農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題研究

宋才發(fā)+李文平

〔摘要〕

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在諸多問題，主要體現(xiàn)在市場(chǎng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源調(diào)配作用不到位，招拍掛制度不完善，征收補(bǔ)償問題依然凸顯。必須在規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地使用權(quán)交易市場(chǎng)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的專門立法，完善農(nóng)村集體土地征收糾紛救濟(jì)制度，嚴(yán)懲農(nóng)村基層組織成員涉地職務(wù)犯罪。

〔關(guān)鍵詞〕

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);統(tǒng)一土地交易市場(chǎng);完善糾紛救濟(jì)制度;農(nóng)村集體土地;征收補(bǔ)償;職務(wù)犯罪;基層組織

〔中圖分類號(hào)〕F321.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0117-05

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！薄?〕2014年9月29日，習(xí)近平在“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議”上的講話中強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)〔2〕。本文擬就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律問題略陳管見。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

?市場(chǎng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資源調(diào)配作用不到位。截至2012年12月底，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%〔3〕。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在著諸多問題，主要是農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏穩(wěn)健的市場(chǎng)機(jī)制，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，造成了一定的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的某些限制性規(guī)定，造成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地功能的缺失。集體土地所有權(quán)主體缺位、轉(zhuǎn)位或者虛擬化，是長(zhǎng)期困擾農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)的痼疾所在。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大特征是在熟人之間流轉(zhuǎn)，私下流轉(zhuǎn)多而組織委托流轉(zhuǎn)少，轉(zhuǎn)包、出租、代耕多而轉(zhuǎn)讓的少，口頭協(xié)議轉(zhuǎn)讓多而文字協(xié)議轉(zhuǎn)讓的少。譬如， 2007年國(guó)土資源部在全國(guó)開展“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”，清理“以租代征”違規(guī)違法用地12507件，租用面積高達(dá)208156畝。2011年河北省香河縣政府就“以租代征”違規(guī)圈地4000畝，然后高價(jià)租給開發(fā)商經(jīng)營(yíng)?！?〕隨著農(nóng)地被大量違規(guī)非法征用，失地農(nóng)民的總量已達(dá)到4000萬-5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預(yù)計(jì)到2030年失地農(nóng)民將增至1.1億人左右。另據(jù)民進(jìn)中央的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)失地農(nóng)民數(shù)量到2020年將超過1億人〔5〕。農(nóng)民對(duì)宅基地享有使用權(quán)，土地所有權(quán)屬于集體，只有建筑在宅基地上的住房才屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！薄?〕政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入僅限于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、校正市場(chǎng)偏差方面，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)取代市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性、決定性作用，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2003—2008年全國(guó)平均工業(yè)用地出讓價(jià)一畝地才9.7萬元，土地來得太便宜是造成工業(yè)用地浪費(fèi)的根本原因?！?〕政府在校正土地市場(chǎng)失靈方面，應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在對(duì)土地利用規(guī)劃和用途的管制上，嚴(yán)防農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)為工商業(yè)建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地招拍掛制度不完善。國(guó)土資源部、監(jiān)察部2004年3月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求所有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一律公開競(jìng)價(jià)出讓。這是為了減少地方政府官員作為農(nóng)地代理人可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)，即利用處置農(nóng)地的機(jī)會(huì)牟取暴利，同時(shí)通過市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制顯現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值。在隨后10年招拍掛實(shí)踐中，國(guó)家逐步積累了一些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)。譬如供地范圍逐年擴(kuò)大，到2007年工業(yè)用地也被納入其中;招拍掛形式豐富多樣，出于調(diào)控需要，2011年國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持和完善土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的意見》，提出要通過“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”，“限地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”，“商品住房用地中配建保障性住房”等調(diào)整后的招拍掛方式供地。由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地招拍掛法制不完善，自2004年開始全國(guó)出現(xiàn)不斷擴(kuò)大征地規(guī)模，犧牲被征地農(nóng)民合法權(quán)益的惡劣狀況;如出現(xiàn)了貨幣供應(yīng)相對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要的超發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)投資渠道相對(duì)狹窄，導(dǎo)致房地產(chǎn)成為超量貨幣追逐的主要投資方向。地方政府實(shí)際上不適當(dāng)?shù)爻蔀橥恋匾患?jí)市場(chǎng)唯一的批發(fā)商，成為最大的土地囤積居奇者，政府通過供應(yīng)廉價(jià)土地獲益的規(guī)模在貨幣與房?jī)r(jià)的激蕩下持續(xù)擴(kuò)大，全國(guó)土地出讓金總額從2004年的5894億元一躍增長(zhǎng)到2013年的4.1萬億〔8〕。地方政府主要依賴出讓農(nóng)地帶來的豐厚財(cái)力維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，貧困地區(qū)政府基本上就是赤裸裸的土地財(cái)政①。因此，未來必須建立規(guī)范有序的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，靈活運(yùn)用公開與競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，完善經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地招拍掛制度，賦予農(nóng)民更多的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，使之與國(guó)有建設(shè)用地形成“兩種權(quán)利、一個(gè)市場(chǎng)”，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，充分發(fā)揮土地市場(chǎng)對(duì)土地資源的合理有效配置。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收補(bǔ)償問題依然凸顯?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第47條對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償作了制度性的規(guī)定，這個(gè)確定為“30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”是在 1998年土地管理法修訂時(shí)做出的②。過去十多年物價(jià)猛漲了好幾倍，房地產(chǎn)價(jià)格也大幅攀升，而失地農(nóng)民的實(shí)際生活水平不但沒有上升，比征地之前多有下降，無緣分享到土地增值的收益。因此，2013年“土地管理法修正案草案”刪去了那些明顯不合理的規(guī)定，以使立法顯現(xiàn)“公平補(bǔ)償”的正義原則。盡管被征收的農(nóng)民承包地得到了一定的補(bǔ)償，但是農(nóng)民在宅基地上建筑的房子、承包經(jīng)營(yíng)地上的農(nóng)作物沒了卻沒有得到補(bǔ)償。針對(duì)這個(gè)農(nóng)村普遍存在的嚴(yán)重弊病，修正案草案做出了較為合理的補(bǔ)充規(guī)

