社會治理與政社分開

唐鈞

〔摘要〕

當今中國，以往的社會管理已經暴露出很多的認識誤區(qū)和制度缺陷，社會管理需要向社會治理轉變，即要在承認個性化、多元化的基礎上，通過互動和調和——溝通、對話、談判、協商、妥協、讓步——整合起各社會階層、各社會群體都能接受的社會整體利益，最終形成各方都必須遵守的社會契約。對中國社會而言，要向社會治理轉型，需要政社分開。社會組織的影響力不僅存在于社會領域，還會輻射到政治領域和經濟領域。

〔關鍵詞〕

社會管理;社會治理;治理;政社分開;社會組織;社會工作

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0097-05

在2014年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在“創(chuàng)新社會治理體制”的小標題下，用了1000字左右的一段話，闡述了一個新的執(zhí)政理念——社會治理。具體的提法是：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。”〔1〕

此前，在官方文獻、學術著作和新聞媒體中經常使用的一個類似概念是“社會管理”。新的“社會治理”的概念的提出，引出了一系列問題：什么是社會管理？什么是社會治理？社會管理與社會治理是什么關系，兩者之間有什么區(qū)別？在十八屆三中全會的決定中，為什么要用社會治理取代社會管理？

要討論以上問題，恐怕就要回顧一下新世紀以來的歷史，并且從社會管理概念的提出和發(fā)展說起。

一、從社會管理到社會治理

乍一看，“社會管理”一詞似乎很“社會學”，然而搜遍西方社會學經典，此概念卻芳影難覓。不過在前蘇聯，有奧馬洛夫所著的《社會管理》，〔2〕此書20世紀80年代中期被譯介到中國。書中的“社會管理”，被定義為“管理主體對社會系統的有科學根據的影響，為的是使系統實現它面臨的目標和任務?！憋@而易見，這本書中的“社會管理”，是在計劃經濟的理論框架下以當時風行世界的“系統論”的語言表述的。

2002—2003年爆發(fā)的“非典”，給黨和政府乃至整個中國社會極大的震撼。于是，“社會管理”一詞被提上了黨和政府的議事日程。2004年9月的十六屆四中全會的決定中，“社會管理”一詞首次亮相，當時的提法是“加強社會建設與管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”?！?〕 試圖用一個復合名詞，從建設和管理兩個不同的政策視角，對社會領域中存在的各種問題給予特別的關注。

“加強社會建設與管理”的提法，得到了學界的積極回應，鄭杭生論述了廣義的和狹義的“社會建設與管理”。他指出：廣義的界定是指“整個社會的建設和管理，即包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會大系統的建設和管理”;狹義的界定則著重指“與政治、經濟、思想文化各子系統并列的社會子系統的建設和管理。這里的社會指的是作為整個社會這個大系統中一個子系統的狹義的社會”?！?〕

到了2007年黨的十七大，作為對學界的回饋，“社會建設”與“社會管理”被分成了兩個獨立的概念，“社會建設”與此前提出的“建設社會主義和諧社會”合二而一，并與“經濟建設”、“政治建設”、“文化建設”一起，并列為“四大建設”，① 對“社會管理”的新提法則是“完善社會管理，維護社會安定團結”?！?〕

對于這個變化，學界再次作出熱烈響應。2006年，王思斌在《社會行政》〔6〕 一書中，對“社會管理”作了界定，他認為：社會管理“在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，中國共產黨和中國政府也提出了加強社會管理的任務，這里的社會管理是相對于社會結構的重大變化而言的，指的是由政府主導、各方參與的社會治理和管理活動”。

2007年，何增科撰文提出：“為了推動學術研究走向深入，學者們傾向于從狹義上來界定社會管理的含義”，“狹義上的社會管理，一般與政治管理、經濟管理相對，指的是對社會公共事務中除了政治統治事務和經濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理”。〔7〕

