有效治理與協(xié)同共治：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)及路徑

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012)

中國(guó)經(jīng)過30多年的改革開放,創(chuàng)造了讓世界震驚的“經(jīng)濟(jì)奇跡”,但中國(guó)的社會(huì)發(fā)展和政治體制改革滯后于現(xiàn)代化的進(jìn)程。一方面,社會(huì)發(fā)展未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的深入,社會(huì)利益格局的日益復(fù)雜化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益多元化成為國(guó)家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。另一方面,政治體制改革滯后于現(xiàn)代化的步伐?；鶎用裰髦卫頇C(jī)制尚不健全、社會(huì)自治能力尚待提升、法治建設(shè)尚需完善等問題意味著我們?cè)趪?guó)家治理能力方面還面臨諸多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在這一背景下,黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是黨和國(guó)家提出的全新的政治理念和改革方向,是中國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的應(yīng)有之義,也是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的必然要求。那么,何謂治理?治理的目標(biāo)是什么?怎樣治理?這些問題的求解,需要對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、目標(biāo)、特征和途徑進(jìn)行深入研究。

1　概念分解與關(guān)系建構(gòu)：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1.1　概念分解：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的組成元素

何謂國(guó)家治理能力現(xiàn)代化?理解其內(nèi)涵首先需要分解這一概念,我們可以把國(guó)家治理能力現(xiàn)代化分解成治理、現(xiàn)代化與國(guó)家能力三個(gè)關(guān)鍵概念,通過其組成部分間的關(guān)系互動(dòng)來把握這一概念。

首先,何謂治理?治理(governance)概念在20世紀(jì)90年代興起,被應(yīng)用于多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等。政治學(xué)教授讓-皮埃爾·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)認(rèn)為治理至少圍繞三個(gè)方面的內(nèi)容展開,即現(xiàn)代治理(modern governance)、多層次治理(multilevel governance)、公司治理(corporate governance)。鮑勃·杰索普(B.Jessop)從廣義上把治理分為三種形式：交換的無秩序(如市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié))、控制的等級(jí)性(如國(guó)家的強(qiáng)制性協(xié)調(diào))和自組織的自組織性(如水平網(wǎng)絡(luò)或伙伴關(guān)系)。在此基礎(chǔ)上,杰索普提出了四種基本的元治理模式：元交換、元組織、元自組織網(wǎng)絡(luò)和治理的治理[1]240-242。其他學(xué)者也從不同角度針對(duì)治理概念進(jìn)行總結(jié)和探討,雖然存在散亂的觀點(diǎn)和用法,但對(duì)現(xiàn)代權(quán)力的思考中所衍生的關(guān)于治理的內(nèi)涵都有一個(gè)基本指向,即治理主體的多元化和治理方式的多元化。從治理主體而言,它包含了除國(guó)家之外的非公共機(jī)構(gòu)和個(gè)體行為者,包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理主體;從治理方式而言,它包含了除公共權(quán)威之外的協(xié)商(參與原則)、談判(理性對(duì)話、妥協(xié)原則)、合作(共治原則)。可見,治理是指各種公共的或者私人的個(gè)體和機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的方法總和,是一個(gè)使相互沖突或者不同利益得到協(xié)調(diào)而且可以采取協(xié)同合作的持續(xù)過程。總結(jié)起來,治理是指包括國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)在內(nèi)的多元主體,運(yùn)用各自的權(quán)力特點(diǎn)、組織資源,通過協(xié)商、對(duì)話、合作等形式,以國(guó)家元治理為前提建立多中心的、平行的共治體系共同管理公共性事務(wù),以期推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良好發(fā)展。

其次,何謂現(xiàn)代化?現(xiàn)代化是人類追求自主發(fā)展的歷史運(yùn)動(dòng),這一歷史運(yùn)動(dòng)的起點(diǎn)是工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力的發(fā)展,以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革?！艾F(xiàn)代化可以看作是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工業(yè)化,政治領(lǐng)域的民主化,社會(huì)領(lǐng)域的城市化及價(jià)值觀念的理性化的互動(dòng)過程?！盵2]7在政治學(xué)領(lǐng)域,以亨廷頓、阿爾蒙德、伊斯頓、李普塞特等為代表的學(xué)者從民主—經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治參與、政治制度等維度來闡釋現(xiàn)代化,“政治現(xiàn)代化涉及權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的分離和政治參與的擴(kuò)大等三個(gè)方面”[3]78。亨廷頓根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分了歐洲大陸型、英國(guó)型和美國(guó)型三種國(guó)家現(xiàn)代化類型。李普塞特則從民主—經(jīng)濟(jì)關(guān)系角度闡釋現(xiàn)代化理論。盡管不同學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)不同,但無疑都主張以制度為基礎(chǔ)的政治層面的民主化、分權(quán)化、法治化,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威的合理化和國(guó)家能力的有效性。