①2010年全國(guó)土地財(cái)政收入高達(dá)2.9萬億元，占地方財(cái)政收入的76.6%;2011年土地出讓金凈收入占地方財(cái)政收入的60%以上。2011年和2012年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，分別為33477億元和28886億元。國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年底政府性債務(wù)有40%左右是靠土地收益償還的;地方政府財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高度依賴土地出讓和土地抵押，僅銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的地方融資平臺(tái)負(fù)債就高達(dá)10萬億元以上。另據(jù)《中國(guó)證券報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，地方政府負(fù)債20萬億元，土地財(cái)政已經(jīng)將銀行牽涉進(jìn)來。

②《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條確定征收農(nóng)村集體土地“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。中華人民共和國(guó)土地管理法.中華人民共和國(guó)常用法律大全〔M〕.法律出版社，2006.1315.

定①。然而農(nóng)地征收補(bǔ)償過程中的種種亂象，并沒有隨著2013年《土

地管理法修正案草案》的出臺(tái)而得到根治。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收補(bǔ)償，需要建立與土地出讓收益相關(guān)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，因地制宜地體現(xiàn)城市發(fā)展與居民收入之間的關(guān)聯(lián)性，明確農(nóng)業(yè)安置、留地安置、社保安置等多元安置途徑的法律地位，賦予被征地農(nóng)民實(shí)物安置或者貨幣安置的自主決策權(quán)，即可以選擇貨幣安置來提高征地補(bǔ)償水平，也可以選擇實(shí)物安置來保障家庭成員的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

