我國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化研究

田田

?

我國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化研究

田田

（天津財經(jīng)大學研究生院，天津 300222）

農(nóng)民工是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的特殊產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民工市民化成為不可避免的趨勢。農(nóng)民工群體在城市中的生活現(xiàn)狀令人擔憂，他們面臨就業(yè)、住房、教育以及醫(yī)療養(yǎng)老等多方面的難題。我國亟需進一步通過改革農(nóng)村土地制度、完善社會保障體系等來推進農(nóng)民工市民化進程。

農(nóng)民工市民化；城鄉(xiāng)二元制；土地制度改革；社會保障

在城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)之間巨大的收入分配差距導致農(nóng)民工群體涌入城市，另一方面失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷地向城市靠攏，新生代農(nóng)民工也進一步滲透到城市生活的方方面面。雖然存在著上述驅(qū)動因素，但還有許多問題亟需研究。

一、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工面臨的城市生存現(xiàn)狀

(一) 農(nóng)民工收入水平偏低

2011年，我國農(nóng)民工平均月工資突破2000元大關，達到2049元，比2010年增加21.2%，但扣除物價和房價上漲幅度的影響，這一突破的影響就顯得微乎其微了。目前，農(nóng)民工工資總體上仍處于較低水平，僅相當于城鎮(zhèn)職工工資的55%。據(jù)研究，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工巨大的收入差距，60%是人力資本差異，40%是體制差異。農(nóng)民工不但工資低，而且勞動強度大，他們平均每月工作26天，每周工作58.4 小時，每天工作9.19 小時，每個月平均加班4.79天。每月比國家規(guī)定多工作84個小時，折合大約為10.5個工作日。按此推算，農(nóng)民工月工資真實水平約為960元，大體相當于各地城市最低工資標準，這意味著他們只能維持基本的生活需要?①。

上述數(shù)字表明了農(nóng)民工工資在數(shù)值上與城鎮(zhèn)職工的絕對差距，體現(xiàn)出同工不同酬。另一方面，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在工資相對水平上也有差距，農(nóng)民工的工資增長幅度遠低于國民經(jīng)濟增長速度，他們的工資收入與勞動貢獻率不成正比。這種狀況不僅制約了農(nóng)民工自身的發(fā)展，而且將會延緩農(nóng)民工融入城市生活的速度，影響農(nóng)民工市民化進程。

(二) 農(nóng)民工住房條件較差

國家統(tǒng)計局的《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工住房類型主要有三種：雇主或單位提供住房、租賃住房和購買住房。其中33.9%居住在宿舍，10.3%居住在工棚，7.6%居住在經(jīng)營場所；選擇合租的占17.5%，選擇獨自租賃的占17.1%，只有0.8%選擇購房。據(jù)2010年國務院發(fā)展研究中心課題組對全國六大城市的實地調(diào)研和對6000多名農(nóng)民工的問卷調(diào)查，從居住成本看，50.5%的農(nóng)民工可以享受到雇主或單位提供免費住宿，7.4%的農(nóng)民工沒有免費住宿但有住房補貼，42.1%的農(nóng)民工兩者都沒有。沒有免費住宿的農(nóng)民工月均居住支出245元，相當于其2009年月均收入的 17.3%。對于選擇租房的農(nóng)民工來說，2010年租房成本大約為每月420.8 元，比2009年高71.8%，相當于其月收入24.5%?②。從農(nóng)民工的居住條件來看，他們自發(fā)聚居在城鄉(xiāng)接合部或者城中村，公共設施不足，環(huán)境惡劣，擁擠、臟亂的居住狀況極易引發(fā)火災和流行性疾病等突發(fā)情況。

