大學(xué)的“去行政化”與權(quán)力制約

胡曉軒

大學(xué)的“去行政化”與權(quán)力制約

胡曉軒

（杭州電子科技大學(xué)黨委辦公室，浙江杭州，31OO18）

大學(xué)“去行政化”困難重重，卻又勢(shì)在必行，其關(guān)鍵在于建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約，應(yīng)當(dāng)建立以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)變職能為根本，以信息公開為重點(diǎn)，以民主監(jiān)督為手段的權(quán)力制約機(jī)制。

大學(xué)；高等教育發(fā)展規(guī)律；權(quán)力制約；去行政化

黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的時(shí)代新命題，對(duì)高等教育而言，全面深化改革的重要內(nèi)容之一就是革除大學(xué)“行政化”的弊端，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理體系。大學(xué)從來就不是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，但行政化色彩卻日漸濃厚。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理體系的根本，就是要協(xié)調(diào)好大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)力之間的關(guān)系，使彼此之間不出現(xiàn)越位、錯(cuò)位或失位的情況，形成符合現(xiàn)代高等教育發(fā)展規(guī)律的權(quán)力關(guān)系。

一、權(quán)力制約：“去行政化”的關(guān)鍵

“去行政化”是針對(duì)大學(xué)“行政化”而言。教育“行政化”與生俱來，即使在西方國(guó)家的大學(xué)（或我國(guó)國(guó)民時(shí)期）教授治校的鼎盛時(shí)期，也無法避免行政權(quán)力對(duì)大學(xué)事務(wù)的干預(yù)。所謂大學(xué)“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或?yàn)E用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)作行政事務(wù)來管理［1］。大學(xué)“行政化”面臨最突出的問題，是行政權(quán)力決定著學(xué)術(shù)資源的調(diào)配，直接干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)并違背學(xué)術(shù)規(guī)律做出決策。這個(gè)問題在大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織中尤為嚴(yán)重。目前，我國(guó)高等學(xué)校普遍存在行政權(quán)力直接干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)的問題，很多時(shí)候以行政手段對(duì)基層學(xué)術(shù)組織各項(xiàng)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，基層教學(xué)科研人員的自主權(quán)得不到落實(shí)。很多基層教學(xué)科研人員沒有正式的途徑參與院、系、所的學(xué)術(shù)決策，處于被忽略的地位［2］。大學(xué)“行政化”已經(jīng)成為大學(xué)改革發(fā)展的絆腳石，影響到了教育的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，“去行政化”勢(shì)在必行。

（一）“去行政化”不能簡(jiǎn)單依靠取消行政級(jí)別

近年來，大學(xué)“去行政化”的呼吁中，最為顯著的莫過于主張取消大學(xué)的行政級(jí)別。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2O1O-2O2O）》中第38條就明確提出：“逐步取消實(shí)際上存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。在這里，不得不看到2個(gè)客觀事實(shí)：一是行政管理是大學(xué)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)保證，客觀存在，不可取消。大學(xué)作為教學(xué)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的共同體，除了學(xué)術(shù)事務(wù)以外，還有大量的維護(hù)穩(wěn)定、管理運(yùn)行、保障服務(wù)等工作，這些都離不開行政管理。有行政管理的地方就難以避免出現(xiàn)科層制的身影。二是我國(guó)大學(xué)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，必須立足這一國(guó)情。我國(guó)大學(xué)的使命是培養(yǎng)中國(guó)特色社會(huì)主義合格建設(shè)者和可靠接班人，無論怎樣進(jìn)行改革，如何“去行政化”，都必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。有領(lǐng)導(dǎo)就要有被領(lǐng)導(dǎo)，行政管理等級(jí)層級(jí)自然應(yīng)運(yùn)而生。

在這樣的背景下，即使取消了大學(xué)的行政級(jí)別，如果對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)依然以政治意志為前提條件，重大事項(xiàng)的決策依然屬于“領(lǐng)導(dǎo)研究”的范圍，各類學(xué)術(shù)資源的調(diào)配依然集中在少數(shù)當(dāng)權(quán)者的手中，那么大學(xué)依然是“行政化”的，大學(xué)教師仍然不可能以學(xué)術(shù)為安身立命之本。因此，高校的行政級(jí)別不是造成高?！靶姓钡闹饕颍淦淞坎贿^是高?！靶姓钡囊粋€(gè)表現(xiàn)［3］。在現(xiàn)實(shí)條件下，高校內(nèi)部去行政化，并不是去行政管理、去行政人員，而是要理順黨委、行政（校長(zhǎng)）、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表會(huì)四方面的關(guān)系，切實(shí)做到“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”［4］。