二、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重大改革舉措

?規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的改革試點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地制度的重要組成部分，也是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的一個(gè)現(xiàn)實(shí)法律問題。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)肇始于20世紀(jì)80年代中期，最初純屬農(nóng)戶的自發(fā)行為。自2005年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)管理辦法》第15條首次對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式做出了規(guī)定：“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國(guó)家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)?！薄?〕中共中央、國(guó)務(wù)院2009年1號(hào)文件《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，提出要建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度化和明朗化。中共十八屆三中全會(huì)提出現(xiàn)階段放開流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。城區(qū)以及城鄉(xiāng)接合部和近期城市規(guī)劃范圍內(nèi)發(fā)生流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可依法繼續(xù)沿用國(guó)家土地征收的做法，將集體建設(shè)用地征收為國(guó)有土地。改革開放初期率先在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村集體土地承包制試驗(yàn)的安徽省，這次又以驚人舉措決定在2015年建成全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，引領(lǐng)全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地使用權(quán)交易市場(chǎng)的建立。根據(jù)安徽省人民政府2013年10月28日頒布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，全省采取如下重大改革舉措進(jìn)行土地使用權(quán)制度改革：一是改革土地使用制度。建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)制度，進(jìn)一步完善農(nóng)地收益分配制度;探索“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”的耕地保護(hù)方式，激勵(lì)耕地異地代保制度;探索建設(shè)用地總量控制和建設(shè)用地指標(biāo)異地調(diào)劑制度。二是完善資源要素市場(chǎng)化配置機(jī)制。推進(jìn)全省土地網(wǎng)上交易，形成統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序;探索工業(yè)用地彈性出讓和年租制，提高工業(yè)用地價(jià)格，不符合條件的一律不供地。三是建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作協(xié)調(diào)制度，推動(dòng)土地登記資料信息化，建設(shè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息基礎(chǔ)平臺(tái)?！?0〕此外，為推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法有序流轉(zhuǎn)，江西省上栗縣也相繼出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，確定自2014年1月—2015年12月，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的要求，構(gòu)建全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地交易市場(chǎng)。被流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用期限，最高不得超過同類國(guó)有土地有償使用最高年限，政府參照國(guó)有土地建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)建立最低限價(jià)制度?！秾?shí)施方案》要求上栗縣城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易中心，對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰、相關(guān)權(quán)證齊全的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)及時(shí)受理，建立準(zhǔn)確詳實(shí)的流轉(zhuǎn)臺(tái)賬;上栗縣政府、司法等部門全力指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，認(rèn)真做好政策法律咨詢工作?！?1〕

強(qiáng)化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的專門立法。盡管《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》都承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)性，并且賦予農(nóng)民對(duì)土地的物權(quán)權(quán)能。但是現(xiàn)行的《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)農(nóng)地征收程序的規(guī)定比較原則和簡(jiǎn)單，不少征地規(guī)范散見于不同的行政法規(guī)和部門規(guī)章當(dāng)中，存在著立法嚴(yán)重滯后和權(quán)威性偏低的問題。即使2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股生產(chǎn)合作社給出了原則性規(guī)定，但是至今沒有出臺(tái)任何有關(guān)登記注冊(cè)、主體資格、注銷事宜等事項(xiàng)的具體操作規(guī)范。因而在立法上迫切需要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)國(guó)家政策、保障制度和糾紛解決機(jī)制等事項(xiàng)納入一體規(guī)范。尤其是涉及告知確認(rèn)程序和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)地征收的關(guān)鍵內(nèi)容，過去多由法律效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件予以確認(rèn)，并沒有真正建立起較為完備的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。即使2006年《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法的本意在于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，實(shí)際上它也沒有起到促進(jìn)農(nóng)民股份合作組織發(fā)展的作用。由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏強(qiáng)有力的法律支撐，

①2013年“中華人民共和國(guó)土地管理法修正案草案”補(bǔ)充規(guī)定：征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助與社會(huì)保障費(fèi)用，村民住宅補(bǔ)償以及其他地上附著物補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償。