然而，與此同時，也出現了另外一種聲音，將“社會管理”界定得更為偏狹。譬如說：“狹義的‘社會管理主要集中在社會治安、信訪和公共安全工作方面，主要目標是維護社會秩序和穩(wěn)定、營造良好社會環(huán)境?！薄?〕 這個說法與當年“壓倒一切”的“維穩(wěn)”掛得很緊，只能被看作是一個與黨政部門的行政職責或工作任務密切相關的操作性定義。

但真正為學界認可的“社會管理”雖然也被看作“狹義”，其詞義也要比“維穩(wěn)”廣泛得多。何增科認為：“社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規(guī)范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量?！薄?〕

李培林認為：“社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的社會管理主體在法律、法規(guī)、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環(huán)節(jié)進行組織、協調、服務、監(jiān)督和控制的過程?！薄?0〕

值得注意的是，在王思彬和何增科定義“社會管理”時，已經出現了“治理”一詞，并將其與“管理”相并列。也許是為了與“維穩(wěn)”作一詞義上的切割，在公共管理學界早已得到普遍認可的“治理”一詞被越來越多的學者所使用。譬如張敦福、沈葉認為：與學界常說的“社會管理”詞義更為貼近的英文名詞，實際上是Social Governance，而“Governance”一詞在學界被譯為“治理”，“最常涉及的領域包括社會資本對當地地方行動者的作用、社區(qū)治理、社會服務、非營利組織、公民社會、社會團結、社會不平等。這些領域均與基層老百姓的社會日常生活密切相關，是民生領域的重要問題?！薄?1〕endprint

以上的研究成果，最終在2011年胡錦濤的重要講話〔12〕 中體現出來，這個講話的標題是“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”。2012年召開黨的十八大上，胡錦濤再次強調：“要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制?！薄?3〕

二、社會管理和社會治理

要進一步討論“社會管理”和“社會治理”，就要展開討論“管理”和“治理”。這通常會涉及到三個英文單詞——“Administration”、“Management”和“Governance”。前兩個單詞翻譯成中文，都是“管理”。但“Administration”是指傳統意義上的行政管理，尤指政府機構中科層制架構中的行政管理;“Management”則取自于市場，因此蘊含著經營管理的意思。新公共管理理論試圖用“Governance”一詞來取代前兩個常用詞，并賦予一種新的涵義。中國的學者在接受這個新的概念時，為了表示與“管理”的差別，將其翻譯成了“治理”。

“Governance”或“治理”的概念，在20世紀后半期隨著新公共管理理論的風行而得到學界和政界的青睞。上個世紀90年代，聯合國全球治理委員會對“治理”的界定是：“個人和各種公共或私人機構管理其事務的諸多方式的總和?！辈⒘谐隽恕爸卫怼备拍畹乃膫€特征：其一，治理不是一套規(guī)章條例，也不是一種活動，而是一個過程。其二，治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎。其三，治理同時涉及公、私部門。其四，治理并不意味著一種正式制度，但確實有賴于持續(xù)的相互作用。〔14〕 值得關注的是，在這段對“治理”特點的表述中，可以概括提煉出四個關鍵詞，即“過程”、“調和”、“多元”和“互動”。

按對“治理”的理解來看“社會治理”，是否可以作這樣的界定：在社會領域中，從個人到公共或私人機構等各種多元主體，對與其利益攸關的社會事務，通過互動和協調而采取一致行動的過程，其目標是維持社會的正常運

①后來在十八大報告中又加上“環(huán)境建設”，成為“五大建設”。

行和滿足個人和社會的基本需要。

參照以上提出的“治理”的四大特征，對比“社會治理”和“社會管理”這兩個概念，也可以概括出“社會治理”的四大特征：

其一，社會治理必須強調“過程”。在這里，“過程”的涵義是：社會治理的動態(tài)性、發(fā)展性和延續(xù)性——社會治理是在不斷發(fā)展變化的社會經濟背景下進行的，所以既不能靠制定一套“一刀切”的規(guī)章條例，試圖在任何時空條件下都以不變應萬變;同時也不能靠一場“運動式”的大轟大嗡，試圖在短時間內一蹴而就。而這兩者，恰恰是以往“社會管理”的最顯著的特點。