現(xiàn)代化內(nèi)涵民主化、市場(chǎng)化、法治化趨勢(shì),是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一的一個(gè)過程。這意味著現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必然伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家轉(zhuǎn)型,社會(huì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是形成以個(gè)體自主和平等為前提的自治社會(huì);國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是形成政治民主、治理有效的現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中,各國(guó)的歷史條件和現(xiàn)實(shí)情況決定了各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的不同路徑選擇。在中國(guó)的現(xiàn)代化過程中,社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家轉(zhuǎn)型都需始終以國(guó)家為主導(dǎo)力量。

最后,何謂國(guó)家能力?國(guó)家能力指的是國(guó)家將其意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,是“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人通過國(guó)家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)的能力”[4]5。邁克爾·曼把國(guó)家權(quán)力劃分為專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力,前者跟國(guó)家政權(quán)相關(guān),后者跟國(guó)家能力有關(guān)?！盎A(chǔ)性權(quán)力指的是國(guó)家在實(shí)際上能夠深入社會(huì)并且能在其整個(gè)管轄的領(lǐng)域內(nèi)有效地貫徹其政治決策的能力。”[5]114那么,國(guó)家能力可以細(xì)化為哪些具體內(nèi)容?國(guó)內(nèi)學(xué)者王紹光總結(jié)為：強(qiáng)制能力、汲取能力、濡化能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力和再分配能力[6]127-136。米格代爾將國(guó)家能力分為提取資源、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、滲入社會(huì)的能力和配置資源的能力四個(gè)方面。我們認(rèn)為國(guó)家能力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一,強(qiáng)制能力。主要體現(xiàn)了國(guó)家以暴力為基礎(chǔ)的專制性權(quán)力,即執(zhí)政者可以不需要同個(gè)體及社會(huì)進(jìn)行協(xié)商就可以實(shí)施的能力。第二,提取和規(guī)制能力。主要考察國(guó)家對(duì)于社會(huì)的控制能力,即國(guó)家讓公民做或者不做特定事務(wù)的能力,這一能力基于國(guó)家合法性統(tǒng)治的能力,通過國(guó)家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)對(duì)公民行為進(jìn)行規(guī)范。第三,滲透和分配能力。主要考察的是國(guó)家對(duì)社會(huì)的滲透能力,是國(guó)家通過動(dòng)員、協(xié)商、分配等方式,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)有效干預(yù)和引導(dǎo)的能力,這一能力對(duì)現(xiàn)代化國(guó)家越來越重要。

1.2　關(guān)系建構(gòu)：國(guó)家能力與現(xiàn)代化、治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

首先,中國(guó)全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)以國(guó)家治理能力為前提。中國(guó)早期的發(fā)展圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè),主要指向經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,黨和國(guó)家轉(zhuǎn)變理念,逐步形成了全面現(xiàn)代化的格局。中國(guó)全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)依賴于國(guó)家治理能力的轉(zhuǎn)變和提升。一方面,中國(guó)全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)依賴于有效的國(guó)家治理能力。從改革開放黨和國(guó)家把工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè),到黨和國(guó)家轉(zhuǎn)變發(fā)展理念,構(gòu)筑“五位一體”現(xiàn)代化格局,事實(shí)證明正確的國(guó)家戰(zhàn)略選擇和有效的國(guó)家能力不僅促進(jìn)了中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,而且走出了具有中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展道路。另一方面,中國(guó)全面現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)建立在以國(guó)家能力為核心的國(guó)家體制轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)之上。現(xiàn)代化過程包含政治、市場(chǎng)和社會(huì)等方面的現(xiàn)代化,而政治現(xiàn)代化就是以國(guó)家能力轉(zhuǎn)型為核心的國(guó)家制度建設(shè)和國(guó)家體制改革。所謂的國(guó)家體制改革目標(biāo)在于積累國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力和限制國(guó)家專制性權(quán)力,這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在必然要求,也是政治現(xiàn)代化的核心特征。

