司法改革的困境及其克服

栗 崢 張海霞

自新中國(guó)成立以來的六十余年中，我國(guó)國(guó)家發(fā)展歷經(jīng)了全能政府、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、改革開放、依法治國(guó)，直至法治中國(guó)等多種形態(tài)，國(guó)家治理邏輯更替之大、節(jié)奏之快，令全世界嘆為觀止。中國(guó)的國(guó)家架構(gòu)錯(cuò)綜龐大、千頭萬緒，其治理結(jié)構(gòu)包容了多重地域與文化的交織與融合，需要在遼闊國(guó)土之上拿捏復(fù)雜的治理技藝，構(gòu)建合理的制度安排，其中路徑之曲折、時(shí)續(xù)之漫長(zhǎng)、任務(wù)之艱難，都超乎想象。

為了帶動(dòng)一個(gè)龐大國(guó)家，將其推向現(xiàn)代化的縱深之處，新一屆黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層在十八屆四中全會(huì)上開旨明義地指出，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。體悟這一治國(guó)方略的設(shè)計(jì)，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下中國(guó)法治的發(fā)展軌跡正在其深遠(yuǎn)的歷史輪轍中識(shí)別并邁向新的路徑方向。

十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。當(dāng)公正成為國(guó)家治理中的核心價(jià)值，司法體制改革將承載更為艱巨的挑戰(zhàn)。被寄予厚望的中國(guó)司法是否準(zhǔn)備好如此擔(dān)當(dāng)，是否有能力擔(dān)負(fù)治國(guó)重任，帶動(dòng)龐大的十幾億人前行，司法改革是否會(huì)因受到來自各方面的阻力束縛而陷入難以逾越的困境，又該如何化解與克服，這一系列問題直接關(guān)乎依法治國(guó)的未來，不容小視。而對(duì)這些問題的體察與反思，將有助于審視與把握國(guó)家治理的內(nèi)在制度邏輯，揭開法治中國(guó)的密碼。

一、司法改革中的自利性

作為一個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程啟動(dòng)之后又經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的發(fā)展歷程的“后發(fā)國(guó)家”，無論是依法治國(guó)的法治夢(mèng)想，還是案多人少的實(shí)際現(xiàn)實(shí)，都決定了中國(guó)司法改革一直以來都在一種緊迫的“追趕”節(jié)奏推進(jìn)著司法。司法越落后，改革的開拓性就得越大，這幾乎是世界范圍內(nèi)的一個(gè)通例。眾多的歷史舊賬和巨大的趕超壓力，促使中國(guó)司法改革難以耐著性子、穩(wěn)著步子等待制度環(huán)境的自然進(jìn)化，人們需要大量外力的注入以加速法治前行的速度。然而，不容忽視的是，無論是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，還是自下而上的基層創(chuàng)新，司法改革都很難尋求外力，其動(dòng)力總是來自于自身，總是體制內(nèi)的司法者在改革體制并最終成為改革后體制內(nèi)的司法者，即開端于己、作用于己、并落腳于己，形成一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)，一場(chǎng)回歸原點(diǎn)的循環(huán)。

要想評(píng)判這場(chǎng)自我循環(huán)究竟是良性的還是惡性的，依賴于改革者自利性的強(qiáng)弱。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，司法機(jī)關(guān)的司法資源配置被高度控制，地方司法機(jī)關(guān)受中央與地方人事、財(cái)政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員與財(cái)富的分配具有高度依賴性，其自利性并不明顯。然而，改革開放以后，為了改變“統(tǒng)得過死”的局面，充分調(diào)動(dòng)積極性，一系列司法改革逐步打破了單一的“命令—服從”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使各地各級(jí)司法機(jī)關(guān)的自主性大幅提升，隨之而來的是各地各級(jí)司法機(jī)關(guān)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體的角色日益凸顯出來，單位及部門的自利性逐漸成為了司法改革中牽扯各方脈絡(luò)的關(guān)鍵因素。

