新型城鎮(zhèn)化背景下的區(qū)域合作問題探析

□王云峰（中共廣州市委黨校經(jīng)濟學教研部，廣東　廣州　510070）

新型城鎮(zhèn)化背景下的區(qū)域合作問題探析

□王云峰（中共廣州市委黨校經(jīng)濟學教研部，廣東廣州510070）

新型城鎮(zhèn)化是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，然而從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化是市場力和行政力的交織和制衡中逐步推進的過程，政府行為主導的行政特征，卻很大程度上制約了新型城鎮(zhèn)化中的資源配置效率，并引發(fā)地方保護問題，導致區(qū)域經(jīng)濟合作受阻。為適應新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)結構及其空間分布結構從低級向高級轉化的需要，必須在區(qū)域合作中進一步明確政府職能邊界，充分尊重、發(fā)揮市場的資源配置作用。

新型城鎮(zhèn)化；市場主導；區(qū)域合作

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路既是減小城鄉(xiāng)差距、推動公共服務均等化、促進城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略安排，也是新時期適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、挖掘內(nèi)部需求、增強經(jīng)濟發(fā)展動力的必要選擇。從區(qū)域經(jīng)濟的外部來看，新型城鎮(zhèn)化是發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、中心區(qū)與非中心區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；從區(qū)域經(jīng)濟的內(nèi)部來看，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、主城區(qū)與新城區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)過程和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)過程是協(xié)調(diào)一致的，兩者相互促進。

一、新型城鎮(zhèn)化是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐

新型城鎮(zhèn)化既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的內(nèi)在要求，又是推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，具體體現(xiàn)在：

第一，加快新型城鎮(zhèn)化建設是世界范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要道路選擇。隨著工業(yè)革命的興起，發(fā)達國家城鎮(zhèn)化道路同步開啟，首要特征表現(xiàn)為人口從農(nóng)村到城市的遷移。區(qū)域經(jīng)濟工業(yè)化產(chǎn)生了巨大的用工需求，正處在資本深化階段，迫切需要勞動力注入；同時，區(qū)域現(xiàn)代化優(yōu)化提升了城市功能，城市集聚外圍地區(qū)資源，又輻射帶動外圍地區(qū)發(fā)展，重塑了區(qū)域資源布局。從區(qū)域發(fā)展實踐來看，工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供了初始動力，而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又推動了現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

第二，加快新型城鎮(zhèn)化建設是順應經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的應有之義。三十多年的改革開放，我國已躍居世界第二經(jīng)濟體，正處在全面建成小康社會的關鍵階段，經(jīng)濟社會發(fā)展成績舉世矚目；但是同時，成長的煩惱如影隨形。以往建立在低要素成本、高投資驅動的增長模式難以為繼，資源問題、環(huán)境問題日益嚴峻，民生保障矛盾日益突出，經(jīng)濟社會轉型升級迫在眉睫。區(qū)域經(jīng)濟結構升級，必須加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，加強創(chuàng)新驅動。而新型城城鎮(zhèn)化正是順應全面深化改革、推動區(qū)域經(jīng)濟結構轉型升級這一客觀規(guī)律的應有之義。

第三，加快新型城鎮(zhèn)化建設是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本途徑。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。其中，以人為核心就要求改變單純以城區(qū)面積擴大和人口增加的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)解決、人居環(huán)境、民生保障等提出了更高的要求。只有充分發(fā)揮“人”在城鎮(zhèn)化中的核心作用，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化，才能逐步實現(xiàn)城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民的一體化。

二、政府主導的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的特征及問題

從我國城鎮(zhèn)化的歷史進程看，是在市場和行政兩股力量的膠著與糾纏中蹣跚前行的。改革開放以后，計劃經(jīng)濟的銅墻鐵壁被打破，行政力量對市場的管制逐步放寬，市場機制開始在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮作用，引導勞動力、資本跨區(qū)域配置。行政與市場此長彼消，然而整體上，政府主導在市場和行政兩股力量的角力中占了上風。

需要說明的是，改革開放以后城鎮(zhèn)化進程中的政府主導，不能簡單等同于改革開放前政府對城鎮(zhèn)化的控制。計劃經(jīng)濟時代，政府是唯一的資源配置手段，市場經(jīng)濟不存在，其作用更無從談起。從20世紀80年代市場化改革以來，以價格為信號，市場對城鎮(zhèn)化進行調(diào)節(jié)；同時，為了引導城鎮(zhèn)化的方向和步伐，政府通過宏觀經(jīng)濟調(diào)控，對城鎮(zhèn)化施加影響，以促使整個城鎮(zhèn)化進程健康有序發(fā)展。