其次,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以實(shí)現(xiàn)有效治理為目標(biāo)。在現(xiàn)代公共生活中,治理已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的途徑,傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治模式已漸漸失去生命力,治理成為現(xiàn)代國(guó)家追尋的目標(biāo)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征,國(guó)家能否將多元化的社會(huì)力量整合到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)秩序當(dāng)中,能否平衡多元化的利益結(jié)構(gòu)成為考驗(yàn)國(guó)家治理能力的重要現(xiàn)實(shí)問題。治理反映的是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者合作治理公共事務(wù)的關(guān)系和分工,而有效治理意味著國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理主體的良好互動(dòng)合作以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力。建構(gòu)由國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)共同構(gòu)成的有效多元治理體系,既是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo),也是中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

2　有效治理：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)及特征

2.1　有效治理：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心目標(biāo)

從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理是現(xiàn)代政治的重要特征,而有效治理是現(xiàn)代政治的根本目標(biāo)。一個(gè)國(guó)家具備有效的治理能力是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素,因此,亨廷頓認(rèn)為各個(gè)國(guó)家之間的重要區(qū)別,不在于它們的政府形式,而在于政府治理的有效程度。

首先,有效治理是區(qū)別于傳統(tǒng)統(tǒng)治的新型公共事務(wù)管理模式?！坝行е卫砭褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過程。有效治理是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是人類社會(huì)管理公共事務(wù)的理想政治模式?！盵7]284它與傳統(tǒng)的統(tǒng)治存在兩個(gè)根本性的區(qū)別。一是治理主體的多元化代替統(tǒng)治主體的單一化。統(tǒng)治的主體是擁有公共權(quán)力的政府,而治理的主體是政府、市場(chǎng)和社會(huì),這意味著治理既可以是公共機(jī)構(gòu)也可以是私人機(jī)構(gòu),治理主體多元化蘊(yùn)涵權(quán)力分散的特征。二是治理過程的互動(dòng)性代替統(tǒng)治的單向性。政治統(tǒng)治權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的,是國(guó)家對(duì)社會(huì)的單向度管控,而治理過程則是雙向互動(dòng)的和多元的,主要通過合作、協(xié)商、參與確立對(duì)公共事務(wù)的管理,形成一個(gè)有效的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

其次,有效治理是以國(guó)家治理為核心的多元共治體系格局。治理是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互作用的過程,而有效治理是以國(guó)家為核心的多元治理體系有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的績(jī)效體現(xiàn),任何一元治理體系都不能催生有效治理。一方面,多元共治的核心是國(guó)家能力?！霸诤蟀l(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展承擔(dān)著巨大的使命,如果國(guó)家能力無效,就很難形成有積累的發(fā)展,那么,不論社會(huì)轉(zhuǎn)型還是現(xiàn)代化都無從談起。”[8]103-104國(guó)家對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的有效引導(dǎo)都以國(guó)家能力為基礎(chǔ),塑造有效的國(guó)家能力是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的基本使命,也是保障國(guó)家順利完成現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵。另一方面,多元共治的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治性。有效治理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展正向的推動(dòng)過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的資源流動(dòng)、平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)等原則能有效促成國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體的分界,推動(dòng)治理體系的形成和發(fā)展。社會(huì)自治性則是現(xiàn)代國(guó)家治理體系成熟與否的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系作為中國(guó)政治發(fā)展的基本問題,隨著改革的不斷深入日益凸顯,塑造“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”是未來中國(guó)政治改革的一個(gè)重要方面。

最后,有效治理是以民主法治為導(dǎo)向的制度化體系構(gòu)建?！皣?guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行的能力的集中體現(xiàn)。”[9]105要想實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo),必須以民主和法治為目標(biāo)構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家制度體系。一方面,制度化體系構(gòu)建以民主為導(dǎo)向。民主作為現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值,是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家完成全面現(xiàn)代化的基本使命。而后發(fā)現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)民主的關(guān)鍵就在于將民主價(jià)值與治理理念相結(jié)合,以民主化和制度化為取向,實(shí)際開展具體的政治建設(shè)和民主實(shí)踐。另一方面,制度化體系構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)?！皣?guó)家制度現(xiàn)代化,即制度和法律作為現(xiàn)代政治要素,不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級(jí)向高級(jí)的突破性變革的過程?！盵10]88法治是現(xiàn)代政治秩序的基本特征,如果說政治體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的動(dòng)力,那么法治便是政治體制改革的核心。建立保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利、限制政府對(duì)公民掠奪的法治體系是一個(gè)良治社會(huì)的基本要求。