流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格、交易對(duì)象、交易內(nèi)容、交易期限也多為流轉(zhuǎn)主體私下協(xié)商而定，其直接后果就是一旦發(fā)生土地征收糾紛，政府農(nóng)地征收和農(nóng)民維權(quán)雙雙陷入缺乏法律依據(jù)的境地。與此同時(shí)，“公共利益”界定不清、認(rèn)定設(shè)置程序規(guī)定不明確，立法為政府留有太大的自由裁量空間;征地透明度不高、被征地農(nóng)民參與度較低，征地程序未能充分體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民知情權(quán)的保障等，都是導(dǎo)致農(nóng)村集體土地征收糾紛頻發(fā)的重要原因。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種新的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)既考慮發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，又要保障農(nóng)民切身利益緩解人多地少的矛盾。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深化，北京、浙江、福建、四川、重慶、遼寧、寧夏和安徽等率先試點(diǎn)地區(qū)，均已打破地權(quán)結(jié)構(gòu)固有的制度剛性與路徑依賴，為創(chuàng)建新型農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度提供了實(shí)踐參考。從強(qiáng)化農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專門立法看，除了必須調(diào)整農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和政策性規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)盡快制定《農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)辦法》，健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，研制《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織法》和《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)條例》等相關(guān)法律規(guī)范。必須通過強(qiáng)化集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)專門立法方式，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法有序流轉(zhuǎn)，牢固建立起農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)示范合同、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度等法律規(guī)范與實(shí)務(wù)。

完善農(nóng)村集體土地征收糾紛救濟(jì)制度。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體成員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法享有占用、使用、收益、處分自己所有土地的權(quán)利。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義土地公有制的一種重要形式，保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)無論過去和現(xiàn)在都是十分必要的，《物權(quán)法》第60條對(duì)此做出了明確的規(guī)定①。《物權(quán)法》第60條規(guī)定的三類主體對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。2011年8月7日頒布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》，第3條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟?！薄?2〕這條規(guī)定考慮到很多涉及農(nóng)民集體權(quán)益的糾紛，由于少數(shù)村干部不愿提起訴訟，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害，地方群體性上訪事件頻發(fā)，應(yīng)當(dāng)依法賦予具有代表性的農(nóng)民以集體名義提起訴訟的權(quán)利。鑒于農(nóng)地征收糾紛是涉及國(guó)家強(qiáng)制力的行政糾紛，行政裁決的客體又是民事糾紛，因而農(nóng)地征收糾紛不宜使用一般裁決的辦法。建議即將出臺(tái)的《農(nóng)村集體土地征收條例》，依法明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法補(bǔ)償?shù)匚?，地方政府?yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民基本生活保障水平。在征地過程中因適用不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的糾紛，可依法提起協(xié)調(diào)裁決、行政復(fù)議或付諸訴訟。由于在實(shí)踐中存在協(xié)調(diào)裁決的法律效力較低，通常須經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟的審查才能夠最終確定，甚至協(xié)議裁決結(jié)果往往在征地群眾中引發(fā)更大范圍的社會(huì)矛盾等問題，因而建議《土地管理法》在未來修改的時(shí)候，增設(shè)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度效力規(guī)定;在行政復(fù)議方面應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)裁決列入復(fù)議例外情形;在行政訴訟方面宜采取分類處理的原則，當(dāng)事人認(rèn)為協(xié)調(diào)裁決程序確實(shí)存在瑕疵的，可以依法向人民法院起訴;屬于當(dāng)事人不服裁決結(jié)果等實(shí)體性問題的，人民法院可以不受訴、不改判?！掇r(nóng)村集體土地征收條例》還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利時(shí)效;地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將征地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)化為非貨幣方式追補(bǔ)到位，如補(bǔ)助被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、入股發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等〔13〕。建議依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第8條第6款“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”只能夠制定法律〔14〕的規(guī)定，盡快制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收條例》，依法做出農(nóng)地征收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地區(qū)、地類差別;調(diào)整新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，要考慮保持合理政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能夠突破“不得減免為原則、有限期的減免為例外”的原則;縮小并明晰政府征地范圍，規(guī)定只有征地實(shí)現(xiàn)的公共利益大于維持現(xiàn)狀的公共利益和征地犧牲個(gè)人利益，產(chǎn)生顯著的公共利益增值

