fā)事業(yè)發(fā)展活力。目前，我國(guó)有部分公共圖書(shū)館在此項(xiàng)改革方面已走在前列，如深圳市圖書(shū)館、廣州市圖書(shū)館、廈門(mén)市少年兒童圖書(shū)館等已成立理事會(huì)多年；2014年，我省湖州市圖書(shū)館、溫州市圖書(shū)館等也已順利完成法人治理結(jié)構(gòu)改革的初步工作。盡管全面實(shí)行法人治理尚需時(shí)日，但改革熱潮正方興未艾。

1 配套機(jī)制建設(shè)的重要性

法人治理結(jié)構(gòu)的核心是建立理事會(huì)制度，通過(guò)組建圖書(shū)館理事會(huì)、管理層并制定章程，從而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離，相互制衡。在實(shí)際操作過(guò)程中，卻容易出現(xiàn)理事會(huì)被架空、圖書(shū)館法人自主權(quán)有名無(wú)實(shí)的問(wèn)題，這與法人治理結(jié)構(gòu)上下互動(dòng)、內(nèi)外互通的特點(diǎn)相悖。如何讓法人治理結(jié)構(gòu)真正顯出實(shí)效？首要的任務(wù)是嚴(yán)格執(zhí)行靈魂文本——《圖書(shū)館理事會(huì)章程》，同時(shí)，關(guān)鍵還在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等配套機(jī)制的逐步完善和有效貫徹。所以，配套機(jī)制建設(shè)的迅速跟進(jìn)可謂開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)改革的重要落腳點(diǎn)。

1.1 對(duì)市場(chǎng)法人進(jìn)行剛性約束

所謂配套機(jī)制，是相對(duì)于外部法律制度而言的內(nèi)部管理機(jī)制?！豆矆D書(shū)館法》對(duì)公共圖書(shū)館界有著權(quán)威規(guī)整作用，但我國(guó)還沒(méi)有一部完整的《公共圖書(shū)館法》。建國(guó)后，有關(guān)部門(mén)多次頒布關(guān)于圖書(shū)館事業(yè)的行政法規(guī)，各省也相繼制定《公共圖書(shū)館管理辦法》，在廣大圖書(shū)館從業(yè)者和讀者的強(qiáng)烈呼聲下，《公共圖書(shū)館法》呼之欲出，但當(dāng)前空缺仍會(huì)導(dǎo)致處于自由市場(chǎng)中的圖書(shū)館法人外部約束力不夠強(qiáng)勁。所以，從法人治理結(jié)構(gòu)建立后到《公共圖書(shū)館法》頒布以前，這段所謂的“空窗期”依賴(lài)于法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書(shū)館不斷建設(shè)一整套健全完善的內(nèi)部機(jī)制，作為剛性約束來(lái)鞭策公共圖書(shū)館人在現(xiàn)代事業(yè)制度的道路上“摸石頭過(guò)河”。

1.2 對(duì)權(quán)力置換風(fēng)險(xiǎn)有效抵御

法人治理結(jié)構(gòu)下，公共圖書(shū)館和政府主管機(jī)關(guān)適當(dāng)拉開(kāi)距離，而和服務(wù)對(duì)象抱成一團(tuán)。行政主管體制下，主管機(jī)關(guān)憑借行政命令可以直接管控公共圖書(shū)館事務(wù)，兩者是上下級(jí)關(guān)系。法人治理使權(quán)力總量不變、內(nèi)部配比卻發(fā)生較大變化：主管機(jī)關(guān)和圖書(shū)館共同的決策權(quán)轉(zhuǎn)移給多元化主體（新加入的其他機(jī)關(guān)主體和社會(huì)主體）組成的圖書(shū)館理事會(huì)，管理權(quán)則基本下放給了圖書(shū)館管理層，政府擔(dān)當(dāng)政策制定者和經(jīng)費(fèi)提供者角色〔1〕。相比傳統(tǒng)事業(yè)體制，這種大幅度的簡(jiǎn)政放權(quán)帶來(lái)的是主管機(jī)關(guān)不想放手或圖書(shū)館管理層隨意妄為等風(fēng)險(xiǎn)，理事會(huì)成員尤其是外部理事處于夾心層的尷尬位置。要抵御此種風(fēng)險(xiǎn)，以多元監(jiān)督為主的內(nèi)外結(jié)合的配套機(jī)制的作用不可替代。