2.2　有限性與有效性：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的雙重特征

有效治理的核心是國(guó)家權(quán)能,國(guó)家權(quán)能包含范圍和強(qiáng)度兩個(gè)層面,這是判斷國(guó)家治理能力的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。范圍與國(guó)家權(quán)力相關(guān),涉及政府所承擔(dān)的職能以及政府的行為邊界,為國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)各自發(fā)揮其作用提供一個(gè)合理的治理框架。強(qiáng)度則與國(guó)家能力相關(guān),涉及政府有效執(zhí)行政策和實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的能力,以及國(guó)家能否在多元治理結(jié)構(gòu)體系中有效承擔(dān)元治理角色?，F(xiàn)代國(guó)家從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)型過程中,國(guó)家權(quán)力的有限性和國(guó)家能力的有效性是考察國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的兩個(gè)重要維度。

第一個(gè)維度,國(guó)家權(quán)力的有限性特征。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過程也是國(guó)家權(quán)力有限化的過程,有效的政府首先是權(quán)力范圍相對(duì)有限的政府。中國(guó)過去30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠的是國(guó)家的有效推動(dòng),是一種“被引導(dǎo)的市場(chǎng)”(guided market)。但伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,中國(guó)出現(xiàn)了基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)不足和專斷性權(quán)力(despotic power)過度的問題。而國(guó)家專斷性權(quán)力的過度導(dǎo)致國(guó)家治理體系三大主體的失衡,三元治理主體中的市場(chǎng)和社會(huì)還不夠成熟,沒有充分發(fā)揮出它們的功能和作用。

一方面,社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)自治性程度不高。中國(guó)在改革開放之前,國(guó)家與社會(huì)是高度重合的,社會(huì)不是一個(gè)自主的領(lǐng)域,改革開放后,中國(guó)的市場(chǎng)化、分權(quán)化改革改變了政府的“全能性”,社會(huì)自主性有所提升,但中國(guó)仍然是一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡(jiǎn)稱《決定》)中使用了“社會(huì)治理”概念,提出“要正確處理政府和社會(huì)關(guān)系,加快實(shí)施政社分開,推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。從“管理”到“治理”的變化體現(xiàn)了一種新的國(guó)家社會(huì)關(guān)系定位。這無疑是國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)變和國(guó)家塑造社會(huì)協(xié)同治理格局的一個(gè)重大突破點(diǎn),為國(guó)家治理模式的創(chuàng)新、社會(huì)自主性的提升創(chuàng)造了條件。

另一方面,市場(chǎng)機(jī)制仍受到政府體制的制約,市場(chǎng)決定資源配置的作用受限。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于內(nèi)生型而非外生型,中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成不是自生自發(fā)的結(jié)果,而是在政府推動(dòng)和引導(dǎo)下逐步形成的,中國(guó)的政治權(quán)力塑造了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。雖然改革開放后進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革,但政府監(jiān)管不到位、政府過度干預(yù)等現(xiàn)象仍然是制約市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮治理功能的阻礙。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善需要政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度干預(yù),充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。十八屆三中全會(huì)通過的《決定》及其說明中提出“經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。《決定》中關(guān)于市場(chǎng)的作用的描述從“基礎(chǔ)性”改為“決定性”,兩字之差指明了中國(guó)未來的改革圖景,中國(guó)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)縮權(quán),應(yīng)將其職能定位于宏觀調(diào)控和公共服務(wù)。

中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵就在于治理體系三大主體均衡治理格局的形成,而這首先需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家向市場(chǎng)放權(quán)、向社會(huì)分權(quán),以政治體制改革為突破口,以服務(wù)型政府為定位,實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的有限性和有界性。凡是市場(chǎng)與社會(huì)能自我治理的內(nèi)容,政府就應(yīng)主動(dòng)退出,實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)各司其職。國(guó)家權(quán)力的有限性,有利于現(xiàn)代市場(chǎng)體系的發(fā)展和社會(huì)自治能力的提升,是中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)有效治理的第一個(gè)基本特征。