司法的自利性表現(xiàn)為三種形式：地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的自利性、司法機(jī)關(guān)各職能部門的自利性以及司法人員的自利性。由于司法最終通過“人”來運(yùn)行，所以三者歸根結(jié)底于作為人的司法人員的自利性?！肮策x擇學(xué)派的基礎(chǔ)是一個(gè)從根本上說十分簡(jiǎn)單但卻很有爭(zhēng)議的思想——擔(dān)任公職的有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解”。*詹姆斯.M.布坎南：《自由、市場(chǎng)和國(guó)家：20世紀(jì)80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，吳良健等譯，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1998年，第280頁(yè)。根據(jù)這一理論，沒有理由認(rèn)為，司法人員因?yàn)榫哂辛艘环N特殊身份就變成了奉行利他主義原則的天使。對(duì)于掌控司法資源分配并處于司法改革關(guān)鍵甚至決定地位的司法寡頭們——司法最高層以及各級(jí)司法機(jī)關(guān)中的高層群體來說，作為追求自身利益最大化的自利性主體，他們將會(huì)以各種方式擺脫司法體制改革中束縛手腳的控制，鞏固司法權(quán)力與資源的壟斷地位，規(guī)避或轉(zhuǎn)嫁改革風(fēng)險(xiǎn)，保持司法寡頭的勢(shì)力，以實(shí)現(xiàn)自身及小圈子的利益最大化，并由此呈現(xiàn)出奇特的行為邏輯——“選擇性執(zhí)行”。當(dāng)司法寡頭們嗅到司法改革中的“商機(jī)”時(shí)，他們會(huì)不遺余力地力推改革，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)地位；當(dāng)改革傾向于對(duì)其進(jìn)行限權(quán)與約束時(shí)，他們就會(huì)消極不作為或變相抵抗。司法寡頭們究竟是改革的動(dòng)力還是阻力，完全依賴于其對(duì)改革的打量和對(duì)自身利益的考量。而實(shí)際上，由于他們處于各級(jí)司法機(jī)關(guān)的核心位置，司法改革的推進(jìn)過程是不可能繞開他們完成的。因此，司法改革的成敗很大程度上依賴于他們是“唯命是從”還是“靈活變通”。

實(shí)際上，司法寡頭，尤其是位于中層和基層的司法機(jī)關(guān)中的寡頭，往往具有“靈活變通”的資本，這個(gè)資本便是對(duì)司法改革成效信息的壟斷與獨(dú)占。雖然司法改革的方案是自上而下的，但檢驗(yàn)改革成效的信息卻是自下而上反饋的。高層所期待的正是基層所掌控的，這恰是一種反向的控制：如果對(duì)自己而言，無利可圖或陷入被動(dòng)，那么即使改革總體成效明顯，反饋的信息也往往是“收效甚微”；反之，如果對(duì)己有利或漸入佳境，那么即使改革慘淡，反饋的信息也是“成效明顯”?；鶎幼钋宄母锏恼鎸?shí)成本和效益，它們利用自己的信息優(yōu)勢(shì)往往能牽動(dòng)頂層的選擇，使改革成果以最有利于己的方式呈現(xiàn)。對(duì)信息的壟斷實(shí)質(zhì)上賦予了司法寡頭們靈活變通的權(quán)力，由于缺乏有效的監(jiān)督渠道與信息甄別手段，這種帶有傾向性的、唯一的信息回饋機(jī)制就自然成為了司法自利性的保障工具。

即使是“唯命是從”也存在其致命的缺陷。此輪司法改革的目標(biāo)之一即是“去行政化”，但“唯命是從”恰恰是行政化的。準(zhǔn)確地說，司法改革并沒有獨(dú)立的推進(jìn)機(jī)制，改革的推進(jìn)依附于現(xiàn)行司法體制，而這一體制恰恰帶有濃重的行政化色彩。司法機(jī)關(guān)及其個(gè)人既是改革者又是被改革者。改革力度越大，預(yù)示著行政執(zhí)行力越強(qiáng)。改革正以行政化的方式去行政化，其結(jié)果必然是邊緣行政現(xiàn)象的表面淡化與核心行政權(quán)力的隱性增強(qiáng)，因?yàn)闆]有核心行政權(quán)力的支撐，改革就難以推向縱深；而沒有表面行政現(xiàn)象的淡化，就不足以傳達(dá)改革的成效，因此，唯有兩者兼?zhèn)?，才能達(dá)到“預(yù)期”的目標(biāo)與效果。

綜上可見，在特定的司法體制環(huán)境下，基于自身特殊效用目標(biāo)與自利性的現(xiàn)實(shí)，司法機(jī)關(guān)及其個(gè)人在司法改革的進(jìn)程中保留著一種“選擇性執(zhí)行”，改革方案的實(shí)施受到執(zhí)行者自身偏好的影響，在改革的既定目標(biāo)與個(gè)人利益取向相沖突時(shí)，他們很可能會(huì)扭曲改革的軌跡，添加寡頭利益，并重組司法改革的變量，使改革實(shí)際成效帶有極大的不確定性與差異性。

二、司法改革中的試點(diǎn)邏輯

中國(guó)司法改革的路徑(包括一系列碩果)都不是建立在高度自洽的邏輯論證基礎(chǔ)之上的。改革前夕，改革者很難對(duì)改革方案作出合理性與可行性的充分論證，根源在于認(rèn)知的分散與信息的不確定。司法改革的相關(guān)認(rèn)知與信息并非恒定可知，改革者與執(zhí)行者、頂層與基層、理論界與實(shí)務(wù)界之間及其各群體內(nèi)部成員之間，秉持著高度個(gè)性化、專業(yè)化、地方化的不同認(rèn)知與判斷，這些認(rèn)知與判斷是不同質(zhì)的，所以，改革者很難以體系化的邏輯人為設(shè)計(jì)改革路線圖，而只能在長(zhǎng)期的“試錯(cuò)性探索”中逐步摸索。哈耶克認(rèn)為，文明于偶然之中獲得的種種成就，實(shí)乃人的行動(dòng)的非意圖結(jié)果，而非一般人所想象的條理井然的智識(shí)或者設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。*哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，賈湛等譯，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1991年，第74頁(yè)。法治文明作為一種社會(huì)秩序形態(tài)，是“人之行動(dòng)而非人之設(shè)計(jì)結(jié)果”。司法改革形成的法治秩序所依賴的認(rèn)知，“從未以集中的或者完整的形式存在，而只是以不全面而且是時(shí)常矛盾的形式為各自獨(dú)立的個(gè)人所掌握?！?哈耶克：《個(gè)人主義與經(jīng)濟(jì)秩序》，賈湛等譯，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1991年，第74頁(yè)。

當(dāng)然，即使認(rèn)知上能夠達(dá)成共識(shí)，改革的風(fēng)險(xiǎn)與成本也不允許改革者采取激進(jìn)式的步伐邁進(jìn)。改革方案越激進(jìn)，需要破除的舊有體制與制度習(xí)慣就越徹底，對(duì)既得利益圈與行事規(guī)則的沖擊就越強(qiáng)烈，所受到的人為阻力與人際沖突自然會(huì)異常棘手，摩擦成本也會(huì)畸高。同時(shí)，激進(jìn)式改革是“整體發(fā)包”“一次性重新簽約”的，成敗就此一舉，改革者將承受巨大的改革風(fēng)險(xiǎn)與失敗的責(zé)任，需要支付的政治成本會(huì)很高，且沒有回旋的余地。對(duì)于國(guó)家司法制度這樣一個(gè)宏大層面上的如此“冒進(jìn)”的改變，改革者很難心存足夠的勇氣與信心。于是，中國(guó)司法改革與依法治國(guó)方略的推進(jìn)只能“分步走”，逐步從不優(yōu)狀態(tài)到次優(yōu)狀態(tài)并最終邁向最優(yōu)狀態(tài)。

但問題在于，我們都清楚的是，什么樣的司法制度是最優(yōu)的，可是不太清楚的是，怎樣才能從一個(gè)不優(yōu)或是次優(yōu)的司法狀態(tài)調(diào)整過渡到一個(gè)最優(yōu)的狀態(tài)。盡管我們對(duì)現(xiàn)有司法體制的諸多弊端達(dá)成了一致的“深惡痛絕”，也持有強(qiáng)烈的改革熱情與迫切心，但具體的步驟、實(shí)際的運(yùn)行、細(xì)節(jié)的操作，改革者與理論界都是陌生的，甚至“前三拍”和“看三步”都缺少計(jì)劃。于是，司法改革被迫依賴一條“放權(quán)+試錯(cuò)”的路徑。

實(shí)際上，由于中央并未確定下一步改革的方向與路徑，在具體操作上又可能存在分歧，因此，決策層迫切需要通過部分試點(diǎn)單位的成敗效果反饋來審視下一步改革的路徑選擇，并驗(yàn)證選擇的合理性與可行性，以便推廣。為此，中央必須讓地方在某些基本原則框架之內(nèi)自由地“經(jīng)營(yíng)”改革，賦予其足夠的自主權(quán)，并對(duì)他們?cè)诟母飮L試中擴(kuò)張自主權(quán)的沖動(dòng)保持必要的容忍與忽略。

作為一個(gè)幅員遼闊的泱泱大國(guó)，各地各區(qū)域的司法資源品質(zhì)、制度環(huán)境條件、人文意識(shí)觀念具有極大的不均衡性，一個(gè)區(qū)域有效的司法制度安排在另一區(qū)域未必有效，所以，直接由中央統(tǒng)一劃定、推行某種未經(jīng)檢驗(yàn)的司法改革方案將面臨巨大的政治與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而且，體制性創(chuàng)新與突破往往來自于底層實(shí)踐中的嘗試，嘗試必然會(huì)成敗參半，甚至過大于功，只要不是自發(fā)的制度進(jìn)化，而是強(qiáng)調(diào)人為的制度創(chuàng)新與變革，錯(cuò)誤就不可避免，試錯(cuò)也就是必然的代價(jià)。司法改革的決策層深知此意，所以只能授意放權(quán)，賦予試點(diǎn)單位更大的自由施展空間來反復(fù)多次試錯(cuò)，以換取經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與成功案例的累積。整個(gè)司法改革過程呈現(xiàn)出明顯的“摸著石頭過河”的試錯(cuò)特點(diǎn)，下一步的改革思路與設(shè)計(jì)，是由上一步改革的反饋總結(jié)而派生出來的，甚至是“非法”實(shí)踐出來的，或者“歪打正著”“一不小心”出來的。

這種“放權(quán)默許—嘗試對(duì)錯(cuò)—反饋總結(jié)”的試點(diǎn)邏輯兼顧了經(jīng)濟(jì)低成本與政治高實(shí)效的雙重優(yōu)點(diǎn)。如果試點(diǎn)成功，證明改革方案的執(zhí)行成本是預(yù)期所能承受的，凈收益大于投入，且未引發(fā)司法體制內(nèi)外的動(dòng)蕩與不安，具有較強(qiáng)的可行性與普適性，那么中央會(huì)以立法或者文件的形式將其合法化、常態(tài)化。如果試點(diǎn)失敗，試驗(yàn)的結(jié)果表明新方案對(duì)既有制度的沖擊弊大于利、收益不足，或者即使收益可觀卻引發(fā)諸多體制不穩(wěn)定因素，進(jìn)而可能產(chǎn)生不利的政治后果，那么中央將會(huì)終止或者廢止這一方案，抑或不了了之。這一運(yùn)作模式不僅為中央在改革方向、時(shí)機(jī)、路徑、手段等方面提供了充分的回旋余地，而且也為地方試點(diǎn)的失敗預(yù)留了空間與說辭。如果能將試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)，則必然是中央改革決策有方的體現(xiàn)；如果一旦發(fā)現(xiàn)不妥而及時(shí)終結(jié)，也同樣不會(huì)減損中央的權(quán)威，完全是地方試驗(yàn)方法不當(dāng)、不得要領(lǐng)的表現(xiàn)。

同時(shí)，作為試點(diǎn)單位的基層也會(huì)嘗到試點(diǎn)的好處與甜頭。實(shí)際上，中央期待改革成效越急切，給予的支持性政策就會(huì)越優(yōu)厚。在賦予了極大自主權(quán)的情況下，試點(diǎn)單位將處于前所未有的、極度寬松的制度環(huán)境之中，儼然成為“司法特區(qū)”與“規(guī)則自貿(mào)區(qū)”。被默認(rèn)的授權(quán)會(huì)極大刺激自主性擴(kuò)張的欲望，權(quán)力因邊界的模糊而向外拓展。要知道，放任就會(huì)產(chǎn)生任性。地方會(huì)“用足政策”“打擦邊球”“靈活變通”，將諸多不合規(guī)范的做法與私利滲透到寬松的體制之中。尋求自利性有了司法改革的旗號(hào)作為“掩護(hù)”便會(huì)一發(fā)而不可收拾。作為一個(gè)有著自身利益與特殊效用目標(biāo)的試點(diǎn)司法機(jī)關(guān)及其個(gè)人，都會(huì)將中央政策用盡并不斷擴(kuò)張甚至嘗試突破，此時(shí)，很有可能已經(jīng)不再趨向司法決策層的改革初衷，而或多或少地偏向于自身特定的效用目標(biāo)與利益。而為了掩飾其中的真實(shí)意圖，并持續(xù)獲取中央更大更多的支持，試點(diǎn)單位只能“報(bào)喜不報(bào)憂”，做足表面文章與數(shù)據(jù)粉飾，力圖呈現(xiàn)一片繁榮的績(jī)效最大化場(chǎng)景，贏得上級(jí)的首肯。有關(guān)改革中現(xiàn)存的問題與失敗的信息將至少不會(huì)反映在自上而下的官方報(bào)呈文件中，改革中那些如此重要且真實(shí)的問題的發(fā)現(xiàn)與揭示只能期待高層的敏銳覺察與基層的個(gè)別良心。

三、個(gè)人意志、政治動(dòng)員與短期機(jī)會(huì)主義

中國(guó)司法改革的運(yùn)行方式是“發(fā)包制”的。中央將司法改革任務(wù)、要求與預(yù)期目標(biāo)一次性“發(fā)包”給下級(jí)，并逐級(jí)分配“整塊任務(wù)”，各級(jí)各單位各領(lǐng)任務(wù)，按照計(jì)劃時(shí)間表上交預(yù)期成果。為了保證任務(wù)的順利完成，中央會(huì)同時(shí)放權(quán)給改革單位較大的自主創(chuàng)新空間。不過，在中央不間斷授權(quán)的過程中，并未同時(shí)建立起相應(yīng)有效的監(jiān)控機(jī)制，權(quán)力與對(duì)權(quán)力的監(jiān)督并不是同時(shí)下放的，缺乏對(duì)權(quán)力的管控與制衡，地方司法改革的自主權(quán)會(huì)本能地?cái)U(kuò)大，這就使得地方在一定程度上擺脫了中央與上級(jí)的制度化約束，而根據(jù)以往幾輪改革經(jīng)驗(yàn)，地方司法部門自主性的擴(kuò)張往往會(huì)在很大程度上演變?yōu)榈胤剿痉I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的膨脹。實(shí)際上，自主創(chuàng)新的層級(jí)放權(quán)并不會(huì)真正落腳到基層，各級(jí)司法機(jī)關(guān)會(huì)層層截留本屬于基層的自主權(quán)，司法改革的真正控制者恰恰是傳達(dá)中央與上級(jí)文件精神、指導(dǎo)下級(jí)執(zhí)行的中間層——各級(jí)司法機(jī)關(guān)中的高層領(lǐng)導(dǎo)及部門領(lǐng)導(dǎo)，尤其是“一把手”。

“發(fā)包制”的運(yùn)作邏輯實(shí)際上是唯“一把手”是問的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。“一把手”要負(fù)擔(dān)所有改革的得失，以政績(jī)成敗論英雄。這種落實(shí)到人的簡(jiǎn)單化改革方式客觀上賦予了部門負(fù)責(zé)人大權(quán)獨(dú)攬的合法性，其結(jié)果是地方司法官員的恣意專行。缺乏有效的改革權(quán)的分割與制衡機(jī)制使“原來下放給一個(gè)集體或組織的權(quán)力落入個(gè)人之手，而這個(gè)集體或組織又無法監(jiān)督約束領(lǐng)導(dǎo)人手中的權(quán)力，那么國(guó)家權(quán)威的碎裂化從根本上就變成了一種國(guó)家權(quán)力的個(gè)人化和私有化，也就是國(guó)家權(quán)威的空心化(Hollowed Out)。國(guó)家、集體和組織變成了一個(gè)空殼，而個(gè)人才是公共權(quán)利真正的主體。”*戴長(zhǎng)征：《國(guó)家權(quán)威碎裂化：成因、影響及對(duì)策分析》，《中國(guó)行政管理》2004年第6期。

強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的“發(fā)包制”改革將對(duì)一線辦案造成三種傷害：其一，對(duì)辦案人員的管控牽制了案件辦理。如果維系辦案人員個(gè)人發(fā)展的全部話語(yǔ)權(quán)全通過領(lǐng)導(dǎo)層加以控制的話，那么法官、檢察官“前臺(tái)”的行事將完全聽命于“后臺(tái)”的操作，審判權(quán)、檢察權(quán)會(huì)被嚴(yán)格限制，法官、檢察官難以有真正的辦案自主權(quán)，這為司法公正、當(dāng)事人權(quán)利的保障帶來了諸多負(fù)面效應(yīng)。這種以行政意志干預(yù)法官、檢察官辦案的方式，有悖于司法規(guī)律：一是使訴訟程序中應(yīng)然的法治目標(biāo)、程序價(jià)值、司法獨(dú)立性形同虛設(shè)，使訴訟規(guī)則流于形式，司法的穩(wěn)定性與可預(yù)期性被嚴(yán)重破壞。二是使民眾失去對(duì)司法的信任、對(duì)法治的信仰，法官、檢察官一旦對(duì)內(nèi)屈從，對(duì)外就難以秉公，民眾自然不會(huì)尊重法官、檢察官。三是行政力量的強(qiáng)化促使民眾“信訪不信法”，當(dāng)事人會(huì)選擇觸動(dòng)行政神經(jīng)的方式要挾法官、檢察官，將司法制度信訪化、“把事情鬧大”以博得更多的行政干預(yù)，這進(jìn)一步壓縮了依法裁斷的可能性空間。

其二，對(duì)法官、檢察官的過分把控容易滋長(zhǎng)灰色尋利行為。由于領(lǐng)導(dǎo)層掌握對(duì)法官、檢察官的絕對(duì)人事權(quán)與案件決定權(quán)，這一權(quán)力可以直接或間接為司法腐敗提供溫床?！罢?yàn)檫@種干預(yù)機(jī)制的存在，導(dǎo)致希望勝訴的當(dāng)事人和代理人往往會(huì)盡量通過這種行政路徑去影響審判人員對(duì)案件的審理。由于法院內(nèi)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都具有一定行政權(quán)力，這些權(quán)力的內(nèi)容構(gòu)成中有的就是對(duì)案件審理或處理的干預(yù)權(quán)，而有的可以間接轉(zhuǎn)化為干預(yù)權(quán)。因此，法官只要獲得這些權(quán)力就可以得到自己正常收入以外的收入即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“超額利潤(rùn)”也是“經(jīng)濟(jì)租金”。由于存在經(jīng)濟(jì)租金，租金的存在必然刺激人們“尋租”，如同利潤(rùn)的存在后刺激人們“尋利”一樣。”*張衛(wèi)平：《論我國(guó)法院體制的非行政化》，《法商研究》2000年第3期。為了獲取“經(jīng)濟(jì)租金”，主管領(lǐng)導(dǎo)就成了當(dāng)事人“主攻的對(duì)象”。而且，由于領(lǐng)導(dǎo)層不直接處理案件，其“主攻”的方式也就不易被人覺察。對(duì)法官、檢察官而言，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自身發(fā)展上的“利好”，在領(lǐng)導(dǎo)過問或者向上級(jí)匯報(bào)之際，借機(jī)“討好”，為未來升遷投資，或者期待“情感性回報(bào)”都是“情理之中”的。這樣一來，就大大助長(zhǎng)了司法各方的“灰色交易”，提高了司法腐敗的幾率。

其三，動(dòng)力機(jī)制的喪失引發(fā)“退出一線”的功利傾向。行政個(gè)人意志的過度侵蝕極大地挫傷了一線法官、檢察官辦案的榮譽(yù)感與積極性，因領(lǐng)導(dǎo)審批的存在，辦案正確并非功勞，辦案錯(cuò)誤卻是責(zé)任。獨(dú)立的思考、自由的裁量、解決疑難案件的成就感全然消逝，辦案的動(dòng)力與責(zé)任心逐漸弱化，難以激勵(lì)法官、檢察官的司法工作。其結(jié)果是一線法官、檢察官消極怠工、疲于應(yīng)付，誘發(fā)強(qiáng)烈的等待或依賴領(lǐng)導(dǎo)決定的意識(shí)，缺乏自主性與自覺性。與此同時(shí)，一旦在一線積累了一定的年份與業(yè)績(jī)，經(jīng)驗(yàn)豐富的高素質(zhì)辦案法官、檢察官便急于脫離一線，轉(zhuǎn)而追求清閑而又有提升空間的二線崗位。當(dāng)全體法官、檢察官都經(jīng)歷或者意識(shí)到這一點(diǎn)時(shí)，一線辦案人員的填補(bǔ)只能依靠剛剛?cè)肼?、缺乏?jīng)驗(yàn)和能力的新手，這樣一來，一線業(yè)務(wù)部門不再是一個(gè)聚集優(yōu)秀司法人才的場(chǎng)所，而成為一個(gè)鍛煉新手的培訓(xùn)基地和法官、檢察官升遷的跳板。

個(gè)人意志的凸顯不僅會(huì)傷及一線辦案，同時(shí)還會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)層的工作重心。就地方司法“一把手”而言，改革的效用目標(biāo)存在一定的矛盾——改革公共利益的最大化與政績(jī)最大化之間的沖突。在20世紀(jì)90年代以前，兩者的沖突并不明顯，政績(jī)的最大化正是以公共利益的最大化為主體的。但進(jìn)入21世紀(jì)，隨著各地經(jīng)濟(jì)攀比與政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的多重壓力，追求短期政績(jī)的機(jī)會(huì)主義開始成為地方司法領(lǐng)導(dǎo)的普遍沖動(dòng)，并進(jìn)而變成了他們的核心政治偏好。對(duì)于身處干部崗位考核機(jī)制與司法指標(biāo)化管理之中的司法領(lǐng)導(dǎo)，政績(jī)最大化是實(shí)現(xiàn)其政治晉升的最主要資本，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，犧牲改革公共利益很可能成為他們的選項(xiàng)。而一旦既獨(dú)握改革大權(quán)，又帶有政績(jī)最大化的偏心，那么這些改革的實(shí)際操控者將以功利化策略彎曲改革路線，引發(fā)改革運(yùn)行過程中的一系列變異。

況且，追求司法改革的長(zhǎng)期打算與長(zhǎng)效機(jī)制的建立并不符合官員任職期限與屆別的實(shí)際現(xiàn)實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)職位的頻繁變動(dòng)與官員的普遍流動(dòng)客觀上限制了改革的目光，使其只能聚焦于那些能夠在短期速見成效的政績(jī)工程，其結(jié)果是，司法改革的諸多方面被選擇性執(zhí)行，上屆推行的舉措被擱淺或終止，需要持續(xù)的已不再兌現(xiàn)，新的項(xiàng)目重點(diǎn)被重新推崇，改革的中心工作發(fā)生根本的轉(zhuǎn)移，這些都會(huì)極大地沖擊司法改革的常規(guī)程序與機(jī)制，打亂改革的步伐與節(jié)奏，加劇改革的低效率。

那么，新一屆司法領(lǐng)導(dǎo)如何在短期內(nèi)快速有效地完成政績(jī)最大化的呢？答案是依賴“政治動(dòng)員”。“政治動(dòng)員”是我國(guó)行政管理模式的一項(xiàng)重要方式，即“在國(guó)家利益、民族利益、人民利益的名義下，運(yùn)用思想輿論和宣傳教育等政治社會(huì)化手段調(diào)動(dòng)民眾對(duì)執(zhí)政者及其決策的認(rèn)同、支持和配合，從而加強(qiáng)政治體系的施政能量，促進(jìn)決策的貫徹執(zhí)行?！?胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第312頁(yè)。當(dāng)某項(xiàng)司法改革工作對(duì)政績(jī)的凸顯與自利的維護(hù)具有重要作用時(shí)，地方司法領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)將其提升到政治任務(wù)高度，標(biāo)注為中心工作，通過自上而下的政治動(dòng)員，集中力量突擊開展。這種動(dòng)員方式有三大優(yōu)勢(shì)：一是一旦被抬高到政治任務(wù)高度，便可以不計(jì)成本，不顧其他因素，動(dòng)用一切手段，不達(dá)目的不罷休；二是一旦用政治動(dòng)員的方式推行，便可以不問程序與過程，不拘泥于政策規(guī)范與常態(tài)要求，“不按套路出牌”，只求結(jié)果；三是一旦以政治動(dòng)員的理由推廣，便可以以行政手段集中人力、物力、財(cái)力，調(diào)動(dòng)司法程序中難以調(diào)動(dòng)的黨政能量突擊解決問題。這種采取一切手段、突破極限的方式自然比常規(guī)的改革措施奏效得多，達(dá)到短期的高效力也輕而易舉，但是可以想象，其背后傷害的卻是司法的規(guī)范化與程序化，如此一來，改革的規(guī)矩會(huì)被顛覆，要知道，以無規(guī)矩的方式進(jìn)行改革以建立規(guī)矩是難以擁有自洽性的。

不僅如此，當(dāng)以政治任務(wù)的動(dòng)員方式將一項(xiàng)改革工作變成中心工作、以壓倒性的行政力量促使職能部門貫徹落實(shí)時(shí)，司法職能部門的常態(tài)化規(guī)范與既定程序也被破壞，他們變成被動(dòng)地等待上級(jí)部署中心工作、直接執(zhí)行中心工作的載體與工具。而越出正常案件辦理與司法運(yùn)行的范圍，重新定位某項(xiàng)行政色彩濃郁與個(gè)人意志鮮明的中心工作，很有可能使司法體制走向無序。當(dāng)沒有什么不能逾越、沒有什么不能突破、沒有什么不能改變時(shí)，改革就失去了方向與意義。

四、司法改革困境的克服

為了保持司法改革的同質(zhì)性、一貫性和純粹性，防止改革陷入上述困境、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，單純強(qiáng)化司法體制內(nèi)改革的具體措施是不充分的。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在司法改革之外著力開拓“第二戰(zhàn)場(chǎng)”，至少包括三個(gè)方面：

其一，建立獨(dú)立的信息反饋體系。司法改革中流動(dòng)的血液正是信息。由于行政體制的特點(diǎn)，“上令下從”并非難事，改革能否確保上下一心、步調(diào)一致，關(guān)鍵是看自下而上的信息反饋是否準(zhǔn)確、暢通。無論好壞，頂層能夠得知基層的真實(shí)狀況是改革成功的首要保障。因此有必要建立一個(gè)獨(dú)立司法體制之外的、不受司法體制干擾的信息反饋機(jī)制。為了突出獨(dú)立性，筆者建議，上級(jí)司法部門應(yīng)派員常駐試點(diǎn)改革單位，其派駐人員的人事、薪金、管理仍歸屬于上級(jí)部門，派駐人員的主要任務(wù)是觀察、參與、收集試點(diǎn)單位的實(shí)際改革情況，整理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，走訪具體辦案人員，廣泛聽取基層的呼聲與意見，并匯總所有信息，制作改革適時(shí)跟蹤報(bào)告，定期逐級(jí)上報(bào)。信息反饋者必須中立，否則所反饋的信息必會(huì)帶有主觀性與自利性，從本單位中選擇人員反映本單位情況并經(jīng)本單位領(lǐng)導(dǎo)審批后上報(bào)的信息，其偏差程度可想而知。因此，委派中立超脫的信息員常駐改革一線，充當(dāng)改革的“前哨”和“偵察兵”，其作用不可小視。

同時(shí)，為了全面掌握各地改革的整體狀況，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組還應(yīng)建立專門的信息分析與處理部門，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員與法律從業(yè)人員，對(duì)全國(guó)各地匯總而來的海量信息進(jìn)行分類、甄別、統(tǒng)計(jì)、加工、制表、繪圖等，形成反映全國(guó)司法普遍問題與現(xiàn)象的頗具說服力的調(diào)研報(bào)告。只有掌握準(zhǔn)確、全面、科學(xué)的改革分析報(bào)告，決策者的“頂層設(shè)計(jì)”才有的放矢，才能有針對(duì)性地計(jì)劃下一步改革的方向與步驟。

其二，建立內(nèi)部制衡機(jī)構(gòu)。為了防止司法改革中的“一言堂”，避免自利性的過度泛濫，司法體制內(nèi)部應(yīng)建立權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)。一種可行的方案是試點(diǎn)單位建立司法改革協(xié)調(diào)委員會(huì)，以全面負(fù)責(zé)本單位各項(xiàng)改革措施的開展。司法改革協(xié)調(diào)委員會(huì)的委員由三部分組成：第一部分是該司法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)以及各部門負(fù)責(zé)人；第二部分是吸收各領(lǐng)域從事一線實(shí)際辦案的司法人員代表，代表的人數(shù)應(yīng)當(dāng)考慮到本單位人員結(jié)構(gòu)的實(shí)際比例，按照比例產(chǎn)生，比如，某司法機(jī)關(guān)從事一線辦案的司法人員，按照60后、70后、80后的年齡比例，總比為1∶2∶3，那么吸收進(jìn)入委員會(huì)的委員代表也應(yīng)按照此比例產(chǎn)生，其他標(biāo)準(zhǔn)(如性別、工齡等)皆可以依據(jù)比例原則產(chǎn)生，以保障代表真實(shí)反映該單位成員的真實(shí)結(jié)構(gòu)；第三部分是吸收本單位之外的法律人士，尤其是既熟知法學(xué)理論又熟悉法律實(shí)務(wù)的專家學(xué)者，這一群體既專業(yè)又中立，如果人數(shù)規(guī)模與第一部分領(lǐng)導(dǎo)層相當(dāng)，則可以很好地中和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的壟斷性與自利性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效約束。司法改革協(xié)調(diào)委員會(huì)可以采取集中討論協(xié)商的形式落實(shí)改革的具體措施，當(dāng)遇有意見分歧時(shí)，可以以每人一票的方式投票表決，以確定最終的方案。該方案可報(bào)呈上級(jí)部門委員會(huì)討論，如被駁回，可以重新協(xié)商或者邀請(qǐng)上級(jí)部門委員會(huì)委員參加，共同商定。這種民主參與與權(quán)力制衡方式可以有效防止改革權(quán)的私用與濫用，而且可以注入更多公共利益與司法人員普遍需求等因素，矯正單一的司法政績(jī)觀。

當(dāng)然，權(quán)力制衡的方式是多種多樣的。各地區(qū)、各單位可以根據(jù)自身組織與工作習(xí)慣的實(shí)際情況靈活多樣地設(shè)計(jì)選擇符合本土資源與特色的形態(tài)，無論怎樣的形態(tài)，只要充分融入各層級(jí)、各類別司法人員的多方利益與需求，均可以有效束縛私利與恣意。

其三，建立長(zhǎng)效的問責(zé)機(jī)制。司法改革成在長(zhǎng)效機(jī)制的確立，敗在急功近利。為了防止領(lǐng)導(dǎo)干部以任屆為限，追求短期利益，破壞改革長(zhǎng)效機(jī)制，筆者認(rèn)為，必須建立長(zhǎng)效的問責(zé)機(jī)制，以此取代政績(jī)考核制。政績(jī)考核制是一種積極推進(jìn)型的激勵(lì)機(jī)制，即“創(chuàng)出政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)，闖不出就要打板子”。這種運(yùn)行機(jī)制從本質(zhì)上而言是行政化的，而非司法化的，與司法運(yùn)行的規(guī)律與法治價(jià)值的追求相悖。問責(zé)機(jī)制是一種相對(duì)消極的機(jī)制，即僅在存在明顯或者重大過失時(shí)才予以問責(zé)，也就是說，“沒有政績(jī)不懲罰，捅了簍子才打板子”。這種激勵(lì)機(jī)制實(shí)際上是使司法改革的實(shí)際操作者穩(wěn)住步子，一步一個(gè)腳印地把改革方案落實(shí)到位，不圖快、不圖速見成效，只求對(duì)法治有益。同時(shí)，“捅了簍子打板子”也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層消極不作為的一種控制與約束。長(zhǎng)效的問責(zé)機(jī)制可以超越任期與屆別的限制，對(duì)作出決定的領(lǐng)導(dǎo)給予終身追責(zé)的可能，以防止其因變換崗位而脫責(zé)。其實(shí)，長(zhǎng)效問責(zé)機(jī)制的最大威力在于威懾，迫使司法改革操控者精心推敲、謹(jǐn)慎決策，確保司法改革平穩(wěn)而有力。

“誰在改革中受益？”是司法改革中最需要回答也是最難回答的問題，它包括兩個(gè)層面：一是“誰該在改革中受益？”二是“誰會(huì)在改革中受益？”我們當(dāng)然希望這兩個(gè)問題的答案是一致的，但是，如果我們不小心區(qū)分兩者的差別，不謹(jǐn)慎對(duì)待彼此的關(guān)系，不時(shí)刻做好隔離與防范，那么，期待答案的一致就只會(huì)是我們的一廂情愿。要知道，在一個(gè)龐大的司法體制改革之中，有太多人、太多事與太多利益，讓兩個(gè)問題混淆不清。司法改革的首要任務(wù)就是要防止這兩個(gè)問題上演“雙簧戲”，因?yàn)榉彩强吹竭@場(chǎng)“雙簧戲”在上演的人都將是這個(gè)法治時(shí)代的悲劇人物。