其二，社會治理必須倡導“調和”。社會本身是一個有自組織能力的有機體，通常處于一個生機勃勃的過程中。所以，不能試圖用某種強力乃至蠻力去“支配”社會。而是要讓社會本身發(fā)揮其自我生存、自我發(fā)展乃至自我糾錯、自我修復的功能。所以，社會治理需要高超的“治理藝術”，在收放張弛之間拿捏得恰到好處。而以往的社會管理的缺陷，恰恰是過于迷信強制力量。

其三，社會治理必須兼顧“多元”。社會是由各個社會階層和社會群體構成的，不同的階層和群體的經濟利益、社會地位和政治訴求都是不一致的。因此，社會治理必須非常重視治理主體的多元化——不論多數少數，不論強勢弱勢，不論公立民營，共同參與社會治理，共同分享發(fā)展成果。而以往的社會管理常常錯把高高在上的施恩賜惠當成了最高境界，而且極具“社會排斥”的色彩。

其四，社會治理必須注重“互動”。要引導全社會達成利益共識，尤其是針對長期目標的利益共識，就要建立一個適合多元主體參與的治理框架和社會機制。使多元主體都能夠提出自己的利益訴求，然后在溝通交流、相互妥協、協商一致的基礎上達成社會共識。在行動上，也應該是互動型的，上下配合，同心同德。而以往的社會管理常常是“一言堂”，急功近利，短視而只顧眼前利益。

綜上所述，以往的社會管理已經暴露出很多的認識誤區(qū)和制度缺陷，諸如一刀切、運動式、壓制型、堙堵式、恩賜性、排斥性、一言堂、功利心……不一而足。這恐怕就是十八屆三中全會要用一個新的概念，其實也是一種新的理念——社會治理來取代以往長期使用的社會管理一詞的根本原因。

具體而言，當代中國的社會治理，就是要在承認個性化、多元化的基礎上，通過互動和調和——溝通、對話、談判、協商、妥協、讓步——整合起各社會階層、各社會群體都能接受的社會整體利益，最終形成各方都必須遵守的社會契約。

從理論上說，現代社會最突出的特點應該是“理性”二字。在市場經濟條件下，每一個“經濟人”都在追求自己的利益最大化，個人利益的“氣場”就可能像水面上的漣漪一圈一圈地蕩開去。但時空條件是有限的，個人利益的“氣場”不可避免地發(fā)生摩擦和碰撞。如果大家都堅守自己的“氣場”絲毫不讓步，其結果就必然會導致社會沖突，其結果可能就是“雙輸”或“多輸”。

因此，理性的選擇是以“妥協”為號召，請大家坐下來進行談判，大家都在利益最大化的立場上后退一步，適當地收斂一下自己的“氣場”。通過妥協和讓步，找出一個雙方或多方都能接受的解決方案。按照老祖宗的古訓，退后一步天地寬。也只有這樣做，才能避免碰撞和沖突，才能營造一個實際上是“雙贏”或“多贏”的和諧局面。

究其原委，是因為社會經濟發(fā)展成果是所有社會成員共同創(chuàng)造的。在市場經濟社會中，資本和“知本”常常表現為稀缺資源，所以其占有者在競爭中容易占上風。如果我們假設獲得稀缺資源的機會本來對于每一個人來說都是均等的，但從結果看，這些稀缺資源最終卻被一部分人所占有。那么，從最初的機會均等到最后的贏者通吃之間，必然暗含著競爭失敗者對機會的“出讓”。贏者所以成為贏者，是輸者對游戲規(guī)則大度的認可，如果輸者蠻橫不認輸甚至借助于陰謀和暴力，那么，這樣的市場上是不可能有贏者的。所以，社會經濟的發(fā)展是所有社會成員共同努力的結果，占有了稀缺資源的贏者也應該“出讓”他們的一部分盈利來回報社會，以爭取社會對他們的占有的合法性的認可，亦即以此來換取輸者對機會的“出讓”。當然，共享結果不應是平均主義的“大鍋飯”，而是按貢獻大小的有差別的分享。endprint

還要強調的是，社會各階層、各群體之間的溝通、協商和妥協是建立在對社會整體利益認識一致的基礎上的。社會整體利益高于一切，所有參與競爭的人都必須維護，這樣才能使這場游戲能夠可持續(xù)地進行下去，而不是當自己不如意時就用非理性的手段來毀了這場游戲。要讓各階層都應該認識到，雖然在這一次競爭輸了，但可以把取勝的期望寄托在下一次。只要游戲繼續(xù)進行，所有的人就終究都能從中分一杯羹。所以，從這個意義上說，整體利益就是使一個可以被社會各階層接受和維護的游戲可持續(xù)的進行下去。在這一點上，所有的社會階層和社會群體，都應該服從大局。

當然，矛盾總是客觀存在的。因此，從社會心理學的角度看，傾訴和傾聽，是使相關利益者保持溝通和達成諒解的最好手段。所以，如果公眾——無論他們在社會上是多數還是少數——都能夠把與他們切身利益密切相關的心里話都說出來，而整個社會，尤其是政府都能夠去用心傾聽，用心考慮，這就能使社會最大限度地保持一致。在這樣的社會環(huán)境里，即使有些問題一時還不能得到解決，也不至于使矛盾積聚和激化。

三.社會治理和政社分開

十八大以來，還有一個與社會治理關系非常密切的新概念——“政社分開”，在黨的最高層次的文獻中雖然總被提及，但非常遺憾的是，在近年來的學術研究和媒體宣傳中，對政社分開卻少有深入的討論。

什么是政社分開？看起來似乎是一個非常深奧的命題，但其實不然。上個世紀80年代，前民政部部長崔乃夫在倡導社區(qū)服務時說：“凡是社會和群眾可以做的就盡量放手，做不了的，就由政府按照行政程序來承擔。”〔15〕 其實，這就是用人人都能聽懂的大白話表述的政社分開。這個理念無疑與社會治理強調的“過程”、“調和”、“多元”和“互動”是一致的。

政社分開，其實是要讓人民群眾直接參與社會治理。人民群眾要參與社會治理，就需要組織起來，于是社會組織發(fā)展的議題凸顯出來。社會組織要發(fā)展，要服務人民群眾，又需要理論、方法和技術，于是社會工作發(fā)展的機遇應運而生。

從理論上說，現代社會通常被分為三大部門，即政府部門、市場部門和社會部門。因為政府部門“有權”和市場部門“有錢”，為了確保社會的良性運行，這兩個部門都要受到法律上的嚴格限制。按照中國的特殊國情，對政府部門而言，這些“受到限制”的事情應該包括：其一，權責范圍受限;其二，上級、公眾問責;其三，領導意圖不明。對市場部門而言，這些“受到限制”的事情主要是缺乏投資沖動。

于是，在處理這樣一些“受到限制”問題時，社會部門，亦即社會組織和社會工作的優(yōu)勢就充分體現出來了。對此，美國學者利維特評論說：以前人們往往把社會組織一分為二，非私即公，非公即私。這種劃分太粗陋，忽略了一大批處于政府與私營企業(yè)之間的社會組織。〔16〕 這些社會組織所從事的是政府和私營企業(yè)“不愿做，做不好，或不常做”的事。

首先，由于“利益相關者”的模糊性，社會組織和社會工作并沒有明確的、固定的職責權限范圍。通常，他們扮演的角色是弱勢群體的代言人。但是，有時他們也能代表政府（譬如，當政府向他們授權或購買服務時），有時他們也能代表企業(yè)（譬如，在接受了企業(yè)有明確意向的捐贈錢物時）。

其次，與政府部門不同的是，遇到某些問題，社會組織和社會工作通?？梢园炎约悍旁凇懊耖g的”社會角色上，所以不用過于擔心受到上級或公眾直接的問責。在具體工作中，政府部門因權責所限，有些事情雖然對社會經濟發(fā)展有利，但他們仍有可能會有所顧忌。遇到同樣的情況，社會組織和社會工作反倒可以放手去做。

再次，當政府領導因為種種原因舉棋不定時，社會組織和社會工作通常也可以以自己“民間的”社會角色，按照自己的理解和解釋去辦事。如果辦得好，當然會得到政府的認可。如果沒有辦好，也可以作為是一種民間的“社會實驗”。因此，社會組織和社會工作通常被認為具有在“開發(fā)新的服務種類以滿足新的需求”〔17〕方面的先鋒作用。既然如此，失誤乃至失敗也是可以容忍的。

最后，社會組織和社會工作扛起了“非營利”的大旗，凡進入這個領域的資金都將成為以改善貧弱群體處境為目標的“社會基金”。所以，根本就不存在分紅牟利的動機，或者說，根本就不存在為圖“利潤最大化”才來投資的股東。從這個意義上說，“市場興趣”在這里是風馬牛不相及的事情。

正因為上述特點，社會組織和社會工作常常會自覺不自覺地顯示出一種“擴張性”，主動地將自己的工作擴展到政府部門和市場部門的“傳統領域”中，“越界”發(fā)揮自己的特長。在此時，理性的或曰聰明的政府部門和市場部門往往會樂觀其成。于是，在靠近政府部門這一邊便形成了政府直屬的服務機構，在中國稱為“事業(yè)編制”或“事業(yè)單位”，在靠近企業(yè)這一邊則有近年來時髦起來的“社會企業(yè)”。

在與社會治理和政社分開相關的研究中，社會組織和社會工作還有一個在政治領域的重要作用似乎很少被提起，這個重要作用就是社會組織和社會工作能夠在政治權力和私人利益之間起到區(qū)隔間離的作用。

當前，“反腐倡廉”是中國乃至全世界的一個熱門話題。抓老虎、打蒼蠅，得到了人民群眾的熱烈擁護。但從長遠考慮，要徹底鏟除貪污腐化，就必須要逐漸形成一套完善的社會機制。造成中國嚴重的貪腐問題原因很多，但其中很重要的一個原因就是地方政府、基層政府和公務員對于法律規(guī)章的“自由裁量權”過多過大。這種超然于法制之上的“自由裁量權”最終造就了一種不受限制的權力，而不受限制的權力則一定會造成腐敗。社會組織和社會工作的這種區(qū)隔間離作用最終能使公共機構和公務人員的“自由裁量權”受到嚴格限制。

在發(fā)達國家，公眾對于政府公務員的評價會低于社會工作者。從某種意義上說，這可能是有意而為之的制度安排。在發(fā)達國家若與政府公務員，尤其是基層公務員打交道，經常會有一種鐵面無私、公事公辦、缺乏人情味的感受。公務員嚴格遵守相關的法律規(guī)章，絕對依法辦事——法律上說該怎么辦就怎么辦，要多少時間辦完就多少時間辦完，絕少通融的余地。endprint

但是，一個社會要完全處于這樣的氛圍中一定會形成社會張力。于是，社會組織和社會工作的重要性就凸顯出來。民眾有什么難事，首選的行為并不是直接找政府，而是找社會組織和專業(yè)社工，由社會組織和社會工作者幫助他們跟政府、跟社會打交道，幫助他們尋找解決問題的經濟、社會或其他的資源。所以，在發(fā)達國家，社會組織和社會工作者享有非常高的職業(yè)聲望。

與此同時，社會組織和社會工作者在公眾和政府機關之間又起到了區(qū)隔間離的作用：公務員有行政權力，但只限于依法辦事，完全沒有“自由裁量權”;“自由裁量權”交給了社會組織和社會工作者，但他們沒有行政權力，他們只能幫助受助者去尋找資源。這樣的制度安排，是真正把權力關進了籠子，而毋需把人關進籠子。

所以，對中國社會而言，要向社會治理轉型，政社分開絕對重要，不但在社會領域，其影響還會輻射到政治領域和經濟領域。改革開放以來，中國的經濟體制改革，得益于政企分開，經過三十多年的發(fā)展，終于形成了一個獨立的市場部門，促進了中國經濟的快速增長。作個理論假設，如果在社會領域也能夠形成一個獨立的部門，中國的社會福利和社會進步是否也會有一個令人意想不到的快速發(fā)展呢？

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