第二個(gè)維度,國(guó)家能力的有效性特征。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過程中,我們需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的有限性,但同樣不能回避國(guó)家能力的有效性問題。國(guó)家在縮權(quán)的同時(shí),需要提升國(guó)家能力,特別是提升公共服務(wù)供給能力。市場(chǎng)化、民主化所帶來的變革不能削弱國(guó)家的整體治理能力。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)市場(chǎng)的決定性作用并不等同于否定政府的作用,中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需要市場(chǎng)和政府兩只手形成合力。我們不能抽象地探討弱化政府權(quán)力的必要性,而是要分清楚政府的哪些權(quán)力應(yīng)該限制,哪些權(quán)力應(yīng)該強(qiáng)化。核心的問題不在于最大程度地限制政府權(quán)力、無原則地抨擊“大政府”,而應(yīng)該思考如何建構(gòu)一個(gè)國(guó)家權(quán)力有限性和國(guó)家能力有效性相結(jié)合的良治政府。

強(qiáng)政府不一定是壞政府,弱政府一定不是好政府。福山在《政治秩序與政治衰敗》一書中提出,一個(gè)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)良好的秩序,需要具備三個(gè)缺一不可的構(gòu)成要素：強(qiáng)政府、法治和民主問責(zé)。直觀的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)最具說服力：同樣是民主國(guó)家,挪威和印度國(guó)家能力的鮮明對(duì)比值得深思;同樣是非民主國(guó)家,新加坡和埃及的國(guó)家能力同樣讓我們深思。我們能從中得出的一個(gè)基本判斷是社會(huì)良好秩序的維持需要一個(gè)“強(qiáng)政府”,這里的“強(qiáng)”指國(guó)家能力的有效性。因此,后發(fā)國(guó)家向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要條件就是以國(guó)家能力為基礎(chǔ)的國(guó)家建構(gòu)(state-building)問題。

在治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過程中,“市場(chǎng)機(jī)制雖然自身依賴于一套從屬性的社會(huì)制度網(wǎng)絡(luò)體系,但其運(yùn)行方式則通常需要由國(guó)家來建構(gòu)并維系”[11]297。同樣,社會(huì)治理能力的提升也離不開國(guó)家的引導(dǎo)和保護(hù)。社會(huì)治理能力的提升需要國(guó)家政策體系的支持和法律規(guī)范的約束,社會(huì)體系在自我發(fā)展過程中遇到的糾紛,需要借助國(guó)家權(quán)力予以解決。因此,中國(guó)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和自主性社會(huì)的塑造必須以有效的國(guó)家治理模式為前提?！敖?jīng)濟(jì)國(guó)家主義并不排斥市場(chǎng),但強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的運(yùn)作必須受國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo),它意在通過國(guó)家規(guī)劃實(shí)現(xiàn)合理化?！盵12]134就中國(guó)的現(xiàn)狀而言,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)一是要限制國(guó)家的專斷性權(quán)力,二是要增強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。而國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的增強(qiáng)首先在于國(guó)家能力有效性的塑造,特別是國(guó)家汲取能力和再分配能力的提升。

3　構(gòu)建多元協(xié)同治理體系：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

治理與國(guó)家建構(gòu)的關(guān)系在中西方不同的語境下有所不同：西方的治理建立在成熟的、獨(dú)立的公民社會(huì)基礎(chǔ)之上,并以民主政治文化為前提;而中國(guó)仍是一個(gè)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的狀態(tài),三元治理主體中的市場(chǎng)和社會(huì)還不夠成熟。那么中國(guó)如何塑造有限性國(guó)家權(quán)力和有效性國(guó)家能力相結(jié)合的良治政府?如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要以多元協(xié)同共治理念為導(dǎo)向,以黨的領(lǐng)導(dǎo)為保證,以民主和法治方略,形成以國(guó)家治理為核心的多元治理體系格局。

3.1　多元協(xié)同共治：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的理念導(dǎo)向

治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于理念和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化,因此,治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)至少需要在治理理念和治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面努力。黨和國(guó)家要實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變,形成以治理為核心的治國(guó)理政思維。以多元共治理念為導(dǎo)向、以國(guó)家治理為核心,形成多元治理協(xié)作的格局。