2 配套機(jī)制建設(shè)的原則

2.1 公益性

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年10月25日第252號(hào)國(guó)務(wù)院令發(fā)布）的第二條規(guī)定：“事業(yè)單位，指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！惫矆D書(shū)館是為人民大眾提供圖書(shū)及信息資源、開(kāi)展社會(huì)教育、舉辦文化活動(dòng)的公共文化服務(wù)單位，其公益性尤為明顯。法人治理結(jié)構(gòu)改革以公共圖書(shū)館公益性最大化為旨?xì)w，這在配套機(jī)制建設(shè)中也必須作為一條紅線(xiàn)貫穿全過(guò)程。

2.2 高效性

當(dāng)前，在鼓勵(lì)社會(huì)力量辦文化的政策規(guī)定和民眾呼聲下，公共圖書(shū)館也將不可避免地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，民間投資或政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)越來(lái)越成為可能。不僅傳統(tǒng)事業(yè)體制下陳舊的技術(shù)設(shè)備、單薄的館藏實(shí)力將面臨挑戰(zhàn)，而且慵懶、散漫的圖書(shū)館員也將應(yīng)對(duì)較大的就業(yè)壓力。法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書(shū)館配套機(jī)制建設(shè)要緊跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快節(jié)奏，如果脫離高效性原則非但改革滯緩，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力，更為殘酷的是我國(guó)公共圖書(shū)館的轉(zhuǎn)型升級(jí)、事業(yè)發(fā)展進(jìn)程難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的閱讀和文化需求。

2.3 公平性

構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化和標(biāo)準(zhǔn)化是文化體制改革的重要內(nèi)容，其中機(jī)制公平是達(dá)到服務(wù)均等化的根基。服務(wù)對(duì)象、圖書(shū)館員工取得監(jiān)督權(quán)的公平，館員在崗位競(jìng)爭(zhēng)、職稱(chēng)評(píng)定、分配激勵(lì)等的公平，民眾投資建設(shè)、參與管理公共服務(wù)并獲得館務(wù)信息的公平等等，這些都是法人治理結(jié)構(gòu)下配套機(jī)制建設(shè)所需解決的課題。不斷地去思考、滲透、貫徹這樣的理念，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的未來(lái)目標(biāo)不可或缺。

3 配套機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容和思路

3.1 民主決策機(jī)制

面向利益主體多元化的公共圖書(shū)館法人治理，須圍繞體現(xiàn)民主、公平的原則,尤其注重人民大眾意愿，對(duì)決策進(jìn)程作出良好把握，在機(jī)制的配套跟進(jìn)上加以確立完善，從而保證決策結(jié)果的民主性、科學(xué)性、有效性。

要按照“政事分開(kāi)，管辦分離”的要求，明確決策主體是由政府機(jī)關(guān)和舉辦單位代表、服務(wù)對(duì)象和其他方面代表、事業(yè)單位代表〔2〕等組成的圖書(shū)館理事會(huì)。公共圖書(shū)館作為直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，為保證民眾訴求最大程度得到落實(shí)，理事會(huì)推選制度的不斷健全和完善是決策機(jī)制的核心。注重委任制和選任制的雙向良性發(fā)展，最基本是要做到理事會(huì)成員中圖書(shū)館以外人員數(shù)量占多數(shù)，并盡量擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象和社會(huì)利益相關(guān)方代表名額。

實(shí)際決策過(guò)程中，采取會(huì)議制進(jìn)行決策。我國(guó)目前以召開(kāi)理事會(huì)會(huì)議為主，在法人治理較為成熟的國(guó)家，如英國(guó)的倫敦圖書(shū)館通過(guò)組織召開(kāi)圖書(shū)館會(huì)員大會(huì)來(lái)對(duì)重要事項(xiàng)表決〔3〕。理事會(huì)會(huì)議由理事長(zhǎng)或1/3以上理事提議，定期或不定期召開(kāi)，對(duì)圖書(shū)館戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃、重大事項(xiàng)等實(shí)行票決〔4〕，遵循內(nèi)部理事和外部理事一人一票制和“少數(shù)服從多數(shù)”原則，獨(dú)立行使決策權(quán)，不受行政主管部門(mén)和其他方面的干預(yù)和影響。