(三) 農(nóng)民工子女的教育問題堪憂

目前跟隨父母進城的農(nóng)村兒童大約占農(nóng)民工子女總數(shù)的一半，其中約有80%的農(nóng)民工子女能夠在城鎮(zhèn)公辦學校就讀，但由于教育資源配置的不均衡，公辦學校往往向非戶籍地的農(nóng)民工子女加收高額借讀費，在一定程度上降低了農(nóng)民工子女在公辦學校的就讀率，例如東莞市農(nóng)民工隨遷子女有47.1 萬人，在公辦學校就讀的只有12.5 萬人，占26.5%?③。隨著農(nóng)民工數(shù)量的增加，農(nóng)民工子女的教育需求也日益增長，許多城市公共教學資源未能及時擴充，于是出現(xiàn)了許多農(nóng)民工子弟學校，這些學校教學條件普遍較低，收費標準也參差不齊，農(nóng)民工生活負擔加重。農(nóng)民工家庭高中教育階段負擔較大，農(nóng)民工子女放棄高中教育的現(xiàn)象比較普遍。當農(nóng)民工子女面臨中高考問題時，由于戶籍原因，他們往往需要離開已經(jīng)熟悉了的城市生活，返回原戶籍所在地參加考試，這些都會在無形中影響他們身心的健康成長，造成農(nóng)民工子女進入城市的二次障礙。

(四) 農(nóng)民工的勞動權(quán)益缺乏保障

在社會保障方面，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主的社會保障體系覆蓋面較窄，農(nóng)民工群體的保障層次偏低，無法享受和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，社會保障權(quán)益不能得到有效保證。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民工工作時間偏長，平均一天工作10個小時，超出了國家規(guī)定的8小時工作制，同時幾乎6成的農(nóng)民工沒有和用人單位簽訂具有法律效力的勞工合同，參加社會保險的比例更低于平均水平。用人單位為其繳納工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為21.8%、12.2%、7.6%、3.9%和2.3%，農(nóng)民工個人參保的意識也很低[1]。

二、影響農(nóng)民工市民化進程的原因分析

(一) 城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農(nóng)民工難以獲得城市戶口

在我國，戶籍的不同直接會帶來所享受的社會福利和公共服務的差異，農(nóng)村戶籍會使農(nóng)民工在城市中遭受差別性和歧視性待遇，被排斥在包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的城市福利體系和社會保障體系之外，這實際是一種“福利屏蔽”。

1984年10月，國務院發(fā)布了《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，通知規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工經(jīng)商的農(nóng)民及其家屬均可落戶城鎮(zhèn)；2001年國務院發(fā)布了《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，提出公民在小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)可自由遷徙，隨之一些大中城市也根據(jù)實際情況嘗試進行了戶籍制度改革；2012年2月國務院辦公廳發(fā)布了《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，指出有關就業(yè)、技能培訓、義務教育等政策不再與戶口掛鉤，并且提出建立暫住人口居住證制度，努力探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。目前，全國已有20多個省份實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的居民戶口制度，但是戶籍制度基礎上的社會福利制度并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，農(nóng)民工權(quán)益并未得到有效保障。另一方面，實際的城市落戶條件復雜，隱性戶籍門檻過高，農(nóng)民工難以實現(xiàn)真正在城市落戶，例如絕大多數(shù)的農(nóng)民工根本不可能通過購房來落戶城市。

(二) 勞動力市場使農(nóng)民工難以獲得高收入

改革開放后，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變我國形成了一個二元化的勞動力市場。城市勞動力市場就業(yè)崗位多、平均收入高、工作環(huán)境好、信息交流便利、培訓和晉升機會多；農(nóng)村勞動力市場則反之。城鄉(xiāng)有別的制度使農(nóng)民工不得不選擇在初級勞動力市場就業(yè)，因為身份有別，即使具有相同技能和勞動態(tài)度，農(nóng)民工也得不到與城市工人相同的的工資和福利待遇。

農(nóng)民工進城務工還面臨著許多就業(yè)歧視，例如北京市就明文規(guī)定了限制外地人就業(yè)的103個行業(yè)和工種，在這種情況下他們只能選擇臨時性的、勞動強度大的和技術(shù)要求低的職業(yè)，主要集中在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、餐飲業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)，其中大約有60%的農(nóng)民工工作在條件差、事故頻發(fā)、職業(yè)病發(fā)生率高的高危、低薪行業(yè)，而這些往往都是城鎮(zhèn)職工不會選擇的職業(yè)。分裂的勞動力市場導致就業(yè)信息難以在城鄉(xiāng)間有效流通，信息獲取渠道狹窄，由此造成農(nóng)民工的信息敏銳度較低，在職業(yè)選擇上存在滯后性。這種分割的城鄉(xiāng)二元勞動力市場使農(nóng)民工始終無力承擔個人及其家庭向城市轉(zhuǎn)移的高額成本，無法實現(xiàn)向市民的根本轉(zhuǎn)變，最終形成惡性循環(huán)。