①

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”

的法律效力，才能夠確認(rèn)該征地行為具有公共利益性質(zhì);依法明確征地批前協(xié)商程序，切實(shí)改變征地只與集體土地所有權(quán)代表（村集體經(jīng)濟(jì)組織）協(xié)商的做法，規(guī)定應(yīng)當(dāng)有村民選出的代表參與協(xié)商，嚴(yán)防政府公權(quán)力侵犯農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán);農(nóng)地征收遵循協(xié)商先行、強(qiáng)制保障的原則，凡屬于非公益項(xiàng)目征地事項(xiàng)，一律由私法主體與集體土地所有人、使用人協(xié)商。

依法嚴(yán)懲農(nóng)村基層組織成員涉地職務(wù)犯罪。據(jù)廣東省紀(jì)委公布的數(shù)據(jù)顯示，近5年來廣東全省共查處涉及農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金問題的案件7790件，涉及農(nóng)村基層干部（村官）8121人〔15〕，村官職務(wù)犯罪已成為新一輪農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的突出問題。村官在土地征收中起著重要作用，征地款少則幾十萬、多則上百萬，利益共同體決定了村官涉地款貪污多為共同犯罪。因此全國(guó)人大常委會(huì)做出《關(guān)于〈刑法〉第九十三條第二款的解釋》，認(rèn)定村官當(dāng)其從事土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理和發(fā)放等7項(xiàng)事務(wù)時(shí)，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”〔16〕。盡管如此，《刑法》規(guī)定仍然不適應(yīng)農(nóng)村深化土地制度改革的實(shí)際需要，建議在修訂《刑法》條款的時(shí)候，明確將村官定為“瀆職罪”、“貪污罪”的主體。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將該組織的負(fù)責(zé)人視為立法解釋中的村基層組織人員。只要有證據(jù)證明行為人主觀意圖指向土地征收補(bǔ)償費(fèi)用等公共財(cái)產(chǎn)，侵吞、挪用的資金在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用等公共財(cái)產(chǎn)以內(nèi)的，以貪污、挪用公款罪予以認(rèn)定，超過的部分認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪。凡沒有證據(jù)證實(shí)行為人主觀意圖指向土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的，以職務(wù)侵占罪或者挪用資金罪認(rèn)定;超過村集體資金屬于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的部分，以貪污罪或挪用公款罪認(rèn)定〔17〕。2014年7月1日開始施行的《國(guó)土資源行政處罰辦法》，對(duì)國(guó)土資源行政處罰行為進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范。2014年9月出臺(tái)的《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）對(duì)查處工作中違法線索發(fā)現(xiàn)、違法線索核查、違法行為制止、立案、調(diào)查取證、案件審理、處理決定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的程序作了明確規(guī)定，對(duì)涉及的送達(dá)、移送等程序也都進(jìn)行了規(guī)范，確保查處工作程序合法正當(dāng)。嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究是實(shí)現(xiàn)公開、公正執(zhí)法的重要保障，《規(guī)程》在明確查處工作職權(quán)界限、程序、標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)應(yīng)當(dāng)履職而未依法履職的6種情形要嚴(yán)肅追究相應(yīng)責(zé)任。違法事實(shí)認(rèn)定是案件定性的前提和基礎(chǔ)，是查處工作中重要的實(shí)體內(nèi)容，《規(guī)程》對(duì)執(zhí)法實(shí)務(wù)中一些重點(diǎn)問題如何認(rèn)定也作了規(guī)定，主要包括違法責(zé)任主體的認(rèn)定、違法用地占用地類的認(rèn)定、是否符合土地利用總體規(guī)劃的認(rèn)定、占用基本農(nóng)田的認(rèn)定和價(jià)值認(rèn)定、違法所得認(rèn)定等?！?8〕

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