理事會(huì)會(huì)議制決策的特點(diǎn)在于賦予各利益主體公平參與決策的權(quán)利，突出民主，使決策指針由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺?quán)利本位”，由此，占理事會(huì)成員重要份量的服務(wù)對(duì)象和社會(huì)利益相關(guān)方代表的意愿和訴求得以自然地滲透到?jīng)Q策結(jié)果中，且舉足輕重。

3.2 高效執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制首要在館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行政部門(mén)主管的館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不同，法人治理結(jié)構(gòu)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制即館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、法制性、開(kāi)放性的一般特征而言，不僅聽(tīng)命對(duì)象不同，而且在以館長(zhǎng)為首的管理層執(zhí)行過(guò)程中突出效率。人事管理、分配激勵(lì)等多個(gè)層面的制度都將發(fā)生較大改變，需要做好及時(shí)的跟進(jìn)。

3.2.1 人事管理制度

實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)之后，本著消除傳統(tǒng)事業(yè)單位人事管理的壁壘、打破“鐵飯碗”及身份管理的思想指針，公共圖書(shū)館人事管理制度將主要采用全員聘用制和崗位管理制，以“能進(jìn)能出”、“能上能下”的方式來(lái)對(duì)人才資源進(jìn)行優(yōu)化使用，充分激發(fā)館員的工作熱情，體現(xiàn)出法人治理的公平性、靈活性、科學(xué)性。

全員聘用制是完善法人治理的重要內(nèi)容，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下事業(yè)單位人員社會(huì)化管理和應(yīng)對(duì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)及事業(yè)發(fā)展壓力的要求。事實(shí)上，在法人治理結(jié)構(gòu)正式推行之前，我國(guó)已在事業(yè)單位試行聘任制。黨的十四大以來(lái)，事業(yè)單位的改革方向即是“探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事管理”〔5〕，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕35號(hào)）等文件也作出相關(guān)規(guī)定。聘用制作為我國(guó)事業(yè)單位的一項(xiàng)基本用人制度已然存在多年。然而，在“政事一體，管辦結(jié)合”的情況下，聘用制尚未完全發(fā)揮出實(shí)際效用，尤其還存在著“聘下不聘上”現(xiàn)象和較為明顯的編內(nèi)外差別。公共圖書(shū)館開(kāi)展法人治理結(jié)構(gòu)改革，繼續(xù)推進(jìn)聘用制不可或缺，關(guān)鍵在于從政策、機(jī)制、觀(guān)念等多方面細(xì)化改進(jìn)，使全員聘用名副其實(shí)、實(shí)至名歸。

崗位管理制從圖書(shū)館內(nèi)部人事調(diào)配上彰顯法人治理特色，合理利用現(xiàn)有人才資源，力爭(zhēng)人盡其才、物盡其用。除理事會(huì)成員和管理層正、副職外，公共圖書(shū)館人事管理部門(mén)要遵從“按需設(shè)崗、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、精簡(jiǎn)高效”的原則，科學(xué)設(shè)置管理、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和工勤技能崗位，合理配置各類(lèi)人員比例，推行職級(jí)職位管理〔6〕，采取分類(lèi)分級(jí)聘用。在此基礎(chǔ)上，逐步建立以事定崗、以崗擇人、按崗聘用、以崗定薪的崗位管理制度，實(shí)現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。

3.2.2 分配激勵(lì)制度

法人治理后，公共圖書(shū)館必須破除“大鍋飯”的固有分配狀態(tài)，根據(jù)崗位重要性和工作量拉開(kāi)工資差距，進(jìn)行有效激勵(lì)?？傊诜峙溥^(guò)程中“重實(shí)績(jī)，重貢獻(xiàn)”。

貫徹政府人事、財(cái)政部門(mén)制定的績(jī)效工資相關(guān)政策，全面實(shí)行績(jī)效工資制。對(duì)績(jī)效工資中基礎(chǔ)部分和獎(jiǎng)勵(lì)部分兩塊進(jìn)行合理配比：基礎(chǔ)部分按相關(guān)部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，讓所有員工公平享有；獎(jiǎng)勵(lì)部分則以崗位工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核和獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)拉開(kāi)差距，讓?shí)徫恢匾⒈憩F(xiàn)優(yōu)秀的員工獲得更為豐厚的回報(bào)。績(jī)效工資以外，依據(jù)圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)類(lèi)型和運(yùn)行效益等特點(diǎn)實(shí)行自主分配機(jī)制，主要為探索設(shè)立館長(zhǎng)基金或事業(yè)發(fā)展基金。基金來(lái)源為非財(cái)政撥款收支結(jié)余和社會(huì)力量捐贈(zèng)，從中提取一定比例，用于激勵(lì)全年工作表現(xiàn)尤其突出、對(duì)圖書(shū)館事業(yè)有突出貢獻(xiàn)的員工。