（二）“去行政化”不能僅僅依靠落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)

在大學(xué)“去行政化”的呼聲中，另一個(gè)強(qiáng)烈的聲音是“落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為，高校去行政化的關(guān)鍵是理順政府與高校的關(guān)系，切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)［3］。也有學(xué)者提出，大學(xué)去行政化改革，首先要落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。誠(chéng)然，外部的政治環(huán)境是導(dǎo)致大學(xué)“行政化”的重要客觀因素，在外部環(huán)境高度“行政化”的情況下，大學(xué)是難以獨(dú)善其身的。但回到大學(xué)內(nèi)部，即便擁有了高度的辦學(xué)自主權(quán)，又依靠什么來保證權(quán)力的正當(dāng)使用呢？

在高等學(xué)校自主權(quán)上，無論是實(shí)質(zhì)性自主權(quán)還是程序性自主權(quán)，一定是適度的，有一定范圍的［5］。當(dāng)前，政府在全面深化改革中大力提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，這無疑是一個(gè)利好信息。但單就“放權(quán)”與“限權(quán)”相比較而言，“限權(quán)”比“放權(quán)”更為重要。在既有領(lǐng)導(dǎo)體制的背景下，“限權(quán)”是“放權(quán)”的前提。人都是有道德風(fēng)險(xiǎn)的，18世紀(jì)法國(guó)著名思想家孟德斯鳩就說過：“一切有權(quán)利的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)利的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”事實(shí)表明，“不受制約的權(quán)力必定腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。2O13年1月，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上講話時(shí)指出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這為大學(xué)“去行政化”指明了方向?！叭バ姓卑烁母锎髮W(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整大學(xué)權(quán)力關(guān)系，建立適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展新形勢(shì)和新任務(wù)的大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成符合大學(xué)本質(zhì)要求的權(quán)力關(guān)系［6］。只有把各類權(quán)力規(guī)范、限制好了，才可以防止出現(xiàn)“一放就亂，一管就死”的現(xiàn)象。即要約束好大學(xué)外部環(huán)境的權(quán)力，同時(shí)也要約束好大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。

綜上所述，大學(xué)“去行政化”并不是簡(jiǎn)單的取消行政級(jí)別，也不能單純的擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)權(quán)力的制約才是治本之策。規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，讓權(quán)力始終被陽光照耀，不僅要對(duì)大學(xué)的外部環(huán)境，更要針對(duì)大學(xué)的內(nèi)部環(huán)境，首要的是對(duì)大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力進(jìn)行制約，使行政權(quán)力從學(xué)術(shù)事務(wù)管理中淡出，讓大學(xué)學(xué)術(shù)能夠按照自己的規(guī)律去運(yùn)作，去發(fā)展。

二、建立機(jī)制：實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約

黨的十七大報(bào)告就權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制表述為：“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這為大學(xué)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約提供了現(xiàn)實(shí)支撐。建立權(quán)力的制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)以“分散權(quán)力、相互牽制、民主監(jiān)督”為基本原則，“分散權(quán)力”的重點(diǎn)是要把決策權(quán)進(jìn)行分散化處理，不能讓決策權(quán)集中在個(gè)別人或少數(shù)人的手中；“相互牽制”的重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)力的牽制，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)形成相互制衡的良好局面；“民主監(jiān)督”的重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，讓權(quán)力在行使時(shí)不能也不敢違背民意。