(三) 當前我國的總體城鎮(zhèn)化水平較低

城鎮(zhèn)化水平往往用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤齺肀硎?，根?jù)世界銀行的標準，低于30%為低水平，30%―70%為中等水平，70%以上為高水平。我國2011年城鎮(zhèn)化率為51.27%，與發(fā)達國家之間還存在較大差距。農(nóng)民工市民化是提高我國城鎮(zhèn)化水平的必然結(jié)果，也是推動城鎮(zhèn)化的一大因素，二者相輔相成，互為因果。

我國東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平比中西部地區(qū)高出十幾個百分點，而東部地區(qū)的環(huán)境承載能力小于中西部地區(qū)，由此帶來區(qū)域間的城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)的農(nóng)村人口集中涌向東部地區(qū)的大中城市。環(huán)渤海地帶、長三角、珠三角地區(qū)的城市群接近飽和，但是中小城市的潛力還沒有充分發(fā)揮出來。

隨著農(nóng)村人口的流入，城市原有的基礎市政建設難以滿足現(xiàn)有的人口容量，公共資源供求的不平衡導致城市的各部分不能有效地發(fā)揮功能，加大了城市治理的難度，難以對農(nóng)民工進行有效的管理和控制，他們也難以享受到完備的、規(guī)范化的市民待遇，農(nóng)民工市民化進程受阻。

(四) 農(nóng)民工群體文化素質(zhì)普遍偏低

農(nóng)民工能否成功實現(xiàn)市民化在一定程度與與其自身的文化素質(zhì)有關，這不僅關系到他們能否在城市中找到滿意的工作，獲得較高的收入，更關系到他們能否真正融入城市發(fā)展中來。綜合素質(zhì)較高的農(nóng)民工能夠較快地培養(yǎng)起市民觀念，在工作上也能夠較快適應新環(huán)境。然而，實際上大部分農(nóng)民工文化素質(zhì)不高，基本處于初中文化水平，具有高中及以上文化水平的農(nóng)民工比例較低，而且絕大多數(shù)農(nóng)民工上崗前都沒有接受過技能培訓，無法適應城鎮(zhèn)化對社會生產(chǎn)生活專業(yè)化、精細化的要求。

三、農(nóng)民工市民化存在的制度難題

(一) 農(nóng)村現(xiàn)行土地制度制約農(nóng)民工順利脫離原有土地

在我國長期革命和發(fā)展的歷史進程里，我國農(nóng)民經(jīng)歷了直接擁有土地所有權(quán)，到個人土地所有權(quán)、使用權(quán)被收回，再到重新?lián)碛型恋厥褂脵?quán)的過程，他們緊緊地和土地連接在一起。對農(nóng)民來說，土地既是他們的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障。另一方面，農(nóng)民對土地的過度依賴反作用于城鎮(zhèn)化進程，這具體表現(xiàn)在農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的過程中既迫切地希望盡快實現(xiàn)市民化，享受城市里的公共服務，又會擔心既得利益的穩(wěn)定性，所以他們往往不愿意輕易放棄現(xiàn)有土地。這種瞻前顧后的矛盾心理直接影響農(nóng)民工對自身身份的選擇，他們在自身的戶籍選擇上常常處于尷尬境地。要解決這個難題就亟需對我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)制度進行創(chuàng)新性改革，在確保農(nóng)村土地集體所有的基礎上明晰產(chǎn)權(quán)界限，暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加強管理，幫助農(nóng)民工從土地轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

(二) 社會保障制度的不平等阻礙農(nóng)民工享受平等的社會福利

目前我國的社會保障制度具有差異性，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)基本上形成了以最低生活保障為基礎、以各類社會保險為主體的多層次社會保障體系；而農(nóng)村的社會保障主要體現(xiàn)在新農(nóng)合上，絕大多數(shù)地區(qū)都沒有實行關于農(nóng)村最低生活保障和養(yǎng)老醫(yī)療等社會保險的政策。這種城鄉(xiāng)分割的社會保障制度使農(nóng)民難以享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇，對于進城務工的農(nóng)民工群體來說，他們沒有被納入城市的社會保障體系中，由于收入較低、工作流動性強等因素他們也無力自己購買商業(yè)保險。