3.3 多元監(jiān)督機(jī)制

與傳統(tǒng)事業(yè)單位體系實(shí)行行政監(jiān)督機(jī)制有著本質(zhì)區(qū)別，法人治理結(jié)構(gòu)下公共圖書(shū)館宜采用多元化監(jiān)督機(jī)制。

以監(jiān)督主體的來(lái)源劃分，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是理事會(huì)監(jiān)督。圖書(shū)館理事會(huì)制度不設(shè)監(jiān)事會(huì)前提下，理事會(huì)同時(shí)行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，理事會(huì)中的服務(wù)對(duì)象、政府機(jī)關(guān)、圖書(shū)館員工代表等監(jiān)督主體重點(diǎn)就圖書(shū)館管理層遵守章程、執(zhí)行決策等情況負(fù)責(zé)監(jiān)督。外部監(jiān)督指讀者、普通群眾、新聞媒體等監(jiān)督主體對(duì)圖書(shū)館的服務(wù)和運(yùn)作情況開(kāi)展監(jiān)督。借助多元監(jiān)督主體，在監(jiān)督方式方法上也作進(jìn)一步的創(chuàng)新，如服務(wù)對(duì)象同時(shí)進(jìn)行內(nèi)部和外部監(jiān)督，形成一種內(nèi)外互融、透明化的監(jiān)督機(jī)制。

根據(jù)監(jiān)督內(nèi)容不同，可將整個(gè)監(jiān)督機(jī)制分為年度報(bào)告制度、審計(jì)制度、績(jī)效評(píng)估制度、信息公開(kāi)制度、決策失誤追究制度等。年度報(bào)告制度是圖書(shū)館對(duì)舉辦單位負(fù)責(zé)，對(duì)圖書(shū)館履行章程、年度工作推進(jìn)等實(shí)施監(jiān)管。審計(jì)制度是圖書(shū)館對(duì)政府審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)，進(jìn)行年度財(cái)政運(yùn)作審核等。決策失誤追究制度是圖書(shū)館對(duì)舉辦單位和服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，通過(guò)責(zé)任追究來(lái)監(jiān)督理事會(huì)做出正確決策?？?jī)效評(píng)估制度是圖書(shū)館對(duì)舉辦單位和圖書(shū)館員工負(fù)責(zé)，科學(xué)評(píng)價(jià)工作質(zhì)量和效益。信息公開(kāi)制度是圖書(shū)館對(duì)服務(wù)對(duì)象、社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，強(qiáng)化社會(huì)和媒體對(duì)公共圖書(shū)館的監(jiān)督。

4 結(jié)語(yǔ)

公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革推進(jìn)過(guò)程中，成立理事會(huì)是第一步，接下去要能夠通過(guò)建立健全配套機(jī)制，以迅速跟進(jìn)的狀態(tài)使這項(xiàng)改革真正顯出實(shí)效，用現(xiàn)代事業(yè)管理制度來(lái)發(fā)展公共圖書(shū)館和文化事業(yè)，惠及普通百姓和民眾。

〔1〕蔣永福.從圖書(shū)館管理走向圖書(shū)館治理——圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)與行業(yè)管理初探〔J〕.高校圖書(shū)館工作，2010（5）:5-7

〔2〕劉霞.從法人治理結(jié)構(gòu)看深化人事制度改革〔J〕.中國(guó)衛(wèi)生人才，2014（1）:20-21

〔3〕金武鋼，錢(qián)家駿，肖梅林.倫敦圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)〔J〕.圖書(shū)與情報(bào)，2014（2）：10-13

〔4〕黃文平.建立和完善法人治理結(jié)構(gòu) 不斷推動(dòng)事業(yè)單位健康發(fā)展〔J〕.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013（7）：8-10

〔5〕王晨.現(xiàn)階段我國(guó)公共事業(yè)類(lèi)事業(yè)單位改革的模式研究——以上海圖書(shū)館為例〔D〕.上海:復(fù)旦大學(xué)，2005

〔6〕肖容梅.公共圖書(shū)館管理體制研究〔J〕.中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)，2005（5）：4-10