（一）以厘清權(quán)力為基礎(chǔ)，規(guī)范限定權(quán)力的邊界

任何權(quán)力都有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，厘清各類權(quán)力的邊界，是規(guī)范制約權(quán)力濫用的前提。在大學(xué)“去行政化”這個(gè)問題上，厘清權(quán)力涉及到政府權(quán)力和大學(xué)自身權(quán)力兩方面。一方面要在尊重高等教育發(fā)展規(guī)律的前提下，厘清政府權(quán)力與大學(xué)權(quán)力的邊界，明確政府應(yīng)該有哪些權(quán)力、大學(xué)應(yīng)該有哪些權(quán)力，這些權(quán)力的行使范圍有多大，權(quán)力之間如何相互協(xié)調(diào)運(yùn)行等問題；另一方面要厘清大學(xué)內(nèi)部的各項(xiàng)權(quán)力邊界，各種權(quán)力之間如何相互制衡，重點(diǎn)要厘清大學(xué)內(nèi)部機(jī)關(guān)與二級(jí)學(xué)院的權(quán)力邊界，這也是完善和健全大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理體系的先決條件。

在厘清權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，還要對(duì)每項(xiàng)權(quán)力，什么條件下可以行使，誰來行使；行使過程怎么監(jiān)督，誰來監(jiān)督；權(quán)力行使不當(dāng)怎么追究，誰來追究等問題一一作出規(guī)范。讓每一項(xiàng)權(quán)力在行使時(shí)，都必須顧及民意，顧及后果；讓每一位當(dāng)權(quán)者在用權(quán)時(shí)都不得不謹(jǐn)慎考慮，小心使用。通過健全這樣的權(quán)力約束機(jī)制，厘清權(quán)力邊界，讓政府和大學(xué)在各自的權(quán)力范圍內(nèi)“各行其是，各盡其責(zé)”。對(duì)于當(dāng)前，在落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)這個(gè)問題，政府下放的每一項(xiàng)權(quán)力都應(yīng)該事先進(jìn)行深入的研究，要有具體的制約措施，針對(duì)怎么放，怎么監(jiān)督，怎么追責(zé)等問題要一一明晰，既讓大學(xué)在有限的范圍中享有充分的權(quán)力行使自由，又讓權(quán)力違規(guī)成本產(chǎn)生足夠大的威懾作用，起到不能濫用也不敢濫用的約束效果。

（二）以轉(zhuǎn)變職能為根本，實(shí)現(xiàn)由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)

就大學(xué)內(nèi)部而言，要實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，可以從以下幾方面著手：一是對(duì)決策權(quán)進(jìn)行分散化處理。除涉及辦學(xué)方向、戰(zhàn)略規(guī)劃、重大事項(xiàng)決策、重要干部任免等事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大問題外，一般事項(xiàng)應(yīng)淡化黨委、行政領(lǐng)導(dǎo)層的決策權(quán)，交由各級(jí)各類委員會(huì)來決策。二是健全各級(jí)各類委員會(huì)。充分考慮委員的構(gòu)成，既要有職能部門負(fù)責(zé)人，又要有普通教師代表，委員會(huì)的管理層及成員應(yīng)由公推直選產(chǎn)生。特別是對(duì)于學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，要交由學(xué)術(shù)委員會(huì)來行使。三是強(qiáng)化師生員工的監(jiān)督權(quán)。建立相關(guān)制度，依法落實(shí)和保障普通師生員工的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，鼓勵(lì)師生積極參與學(xué)校發(fā)展事務(wù)的決策和執(zhí)行，并對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。四是建立權(quán)力執(zhí)行評(píng)議機(jī)制，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)權(quán)力行使的過程、結(jié)果等相關(guān)情況進(jìn)行評(píng)議，定期公開評(píng)議情況，并接受師生員工對(duì)權(quán)力行使的質(zhì)詢。

（三）以信息公開為重點(diǎn)，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光之下

對(duì)權(quán)力最有效的制約莫過于公開?！鞍迪洹笔菣?quán)力濫用的“保護(hù)傘”，“公開”是最好的“防腐劑”。權(quán)力公開透明運(yùn)行，是規(guī)范權(quán)力行使、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、從源頭上防治腐敗的重要舉措。信息公開的核心是“公開”，關(guān)鍵在“真實(shí)”，難點(diǎn)在“監(jiān)督”，要注重減少政府的自由裁量權(quán)，建立信息質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，不僅要使政府用權(quán)始終處于陽光之下，還要充分滿足公眾的信息需求。政府應(yīng)根據(jù)制訂的信息公開質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)布各類信息，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)，在信息發(fā)布后還要根據(jù)公眾需求及時(shí)修正缺陷。