從我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段看，政府主導的特征體現(xiàn)在多重角色上。首先，政府是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略規(guī)劃者，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃，再加上建立在戶籍管理和土地管理基礎上的城鄉(xiāng)二元結構，來干預城鎮(zhèn)化的布局和速度。其次，政府是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的制度供給者。政府通過制定一系列經(jīng)濟社會發(fā)展政策，涉及人口、土地、社會保障、財政、產(chǎn)業(yè)等，對城鎮(zhèn)化予以制度支撐。最后，政府是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的具體執(zhí)行者。政府主導意味著可以通過投資尤其是公共基礎設施投資，以盡快的速度提高城鎮(zhèn)化水平；但是，這種高水平的城鎮(zhèn)化水平有可能因為人為的拔高，而導致人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的失衡。

總體來說，在不完全市場條件下，雖然政府主導的城鎮(zhèn)化初期會推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)育和城市的發(fā)展，但是一旦地方政府權能超出了市場失靈的邊界，則會引發(fā)地方政府的變異行為，特別是地方保護主義行為，從而造成統(tǒng)一市場難以有效整合的難題，導致城鎮(zhèn)化的效率損失。

從靜態(tài)視角看，政府主導降低了城鎮(zhèn)化的要素和產(chǎn)品資源配置效率。一方面政府主導降低了要素配置的效率。實現(xiàn)有效率的生產(chǎn)的前提條件，是要素之間的邊際技術替代率等于要素價格之比。換言之，理想狀態(tài)中，生產(chǎn)要素支出的每一單位貨幣所實現(xiàn)的邊際產(chǎn)品應該相等。然而由于政府主導對要素流動的限制，使得要素難以物盡其用，要素報酬最大化無從實現(xiàn)。另一方面，政府主導降低了產(chǎn)品配置的效率。政府主導下的產(chǎn)品配置，難以抑制地方保護主義的沖動，既壓制了市場競爭作用，不利于被保護企業(yè)健康成長，也不利于被排除在外的競爭優(yōu)勢企業(yè)擴大市場占有，同時，消費者不得不選擇質(zhì)次價高的產(chǎn)品，整體效用受損。

從動態(tài)視角看，政府主導造成的靜態(tài)效率損失，會直接影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的績效。一方面，根據(jù)索羅增長模型，儲蓄率決定其資本存量規(guī)模，從而決定其產(chǎn)出水平。儲蓄率越高，資本存量就越多，產(chǎn)出也越多。儲蓄率的提高導致一個迅速增長的時期，但最終當達到新的穩(wěn)定狀態(tài)時增長減緩。但是因為要素報酬最大化無法實現(xiàn)，收入受到抑制，儲蓄率增長緩慢，穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟增長被推遲形成。另一方面，政府對城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟干預，市場競爭受抑制，技術進步受制約，潛在產(chǎn)出水平增長緩慢。

三、市場主導的新型城鎮(zhèn)化對區(qū)域合作的啟示

新型城鎮(zhèn)化要求經(jīng)濟發(fā)展模式轉型，不僅包括經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，還包括城鄉(xiāng)二元結構轉換、經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然政府在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中發(fā)揮了主導作用，但是歸根結底，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)生和發(fā)展是市場推動的必然產(chǎn)物。隨著傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化的過渡，區(qū)域合作更依賴于市場對生產(chǎn)要素和產(chǎn)品等資源的配置。由于經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的資源擴散與傳遞更快，生產(chǎn)要素流通速度更快，市場的作用應該而且必須更加突出地得以發(fā)揮。

因此，要在新型城鎮(zhèn)化進程中更好地推動區(qū)域合作，必須合理界定政府和市場兩者的職能邊界。而“看不見的手”在新型城鎮(zhèn)化進程中作用的充分發(fā)揮，必須以“看得見的手”的必要收縮為前提。

在“看得見的手”的收縮方面，新型城鎮(zhèn)化需進一步研究和擺正政府和市場的關系，合理界定各自發(fā)揮作用的領域。在市場經(jīng)濟體制下，政府在城鎮(zhèn)化中的最大作用是生成、催化與提升市場力量。政府需從市場能發(fā)揮良好作用的領域中退出，減少政府對市場運行的過度干預；同時，政府應當積極解決和彌補市場失靈問題，著重在提供公共物品、制定市場規(guī)則、維護社會公平、推進制度創(chuàng)新等方面履行自己的責任，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務供給水平，增強對城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀調(diào)控能力。

在“看不見的手”作用發(fā)揮方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，關鍵是要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重價格形成機制，運用價格杠桿和競爭逐步形成市場化的優(yōu)勝劣汰，培育新型城鎮(zhèn)化的核心競爭力。從運行的主體看，要大力鼓勵和支持民營經(jīng)濟的發(fā)展，培育新型城鎮(zhèn)化內(nèi)生發(fā)展新動力。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下加強區(qū)域合作的政策建議