首先,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以多元共治理念為導(dǎo)向。中國(guó)國(guó)家治理模式的改革和創(chuàng)新需要重新調(diào)整國(guó)家—市場(chǎng)關(guān)系、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系,重新設(shè)計(jì)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三種治理機(jī)制在整個(gè)治理體系中的比重,讓市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更多的治理功能,建構(gòu)三種治理主體的相對(duì)平衡機(jī)制和多元?jiǎng)討B(tài)的治理協(xié)作體系。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的立足點(diǎn)就在于“建構(gòu)一個(gè)由政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同構(gòu)成的多中心治理體系”[13]306。

其次,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)槔砟顚?dǎo)向。一方面,要實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,政府應(yīng)定位于宏觀調(diào)控,而非微觀干預(yù),真正提升社會(huì)自主性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由度。另一方面,治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)要以國(guó)家治理為核心。治理理念可以是普世的,但治理模式和路徑各有特點(diǎn),中國(guó)的歷史背景和現(xiàn)實(shí)條件決定了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的實(shí)踐模式與其他國(guó)家具有差異性,社會(huì)治理主體的培育和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展需要由黨和政府來引導(dǎo)。

3.2　黨的領(lǐng)導(dǎo)：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的根本保證

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的建構(gòu)和發(fā)展都是以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心逐步完成的,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,中國(guó)全面邁向現(xiàn)代化,形成了既符合現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律又具有中國(guó)特色的發(fā)展道路。那么,黨的領(lǐng)導(dǎo)和多元治理是否會(huì)導(dǎo)致治理現(xiàn)代化困境的出現(xiàn)?這涉及一元和多元治理的關(guān)系問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元治理不是對(duì)立的而是相輔相成的,黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅不會(huì)成為治理能力現(xiàn)代化的阻礙,而且會(huì)成為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的助力。

中國(guó)共產(chǎn)黨的自我調(diào)適和變革能力能夠有效保證國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)。改革開放以來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和民主發(fā)展避免了在中國(guó)出現(xiàn)蘇聯(lián)式的解體和東歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)變革中出現(xiàn)的社會(huì)危機(jī),走出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。中國(guó)共產(chǎn)黨從一開始就沒有回避市場(chǎng)化、民主化帶來的挑戰(zhàn),而是進(jìn)行自我調(diào)整和變革,將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主發(fā)展納入到國(guó)家主導(dǎo)的整體發(fā)展策略之中,用積極主動(dòng)的民主建設(shè)塑造中國(guó)特色的民主發(fā)展路徑。在市場(chǎng)化和民主化過程中,黨和國(guó)家既保持了國(guó)家政權(quán)對(duì)市場(chǎng)化、民主化要求的適應(yīng)性,同時(shí)有效引導(dǎo)著市場(chǎng)體制的發(fā)展和社會(huì)民主的建設(shè)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨的適應(yīng)性變革,不僅使其得以保持自身的執(zhí)政地位,而且造就了一個(gè)多元社會(huì)與一元政治并存的局面?！盵14]116

中國(guó)共產(chǎn)黨能用漸進(jìn)式改革的方針推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的發(fā)展,原因在于：一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力的自我調(diào)整能力和變革魄力?！爸袊?guó)進(jìn)行了大量的治理改革,并建立各種橫向問責(zé)制和建設(shè)有限政府,在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)重新塑造了治理結(jié)構(gòu)。如果沒有中共強(qiáng)大的政治機(jī)器,則很難完成多數(shù)有爭(zhēng)議的制度改革?！盵15]201另一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)客觀發(fā)展規(guī)律的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握?！斑@種認(rèn)識(shí)和把握,不僅體現(xiàn)為治國(guó)理政者對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)和把握,而且體現(xiàn)為治國(guó)理政者對(duì)政治發(fā)展和政治建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握。”[16]因此,中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證。

3.3　民主與法治：國(guó)家治理能現(xiàn)代化的基本方略

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化離不開一個(gè)有效的政府,也離不開民主與法,只有以民主化、法治化為基本方向,才能逐步推進(jìn)政治體制改革,推進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)共治體系的形成,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理。