高校的信息公開工作，在政府制度相對(duì)規(guī)范的前提下，關(guān)鍵在于貫徹和落實(shí)。一方面，要進(jìn)一步健全高校信息公開體系，重點(diǎn)公開學(xué)校發(fā)展重大事項(xiàng)決策、執(zhí)行情況以及干部選拔任用等情況，特別是要規(guī)范、及時(shí)地公開與教職工切身利益緊密相關(guān)的熱點(diǎn)情況，如評(píng)先選優(yōu)、職稱評(píng)定、人事調(diào)整等，要始終做到全過程公開、民主。另一方面，加強(qiáng)對(duì)大學(xué)信息公開工作的考核與監(jiān)督。沒有監(jiān)督的信息公開必然會(huì)出現(xiàn)走過場(chǎng)，流于形式。目前，大學(xué)缺乏信息公開的動(dòng)力。因此，要通過制度形式明確大學(xué)信息公開的范圍、方式以及不及時(shí)公開或拒絕公開的責(zé)任，以倒逼機(jī)制促成觀念的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)信息公開的責(zé)任感，進(jìn)一步建立和完善監(jiān)督機(jī)制、加大監(jiān)督力度，切實(shí)保證教職工能通過對(duì)高校的決策及其執(zhí)行施加影響來有效規(guī)范和制約權(quán)力行為。

（四）以民主監(jiān)督為手段，全方位制約權(quán)力的運(yùn)行

一是充分發(fā)揮教代會(huì)的民主監(jiān)督作用。從制度上確立教師的主體地位，明確廣大教職工監(jiān)督的權(quán)限、形式和程序，凡學(xué)校改革發(fā)展重大事項(xiàng)和涉及教職工切身利益的事情，必須經(jīng)由教代會(huì)討論通過，切實(shí)保障教職員工的參與權(quán)和知情權(quán)。二是增強(qiáng)工會(huì)的民主監(jiān)督職能。從更好地維護(hù)教職員工的合法權(quán)益這一立足點(diǎn)出發(fā)，賦予工會(huì)追蹤監(jiān)督與質(zhì)詢的職能，凡群眾意見反應(yīng)強(qiáng)烈的事務(wù)，工會(huì)有權(quán)代表教職員工，向相關(guān)職能部門和領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)詢，要求答復(fù)。三是暢通校內(nèi)輿論監(jiān)督渠道。在保持原有傳統(tǒng)的信訪、舉報(bào)等監(jiān)督方式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)普及和推廣網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，淡化個(gè)體監(jiān)督的身份風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督。四是建立民主評(píng)議制度，對(duì)各項(xiàng)民主監(jiān)督舉措的進(jìn)展成效及結(jié)果等情況進(jìn)行評(píng)議，同時(shí)，規(guī)范甄別校內(nèi)需要進(jìn)行民主監(jiān)督的事務(wù)，凡有意規(guī)避民主監(jiān)督的決策、決定等事務(wù)，一律不予實(shí)施，并提交學(xué)校黨委審議。

［1］鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問題的探析［J］.中國(guó)高等教育，2O1O，（9）.

［2］鄭曉齊，王綻蕊.試析美國(guó)研究型大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織模式［J］.高等教育研究，2OO7，（12）.

［3］李立國(guó)，趙義華，黃海軍.論高?！靶姓焙汀叭バ姓保跩］.中國(guó)高教研究，2O1O，（5）.

［4］楊德廣.關(guān)于高?！叭バ姓钡乃伎迹跩］.教育發(fā)展研究，2O1O，（9）.

［5］王麗坤.大學(xué)章程建設(shè)中的權(quán)力關(guān)系研究［J］.高教探索，2O12，（3）.

［6］別敦榮，馮昭昭.論大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革--關(guān)于“去行政化”的思考［J］.清華大學(xué)教育研究，2O11，（6）.

（責(zé)任編輯 陳文興）

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1671-0681（2015）01-0133-03

胡曉軒（1979-），男，江西九江人，杭州電子科技大學(xué)黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室副主任，助理研究員。

2O14-O9-19