總的來說，無論是繼續(xù)在農(nóng)村生活的農(nóng)民還是已經(jīng)有市民化傾向的農(nóng)民工，他們都無法享受到國家社會保障安全網(wǎng)的保護，他們的生老病死只能通過自身微薄的收入來解決，不僅使自己的生活更加困頓，也在無形中增加了子女的負擔，城鎮(zhèn)化的社會成本增加，農(nóng)民市民化難以順利進行。

四、破解農(nóng)民工市民化發(fā)展難題的政策建議

(一) 改革戶籍制度，降低城市落戶標準

戶籍制度改革的目的是消除附著在戶籍上的差別社會福利待遇以及實現(xiàn)勞動力資源的自由流動，進而提供公平化的公共服務，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)機制。首先，可以適當放寬農(nóng)村居民落戶城市的條件限制，特別針對中小城鎮(zhèn)而言，應該根據(jù)各地實際情況，積極引導有穩(wěn)定工作、穩(wěn)定住所且工作年限達到要求的農(nóng)民工在城市落戶，并鼓勵農(nóng)民工配偶和子女進城發(fā)展；其次，應完善居民登記制度，統(tǒng)一戶口登記標準，逐步弱化農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口之間的差別，為城市的規(guī)范化管理提供可靠的量化信息。通過戶籍制度的改革加快推進與戶籍相關的就業(yè)、教育、醫(yī)療養(yǎng)老等一系列社會管理事業(yè)的改革，最終形成與戶籍無關的平等的公共服務體系。

(二) 改革農(nóng)村土地制度，保障農(nóng)民工土地利益

1. 完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

根據(jù)我國的基本土地政策，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要包括所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等，針對現(xiàn)狀應該在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎上明晰產(chǎn)權(quán)界限，明確農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)利，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)逐步物權(quán)化，進一步穩(wěn)定農(nóng)村的土地問題。農(nóng)民工進城務工是否放棄土地承包權(quán)，要堅持自愿原則，不能以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和只有宅基地作為農(nóng)民工落戶城市的前提。應賦予農(nóng)民工更多的土地處置權(quán)，順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和農(nóng)民工進城落戶實現(xiàn)市民化的需要。

2. 健全土地流轉(zhuǎn)機制

對農(nóng)村土地的經(jīng)營使用權(quán)進行有計劃的市場化改革，可以采取股份制的做法實現(xiàn)土地的集約利用，達到資源的優(yōu)化配置；在土地流轉(zhuǎn)過程中應該依法規(guī)范辦事，加強監(jiān)督和管理，嚴格控制土地的流向，防止侵害農(nóng)民利益行為的出現(xiàn)；健全土地征用過程中的補償機制，合理制定土地流轉(zhuǎn)補償方案，適當提高補償標準，保證利益再分配過程的公平性，解除由于土地流轉(zhuǎn)問題給農(nóng)民帶來的制約。

(三) 完善社會保障體系，維護全社會公平正義

首先，要逐步把具備落戶城市條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中去，實行漸進式的改革方式，即從農(nóng)民工的實際情況出發(fā)，流出地和流入地之間應該建立通暢的信息溝通和資金流轉(zhuǎn)機制，及時把具有穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所的農(nóng)民工納入社會保障的安全網(wǎng)，做好農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的銜接工作。其次，對于職業(yè)和收入不固定、流動性較強的農(nóng)民工，應該擴大工傷保險的覆蓋面，實現(xiàn)大病統(tǒng)籌，保證他們在遭受工傷和職業(yè)病時能獲得補償，鼓勵他們參保城鎮(zhèn)失業(yè)、養(yǎng)老等社會保險，建立適合農(nóng)民工的特殊社會救助體系，以防他們在遇到緊急情況時失去基本生活保障。最后，在農(nóng)民工的養(yǎng)老問題上，為了減輕家庭和子女的負擔，應該逐步為農(nóng)民工群體構(gòu)建適合其特點的養(yǎng)老保障體系，費用由國家、用人單位和農(nóng)民工三方負擔，計入農(nóng)民工個人賬戶中，解決農(nóng)民工在城市中的養(yǎng)老問題。