首先,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以法治視域下的制度化治理為基本方略。法治是現(xiàn)代政治秩序的必備制度,它不僅反映了共同體對(duì)于公正平等的觀點(diǎn),也是對(duì)國(guó)家權(quán)力的根本限制和對(duì)社會(huì)自治的有力保障?！胺ㄖ螒?yīng)該成為中國(guó)政治改革的方向,這是一個(gè)以問題為導(dǎo)向的解決問題的過程,而不是一種價(jià)值關(guān)注。”[17]254所以,中國(guó)政治體制改革第一步是法治,第二步是民主。如果想讓市場(chǎng)和社會(huì)真正發(fā)揮作用,法治改革必須先行?！皣?guó)家應(yīng)該在社會(huì)參與的基礎(chǔ)上,本著公平參與的精神,建立新的公共產(chǎn)品提供方案,明確家庭、社會(huì)和政府三方在其中的責(zé)任和義務(wù),并用法律的形式予以保護(hù)。”[18]179在國(guó)家與社會(huì)層面,要以法治化為前提推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展。國(guó)家要讓渡部分權(quán)力給社會(huì),但放權(quán)并不等同于國(guó)家放棄對(duì)社會(huì)的管理和引導(dǎo)。培育社會(huì)自主性的目的在于創(chuàng)新社會(huì)治理體制,但在培育的過程中,政府需要進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督。引導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)鍵在于以制度化為原則,完善相關(guān)社會(huì)組織法律法規(guī),扶持社會(huì)組織的發(fā)展。在國(guó)家與市場(chǎng)層面,要以法治化為基礎(chǔ)重塑市場(chǎng)力量。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),若要保證市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,需要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)為基本原則,完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系,讓市場(chǎng)各個(gè)利益主體在法治的管道內(nèi)公平博弈。若要保證政府更有效的發(fā)揮作用,需要以有效監(jiān)管為原則,完善制度化、程序化、規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行體系?！艾F(xiàn)代政治的使命就是對(duì)國(guó)家的權(quán)力施加制約,把國(guó)家的活動(dòng)引向它所服務(wù)的人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上,并把權(quán)力的行使置于法治原則之下?！盵19]1-2

其次,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以民主視域下的有序參與治理為基本方略。中國(guó)民主化的推進(jìn)條件和推進(jìn)方式都應(yīng)不同于西方民主,中國(guó)民主化的實(shí)現(xiàn)需要依據(jù)中國(guó)本土經(jīng)驗(yàn),漸進(jìn)式地有序完成。在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治、社會(huì)條件下,民主的發(fā)展需要分階段推進(jìn),實(shí)施民主參與的條件是確保參與的有序性。有序性內(nèi)在要求民主發(fā)展首先需要一個(gè)有效的國(guó)家,因此,國(guó)家一方面要成為民主發(fā)展的推動(dòng)者,另一方面要成為民主發(fā)展的保障者。推動(dòng)在于實(shí)現(xiàn)政治參與的擴(kuò)容,因?yàn)閰⑴c是民主的核心要素;保障在于實(shí)現(xiàn)政治參與的有序,因?yàn)橛行蚺c政治穩(wěn)定直接關(guān)聯(lián)。

以有序?yàn)榛驹瓌t,國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要以參與為導(dǎo)向,通過民主參與促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)。一方面,引導(dǎo)基層治理創(chuàng)新,提升基層自治能力。培育社會(huì)組織,提升社會(huì)自治能力,形成政社分開、權(quán)責(zé)分明的現(xiàn)代社會(huì)組織制度。放權(quán)于基層,切實(shí)保證基層自治組織的自治性質(zhì)和自治權(quán)力,發(fā)揮基層管理社會(huì)事務(wù)的作用,使民主成為基層社會(huì)的重要治理資源。另一方面,拓展協(xié)商民主范圍,完善政治協(xié)商機(jī)制。中國(guó)民主政治的發(fā)展方向之一就是要拓展民主協(xié)商的范圍,把民主協(xié)商機(jī)制體制化,使協(xié)商民主成為基層社會(huì)的自治形式。協(xié)商民主是中國(guó)民主政治建設(shè)實(shí)踐的基本形式,通過協(xié)商民主的完善和發(fā)展,不僅能夠增強(qiáng)民眾的政治認(rèn)同,而且有利于構(gòu)建中國(guó)特色民主建設(shè)道路。

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