建立統(tǒng)一的市場體系，是促進區(qū)域資源整合、區(qū)域發(fā)展互動的基本條件。要消除行政壁壘和市場障礙，共同培育和發(fā)展區(qū)域統(tǒng)一、開放、有序的市場體系。為充分發(fā)揮市場資源配置功能，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，加強區(qū)域合作，需要做好以下幾方面的工作：

第一，加快轉變政府職能。導致地區(qū)保護和市場分割的直接原因，是政府行政力量對市場的干預。特別是政府既是分稅制下的利益主體，同時又是經(jīng)濟社會發(fā)展的管理主體。要素和產(chǎn)品自由流動的區(qū)域統(tǒng)一市場是區(qū)域合作的前提，因此，政府在其中最重要的角色應是區(qū)域公共物品的提供者，以及市場經(jīng)濟規(guī)則的制定者和維護者，而非直接參與其中。加快轉變政府職能，推動全能政府向有限政府、有為政府轉變，就成為當務之急。

第二，提高區(qū)域內(nèi)資源利用效益。區(qū)域合作的基礎，應是雙方參與者的共同利益。地域勞動分工原理指出，合作的各方通過發(fā)揮比較優(yōu)勢，可以實現(xiàn)比不合作情況下更多的產(chǎn)出。然而從現(xiàn)實中的區(qū)域合作的失敗教訓看，招商引資競爭和地方GDP競賽，往往導致區(qū)域合作破裂的結果。究其原因，罔顧地方資源稟賦條件，盲目上馬GDP拉動能力強的大項目，不僅埋下了重復建設的隱患，并且惡性競爭使得區(qū)域合作有名無實。從地方比較優(yōu)勢出發(fā)，通過最大化區(qū)域內(nèi)資源利用效益，可以培育地方經(jīng)濟特色增長點，從而實現(xiàn)和其他地區(qū)錯位發(fā)展，避免區(qū)域內(nèi)部惡性競爭。

第三，改革區(qū)域合作機制。只有完善城市體系和增強城市之間相互聯(lián)系的機制，才能保證新型城鎮(zhèn)化持續(xù)快速健康發(fā)展。為克服現(xiàn)實中政府主導因素的制約，必須以完善的區(qū)域合作機制為根本保證。一是建立健全區(qū)域合作制度體系，把區(qū)域合作機制制度化，一方面使地區(qū)之間的各項合作有章可循，規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟秩序，另一方面增加對各地區(qū)的剛性約束，以避免地方政府在經(jīng)濟決策中的尋租行為；［1］二是構建區(qū)域合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，改以往地方領導人聯(lián)席會議的松散組織為更強有力的行政統(tǒng)籌部門，統(tǒng)一籌劃區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，以打破地方保護主義，規(guī)范地方政府在區(qū)域合作中的“挖墻角”行為；三是強化對區(qū)域合作行為的監(jiān)督，建立針對區(qū)域合作違約行為的懲罰機制，明確各地區(qū)在區(qū)域合作中應承擔的責任，并對違反區(qū)域合作規(guī)則的行為做出懲罰性的制度安排。［2］

第四，完善政績考核體系。領導干部政績考核體系的GDP導向，會使政府官員更傾向于關注任期內(nèi)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟面指標，而有可能忽視生態(tài)、社會、民生等方面的改善。［3］因此，完善政績考核體系的重點應引導地方政府從專注短期土地城鎮(zhèn)化利益到長期人口城鎮(zhèn)化利益轉變，從行政區(qū)城鎮(zhèn)化利益向區(qū)域城鎮(zhèn)化利益轉變?？梢钥紤]把是否積極參與區(qū)域合作的內(nèi)容納入到城鎮(zhèn)化領導干部政績考核體系之中；為了提高可操作性，宜采用能反映對內(nèi)開放度、區(qū)際產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度等內(nèi)容的量化指標，以此來評價地方政府的區(qū)域合作參與程度。

［1］高新才、王云峰、買莎.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟區(qū)劃問題研究［J］.貴州社會科學，2010，（11）.

［2］于輝.區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制設計與政策建議［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2009，（8）.

［3］佟健、宋小寧.政績考核與政府官員激勵：一個機制設計的觀點［J］.當代經(jīng)濟科學，2009，（4）.

□責任編輯：周權雄

F061.5

A

1003—8744（2015）03—0098—04

2015—3—6

王云峰（1982—），男，經(jīng)濟學博士，中共廣州市委黨校經(jīng)濟學教研部講師，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟。