政府在科技創(chuàng)新中的作用分析

鐘昌標,劉　偉

(云南財經(jīng)大學,昆明 650221)

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政府在科技創(chuàng)新中的作用分析

鐘昌標,劉偉

(云南財經(jīng)大學,昆明 650221)

摘要：當前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略機遇期。黨的十八屆三中全會確立“要使市場在資源配置中起決定性作用”,但在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的過程中,我們必須處理好政府與市場之間的關系，必須確保政府在技術創(chuàng)新中不可替代的地位與作用,使得政府在提高和增強我國企業(yè)技術創(chuàng)新能力方面有所擔當和作為。我們尤其需要注意在市場經(jīng)濟條件下,探索政府如何通過政策和規(guī)制作用于市場機制,引導社會資源投向技術創(chuàng)新。

關鍵詞：科技創(chuàng)新;技術創(chuàng)新;知識生產(chǎn)函數(shù)

一、引言

“新常態(tài)”特征顯示,我國經(jīng)濟增長正在經(jīng)歷要素驅(qū)動向技術驅(qū)動轉(zhuǎn)型中。一方面,在市場體制建設上,我國面臨政府如何退出市場作用的領域,另一方面,政府在社會公共品提供、技術創(chuàng)新引導和管理中如何發(fā)揮作用。關于政府在經(jīng)濟實踐中的作用,學術界的關注點往往都集中在諸如“提供公共品、保證公平、維持市場秩序”等方面,較少關注政府和創(chuàng)新問題。其實,在增強企業(yè)技術創(chuàng)新能力方面,政府擁有某些市場無法比擬的優(yōu)勢。這在市場體系不健全,市場不能在資源配置中充分發(fā)揮作用的經(jīng)濟中尤其如此。當今世界,國家間經(jīng)濟競爭的關鍵是科學技術的競爭,而加快科學技術發(fā)展的關鍵在于技術創(chuàng)新。一個國家能否在激烈的國際經(jīng)濟競爭中保持優(yōu)勢,已越來越取決于該國企業(yè)技術創(chuàng)新的能力。提高技術創(chuàng)新能力,建設創(chuàng)新型國家將是中國經(jīng)濟社會未來發(fā)展的主線,也將是中國經(jīng)濟“新常態(tài)”*2014年11月9日,習近平在亞太經(jīng)合組織(APEC)工商領導人北京峰會上首次系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”這一執(zhí)政新理念。他認為“新常態(tài)”有幾個主要特點:速度——“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”,結構——“經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級”,動力——“從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”。的重要組成部分。然而,提高技術創(chuàng)新能力也是一項復雜的長期的系統(tǒng)工程,需要全社會的共同努力。當前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略機遇期,雖然已經(jīng)確定“要使市場在資源配置中起決定性作用”,*2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”但在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略過程中,我們必須處理好政府與市場之間的關系,必須確保政府在技術創(chuàng)新中不可替代的地位與作用,使得政府在提高和增強我國企業(yè)技術創(chuàng)新能力方面有所擔當,有所作為。我們尤其需要注意在市場經(jīng)濟條件下,探索政府如何通過政策和規(guī)制作用于市場機制,引導社會資源投向技術創(chuàng)新。

二、制度影響技術創(chuàng)新的機理分析

技術創(chuàng)新的外部性特征使得創(chuàng)新收益面臨得不到保障的風險,容易損害私人創(chuàng)新的積極性,這是技術創(chuàng)新市場需要政府通過規(guī)制和政策等手段發(fā)揮作用的主要理論依據(jù)。Romer(1986)指出,為了達到社會最優(yōu)增長率,政府需要通過規(guī)制和政策等手段來解決知識和技術的外部性問題。制度的主要功能在于降低交易成本,使外部利益內(nèi)部化,使創(chuàng)新主體的私人收益率接近于社會收益率。與市場相比,在技術研發(fā)、轉(zhuǎn)化和應用等多個創(chuàng)新資源配置的環(huán)節(jié)上,政府都具有明顯優(yōu)勢。政府的顯著特征是擁有規(guī)制制定權、強制征稅權和強制執(zhí)行權,政府可以通過政府采購、財政轉(zhuǎn)移支付等手段傾向性地配置創(chuàng)新資源。所以說,政府通過規(guī)制和政策手段引導創(chuàng)新資源配置,可行且必要。

(一)技術產(chǎn)品的準公共物品性質(zhì)導致創(chuàng)新主體面臨較大風險

“外部性”也稱外部效應或溢出效應,指一個經(jīng)濟主體的活動不經(jīng)過市場交換而產(chǎn)生的對他人福利的外在影響。這種影響可正可負,正的外部性增進了他人福利,但該經(jīng)濟主體不會從中得到任何好處。技術不同于普通商品之處在于技術具有溢出效應。技術創(chuàng)新的準公共物品性,使得創(chuàng)新主體陷入博弈困境,私人付出的技術創(chuàng)新成本在很多情況下難以得到充分的補償,以致缺乏參與此類活動的動力。如不少技術創(chuàng)新項目需要高額投入,完成之后卻易產(chǎn)生“外溢”現(xiàn)象,許多廠商傾向于選擇等待接受創(chuàng)新廠商的“技術外溢”策略,而不是主動參與技術創(chuàng)新,當所有的廠商都選擇了這種“最優(yōu)”的等待策略時,技術創(chuàng)新就可能陷入停滯狀態(tài)。在市場機制實現(xiàn)資源最優(yōu)化配置的功能被扭曲時,就需要政府利用其擁有的規(guī)制制定權和強制執(zhí)行權,用行政手段鼓勵、禁止或處罰某些市場行為。

(二)創(chuàng)新資源一般不會主動流向重大的、基礎性的技術創(chuàng)新項目

在特定的情況下,為了解決國民經(jīng)濟發(fā)展的一些長遠問題,搶占經(jīng)濟科技制高點,提升產(chǎn)業(yè)的國際競爭力,縮短與發(fā)達國家的差距,政府需要對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)*2010年10月,我國頒布的《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》,選定節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車七大重點產(chǎn)業(yè)領域作為我國戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。加以引導和培育。這種反映國家戰(zhàn)略意圖的新興產(chǎn)業(yè),尤其具有準公共性、外部性及高風險性等一系列區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特點,其在發(fā)展和演進過程中不可避免地存在“市場失靈”。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)一般投資額巨大,投資期限很長,所以一般的私人資本和普通企業(yè)難以承擔這樣的風險。而我國資本市場發(fā)展歷史還很短暫,目前的風險投資機制還遠沒有達到可以承受這類技術創(chuàng)新風險的程度,這樣就形成了國家需求與現(xiàn)實困難的兩難局面。政府應加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的支持力度,通過制度設計,引導創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚,提升行業(yè)創(chuàng)新資源的集中度,培育一批具有較強國際競爭力的各行業(yè)龍頭企業(yè)。

(三)中國的特殊國情決定了政府的創(chuàng)新資源配置效率高于市場

無論是統(tǒng)計數(shù)據(jù)還是具體事例,都不支持政府效率比私人部門效率更低的觀點。相反,在處罰權、禁止權、節(jié)約交易費用等諸多方面,政府具有私人部門無法比擬的優(yōu)勢(Stiglitz,1988)。私人部門的競爭很難解決外部性、逆向選擇、社會福利、基礎教育、非對稱信息、大規(guī)?？蒲谢顒印⒐财饭┙o等問題,而政府在解決這類問題時卻可以大大地降低交易費用,在包括技術創(chuàng)新在內(nèi)的此類領域中,不難發(fā)現(xiàn)很多情況下政府部門的效率會明顯地高于私人部門效率。中國的市場經(jīng)濟具有典型的“強政府、弱市場”特征,這就決定了中國政府有能力集中高強度配置創(chuàng)新資源。以政府采購為例,隨著政府采購市場的逐步擴大,政府采購已成為保護本國新興產(chǎn)業(yè)和提升自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)本國經(jīng)濟社會發(fā)展政策目標的重要手段。*在20世紀50～60年代,美國的航天航空技術、計算機、半導體等高技術產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展,基本都是靠政府采購給予第一推動力。美國通過政府采購扶植了IBM、惠普、德克薩斯儀器公司等一批國際IT業(yè)巨頭。受美國的政府采購扶持高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響,發(fā)達國家紛紛重視利用政府采購政策鼓勵本國技術創(chuàng)新。通過政府的強大購買力,直接創(chuàng)造市場,促進企業(yè)創(chuàng)新與擴散。2013年我國政府采購總額達到了16381.1億元人民幣,約合2640億美元,遠遠超過美國2013年對華出口總額的1200億美元。我國政府采購發(fā)展?jié)摿薮?采購總額2013年大致只占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.9%,而發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府采購規(guī)模一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右。即使我們加入了WTO的《政府采購協(xié)議》*1979年,《政府采購協(xié)議》在關貿(mào)總協(xié)定東京回合談判中正式簽署后,在1994年的烏拉圭回合談判成為了WTO框架內(nèi)四個諸邊協(xié)議之一?！墩少弲f(xié)議》要求協(xié)議締約國在政府采購問題上彼此采取最惠國待遇和國民待遇,由于發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平客觀上不容許全面開放各級政府部門的采購,發(fā)展中國家加入《政府采購協(xié)議》的態(tài)度并不積極,目前協(xié)議有39個成員方,多數(shù)為西方發(fā)達國家。為吸引更多成員加入該協(xié)議,自1998年又開始在增加發(fā)展中國家特殊差別待遇、進一步擴大市場準入水平等方面對協(xié)議進行修改完善,于2007年上半年正式實施。中國于2007年底啟動加入GPA談判。談判涉及市場開放范圍和國內(nèi)法律調(diào)整兩個方面。2014年10月11日,世界貿(mào)易組織(WTO)副總干事易小準在中歐論壇漢堡峰會上表示,未來1至2年中國有望作為唯一發(fā)展中大國加入WTO《政府采購協(xié)議》。,也可以充分利用WTO關于發(fā)展中國家特殊及差別待遇的例外條款,逐步和有限度地開放我國政府采購市場,并學習借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,在符合WTO規(guī)則前提下堅決維護國家核心利益。

三、政府在技術創(chuàng)新中的定位與作用

毋庸置疑,企業(yè)是技術創(chuàng)新的主體。但是,技術創(chuàng)新資源完全通過市場配置也是行不通的,其原因是市場缺位所導致的技術資源錯配必須由政府出面校正。這是可行的,也是必須的。特別是在當前的經(jīng)濟形勢下,我們要在法律尚未健全、市場體制并未完善、資金和相關技術資源配置效率低下的情況下實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構升級,建設創(chuàng)新型國家,就更需要處理好政府和市場的關系。如此以來,政府在創(chuàng)新市場中的地位和作用就可以概括為:政府通過規(guī)制和政策手段等利益協(xié)調(diào)機制,引導創(chuàng)新資源的配置,為企業(yè)技術研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和應用等技術創(chuàng)新階段全程護航。通過建立全國性的創(chuàng)新融資平臺,服務和支撐企業(yè)的創(chuàng)新行為,使得有創(chuàng)新沖動的企業(yè)在創(chuàng)新過程中盡量少一點障礙。同時,通過完善專利法規(guī)、稅收減免、政府傾向性采購等手段,保護和促進企業(yè)的創(chuàng)新沖動。此外,對于一些私人資本和企業(yè)一般情況下不愿意或無力承擔的基礎性、公共性重大創(chuàng)新課題,政府更要當仁不讓地協(xié)調(diào)創(chuàng)新資源,舉全國之力完成技術攻關。具體來說,包括以下幾點。

(一)加快風險投資機制的多元化發(fā)展,解決企業(yè)創(chuàng)新的資金問題

潛在價值的不確定性和創(chuàng)新過程中的高風險性導致企業(yè)技術創(chuàng)新融資異常困難。傳統(tǒng)形式下的創(chuàng)新企業(yè)與投資方交易成功率很低,因為交易雙方不得不共同承擔延時估價和間接評估所無法避免的高昂交易成本。而風險投資機制,通過契約資本化方式共同組成風險投資企業(yè)進行創(chuàng)業(yè)后,企業(yè)創(chuàng)新行為的融資問題變得簡單了,原來的交易障礙被順利地排除了。*創(chuàng)新企業(yè)不再要求投資方多出資金。因為在風險企業(yè)的總股本已定的前提下,投資方資金增加將稀釋他的技術性持股,從而減少未來分享收益的份額。而投資方也不再過多在發(fā)明成果價值上計較。因為一方面中介機構評估證實其客觀價值,同時,與可能實現(xiàn)的未來收益高成長性相比,認購優(yōu)先股的風險與預期收益比已十分合算。目前中國的風險投資行業(yè)可以分成兩大部分,一是政府牽頭的創(chuàng)投機構,這類機構主要還是位于高新區(qū)、開發(fā)區(qū)以及技術園區(qū),主要依附于駐扎在園區(qū)的企業(yè),在園區(qū)內(nèi)尋找優(yōu)質(zhì)項目,最終目的是促進園區(qū)或者本地科技企業(yè)發(fā)展。但我們必須加快風險投資機制的多元化發(fā)展,在風險投資行業(yè)吸引、培育和保護民營企業(yè)的加入,使得創(chuàng)投運作更為靈活。特別需要注意的是,目前由科技和互聯(lián)網(wǎng)新貴們發(fā)起的風險投資機構已經(jīng)成為我國風險投資行業(yè)的一道靚麗風景,例如李開復設立的創(chuàng)新工場、小米科技CEO雷軍的順為基金、阿里董事局執(zhí)行主席馬云的云峰基金等。

(二)保證產(chǎn)業(yè)政策的公開、透明和穩(wěn)定性,降低企業(yè)創(chuàng)新的政策風險

企業(yè)創(chuàng)新行為需要面對來自市場和政策兩方面的風險。市場風險具有不確定性的特點,政策風險相對來說更加可控。但相對于發(fā)達國家,我國產(chǎn)業(yè)政策多以短期政策為主,政策制定主體和表現(xiàn)形式令人眼花繚亂。制定主體除中央政府及各部門,還有地方政府及各部門。表現(xiàn)形式除政策文件以外,還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、綱要、指南、目錄、管理辦法和通知等。國內(nèi)企業(yè)不得不經(jīng)常面對市場和政策的雙重不確定性,與國際同行相比,企業(yè)經(jīng)營決策面臨更加復雜的局面,導致企業(yè)沒有安全感、對未來缺乏信心。政策的不確定性變相鼓勵“短平快”式的經(jīng)營方式,往往只利于“機會導向型”企業(yè)的發(fā)展。而更規(guī)范企業(yè)的長期規(guī)劃、長遠愿景,尤其是投資期長、本身風險就較高的創(chuàng)新行為更需要穩(wěn)定、透明和可預期的政策環(huán)境。德國在太陽能光伏發(fā)電方面穩(wěn)定透明的產(chǎn)業(yè)政策極大地促進了光伏技術進步,經(jīng)驗非常值得我們借鑒。*德國2000年1月出臺了《可再生能源法》,以法律的形式規(guī)定了電網(wǎng)公司必須在20年內(nèi)全額收購光伏發(fā)電,新建光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價每年遞減5%。我國政府在今后的產(chǎn)業(yè)政策制定中,需要建立公開透明、長期穩(wěn)定的政策機制,避免和減少企業(yè)創(chuàng)新行為的政策風險。

(三)適時量力制定技術標準,爭奪國際產(chǎn)業(yè)技術競爭話語權

技術標準在技術壁壘、知識產(chǎn)權壁壘、貿(mào)易壁壘形成中的作用越來越突出,并引發(fā)了愈演愈烈的產(chǎn)業(yè)技術競爭。在一些領域,這種競爭已不僅僅表現(xiàn)在企業(yè)和技術層面,往往已經(jīng)上升為各國政府間的博弈。2014年12月8日,財新《新世紀》2014年第47期封面文章《TD式創(chuàng)新》在國內(nèi)掀起了一股關于“政府如何引導自主創(chuàng)新”的爭論。文章的觀點主要有三個:一是中國移動花5年時間2000億元人民幣建立起來的TD-SCDMA網(wǎng)絡將被棄用,是巨大的浪費;二是中國企業(yè)在TD-SCDMA中的自主知識產(chǎn)權比例并不比WCDMA和CDMA2000多;三是中國政府在3G標準中的行為過于激進。本文并不同意上述文章的觀點,尤其是最后一個。技術標準的控制權與產(chǎn)業(yè)鏈的主導權,以及產(chǎn)生利潤的關鍵環(huán)節(jié)是直接相關的。為了在激烈的國際競爭中掌握產(chǎn)業(yè)話語權和標準制定參與權,中國政府必須在技術標準領域有所作為。發(fā)展新技術必須要有寬容的環(huán)境和試錯機制,當然也可能會付出一定的代價,但我們不能因噎廢食而踟躕不前。

(四)培育發(fā)展技術交易平臺,促推科技成果的轉(zhuǎn)化與應用

僅僅停留在技術研發(fā)階段,沒有進入成果轉(zhuǎn)化和推廣應用的技術創(chuàng)新,還不能算是成功的創(chuàng)新。政府通過主導或參與建設“技術交易平臺”能夠引導科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)緊密結合,推動技術走向市場,如德國政府主導的SIGNO技術平臺就是非常成功的國際案例。*2008年4月德國聯(lián)邦政府主導設立了技術交易平臺“SINGO”(www.signo-deutschland.de)。每年撥款1500萬元用于項目管理和資助。平臺具體操作通過招標轉(zhuǎn)包給尤利希(Jülich)科研公司。平臺主要作用是在技術創(chuàng)新者、企業(yè)投資者、政府機構之間構建網(wǎng)絡,溝通信息。尤利希公司兼做SIGNO高校板塊的直接聯(lián)系方,處理高校和科研機構板塊的SIGNO項目交易和資助撥付;科隆經(jīng)濟研究所則作為企業(yè)和個人發(fā)明者板塊聯(lián)系方,負責同SIGNO項目申請者溝通,提供咨詢,并同申請方簽訂合同,向申請成功者撥付資助款項。我國最早的技術交易平臺是上海技術交易網(wǎng)*上海技術交易網(wǎng)(www.stte.sh.cn)成立于1993年12月,是由國家科技部和上海市人民政府共同組建的我國首家國家級常設技術市場。,該平臺既可以讓會員從已有的技術存量庫中選擇適合的技術,也可以在線提交技術需求,由平臺反饋給技術研究機構,為技術供需雙方提供個性化解決方案。類似的平臺還有廈門的科易網(wǎng)*科易網(wǎng)(www.k8008.com)由廈門中開信息技術有限公司創(chuàng)建于2007年5月,定位為技術轉(zhuǎn)移全流程平臺與創(chuàng)新服務體系提供商。和廣州的匯桔網(wǎng)。*www.wtoip.com2014年12月18日,依托國家科技支撐計劃打造,由中國技術交易所建設運營的中國技術交易網(wǎng)絡平臺——技E網(wǎng)*www.ctexmall.com正式上線,該平臺采取集成加創(chuàng)新的方式,在匯聚各類技術交易供需資源、中介服務資源、科技金融產(chǎn)品的基礎上,推出網(wǎng)絡競價、在線路演、在線展會和訂制服務等創(chuàng)新服務品種。這些平臺既有地方的,也有全國性的,是我國政府在技術交易管理實踐方面的有益嘗試。當然,除了培育和發(fā)展技術交易平臺,政府還必須借鑒國外相關經(jīng)驗,耐心地營造適宜成果轉(zhuǎn)化的環(huán)境與條件,在加強知識產(chǎn)權保護,建立科研人員成果轉(zhuǎn)化的激勵機制,營造寬容科技成果轉(zhuǎn)化失敗和鼓勵創(chuàng)新的氛圍等方面進一步努力,突破體制機制的障礙。

〔責任編輯：李海中〕

·本刊特稿·

Analysis of the Role of Government in Scientific and Technological Innovation

ZHONG Chang-biao, LIU Wei

(YunnanUniversityofFinanceandEconomics,Kunming650221,China)

Abstract:Currently China’s economic development is in an important period of strategic opportunities. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC have made the decision “making the market plays a decisive role in the allocation of resources”, but we must deal with the relationship between the government and the market in the process of implementation of innovation-driven development strategy. We need to ensure that the government has an irreplaceable position and role in technological innovation and make the government play an important role in improving and strengthening the technological innovation ability of Chinese enterprises. In particular, we have an obligation to pay attention to explore how government policies and regulations for the market mechanisms to guide social resources to invest in technological innovation under the condition of marketing economy.

Key words:scientific and technological innovation; technological innovation; knowledge production function

作者簡介：鐘昌標,男,博士,長江學者,云南財經(jīng)大學首席教授、博士生導師；劉偉，男，博士，云南財經(jīng)大學西南邊疆山地區(qū)域開發(fā)開放協(xié)同創(chuàng)新中心講師。

基金項目：國家自然科學 (71073087);國家哲學社會科學基金重點項目(13AJK011);國家哲學社會科學基金青年項目(12CRK011)

收稿日期：2014-12-28

中圖分類號：G311

文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089(2015)01-0005-05