(四) 推進公共住房建設，保證農(nóng)民工安居樂業(yè)

1. 加大廉租房建設力度

目前，我國的廉租房源緊張，供需明顯不平衡，各級政府應該加大廉租房財政投入力度，增加房源供給。現(xiàn)行政策要求居民申請廉租房時家庭中至少一人擁有本市戶籍，以貨幣配租為主要方式，這在無形中增加了農(nóng)民工申請廉租房的難度，并且會導致尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，產(chǎn)生資源配置的不公平。為此地方政府應該合理界定廉租房申請標準，增加實物配租的比例，減輕農(nóng)民工的生活負擔。

2. 規(guī)范房屋租賃市場

上文指出，許多農(nóng)民采取租房的形式解決住房問題，但是由于自身獲取信息資源渠道的狹窄性，他們租房的現(xiàn)實狀況往往與期望相差甚遠。目前城市中針對農(nóng)民工的租房區(qū)域主要集中在城鄉(xiāng)接合部以及一些城鎮(zhèn)居民的自有小產(chǎn)權(quán)房，為了防止租賃雙方權(quán)利義務不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府應該依照法律法規(guī)加強對房屋租賃市場的管理，實行租賃信息的統(tǒng)一登記制度，鼓勵更多的小產(chǎn)權(quán)房進入租賃市場進行交易，以財政補貼的形式鼓勵農(nóng)民工靠近城市中心租房，降低由于農(nóng)民工在城市邊緣聚集帶來的社會風險。

3. 妥善規(guī)劃集中安置區(qū)

為了尋求心理認同感，農(nóng)民工群體具有較強的集群性，他們一般選擇在城鄉(xiāng)接合部或者“城中村”集中居住，這些地區(qū)缺乏政府的統(tǒng)一規(guī)劃管理，存在許多衛(wèi)生安全隱患。政府部門應該妥善規(guī)劃這些區(qū)域的布局，進行合理的設計，采取混居的模式，改進基礎設施建設，避免“城市孤島”的出現(xiàn)，促進農(nóng)民工和城市居民進行良好的互動和交流，加快農(nóng)民工市民化的步伐。

(五) 提高農(nóng)民工整體素質(zhì)，加快其融入城市的步伐

一方面，針對進城務工勞動力，政府應采用市場化的手段擴大職業(yè)培訓的覆蓋面，把這項工作作為政府工作績效考核的一項內(nèi)容，主要做法是政府統(tǒng)籌規(guī)劃，行業(yè)自行組織，依托各類教育培訓機構(gòu)，以用人單位為主體，大力推進農(nóng)民工職業(yè)教育，提高職業(yè)技能，增強農(nóng)民工在城市中的就業(yè)競爭力。另一方面，政府應該把農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費納入專門的財政預算，出臺優(yōu)惠政策鼓勵城市公辦學校接納農(nóng)民工子女就學；對于民辦學校，應該加強管理，予以財政補貼，改善辦學條件，提高教學質(zhì)量。義務教育階段結(jié)束后，政府還應引導農(nóng)民工子女進一步接受職業(yè)教育或者更高層次的高中、大學教育，努力體現(xiàn)出各個教育層次上的公平性，使農(nóng)民工子女能夠更好地與現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活融合。

注釋：

① 參見2009年國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。

② 參見2011年國務院發(fā)展研究中心課題組《農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢和戰(zhàn)略取向》。

③ 參見湖北省人民政府文件《十二五時期推進農(nóng)民工市民化的政策要點》。

[1] 國務院發(fā)展研究中心“促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展加快農(nóng)民工市民化進程研究”課題組．農(nóng)民工的八大利益訴求[J]．發(fā)展研究，2011(12)．

〔責任編輯 劉小兵〕

F291

A

1006?5261(2015)03?0066?04

2014-09-24

田田（1992―），女，河南駐馬店人，碩士研究生。