治理民主使民主和服務運轉起來

葉本乾+胡紅兵

〔摘要〕

基層治理是國家治理的基石基礎，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性工程。很多學者認為基層民主面臨諸多困境并走向終結或者消逝。根據(jù)對成都市龍泉驛區(qū)基層治理的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層黨組織和政府通過推動基層治理體制機制創(chuàng)新，推進基層治理體系理性化規(guī)范化，完善基層民主機制，使民主運轉起來;以基層群眾需求為導向，加大公共服務供給，使服務運轉起來;提升人力、財力和機制保障能力，夯實基層治理的有效性基礎，使民主和服務運轉真正落實落地，提升了基層治理能力水平?；诨鶎又卫淼挠行酝七M民主進程，通過基層民主運轉實現(xiàn)治理的有效，從而達到治理民主，治理民主為我國推進民主化進程探索一種新的途徑。

〔關鍵詞〕

基層民主;基層治理;治理民主;民主

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0102-06

一、問題的提出：基層民主走向終結并消逝？

民主是個好東西，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的。今天，幾乎每個人都聲稱自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己說成是民主制度”。而且這些號稱是民主國家的政治制度卻很脆弱?！?〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各國治理實踐中， 一項重要內(nèi)容就是基層治理的實踐，也就是治理民主。美國的治理民主是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始的，第二次世界大戰(zhàn)后，治理民主在歐洲成為一種潮流;從西方國家的實踐看，自治、競爭性選舉、法治、公民社會、地方政府協(xié)會或聯(lián)盟等成為治理民主的共性特征，〔2〕并且所有發(fā)達國家全部都是實行地方自治的國家。我國順應世界民主發(fā)展潮流，從20世紀80年代開始推進基層群眾自治制度30多年來，成效顯著，逐漸改變了基層治理的生態(tài)環(huán)境。第一，改變了授權規(guī)則，從原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在人民公社時期，基層干部大多是通過上級任命的形式，導致基層干部忽視基層群眾的利益，而且通過行政干預的方式?jīng)Q定基層群眾要做什么，先做什么。在“鄉(xiāng)政村治”時期，基層干部必須通過競爭贏得基層群眾的選票才能當選。競選是民主的核心。選票是決定基層干部去留的關鍵因素，所以基層干部的行為發(fā)生了根本性轉換，遏制了日益失控的基層干部的謀利行為，基層群眾的民主權益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主規(guī)則和程序，基層群眾自治制度成為我國一項基本政治制度?；鶎用裰髟诎l(fā)展過程中，基層群眾充分運用各種智慧，創(chuàng)新各種民主規(guī)則和程序，如吉林梨樹縣的“海選”模式、湖北隨州的“兩票制”、河南鄧州市創(chuàng)造了“四議兩公開”工作法、浙江溫嶺市開創(chuàng)了“民主懇談會”的形式、廣東云浮市云安縣通過建立“三級理事會”的形式等，這些程序和規(guī)則逐步在全國或者部分地區(qū)進行推廣，這些基層群眾自治都帶有治理民主的特點。隨著基層經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層群眾自治制度與中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列為我國的基本政治制度。第三，基層群眾自治制度為國家政治生活提供了示范效應?；鶎用裰魇巧鐣裰?，國家民主應該是人民民主。通過基層民主帶動人民民主是我國發(fā)展民主的一條可行路徑。民主需要時間，需要訓練，需要一種生長過程?；鶎尤罕娮灾蔚氖痉缎h遠大于其實質性，“它反映了中國民主化進程的特點，即由形式到實體，由通過形式化民主訓練民眾，培養(yǎng)民主習慣到民眾運用形式化民主實現(xiàn)民主權利，充實實體性民主的互動過程”?！?〕

基層群眾自治制度在推進過程中面臨一些問題和困境，亟待破解。有的認為基層群眾自治制度是個“怪胎”，主要原因是西方的民主進程根本就不是這樣的發(fā)展路徑。〔4〕基層群眾自治只注重民主選舉及其形式，如“海選”、“兩票制”，但民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?jīng)]有跟上，與民主選舉不匹配;基層群眾自治應該是群眾自治而不是村干部自治，扭曲了基層自治的本來面目;基層政府不依照有關法律辦事，官治與自治的沖突，干預群眾自治事務，導致自治事務“懸浮”;基層自治組織提供公共服務只有理念，由于資金缺乏和體制機制不暢，導致公共服務無法真正得到有效供給;基層黨組織和自治組織的“兩委”關系面臨著一些矛盾和問題;基層政權面臨“黑社會化”、軟政權化〔5〕現(xiàn)象;基層群眾自治制度面臨“孤島效應”，只是社會民主，而沒有轉變?yōu)閲颐裰?，推進民主面臨上升空間的限制。彭真在通過《村民委員會組織法（試行）》時，指出：“至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情;把一個鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力?！钡沁@種邏輯是否真正有其關聯(lián)性值得拷問和反思，而且現(xiàn)在基層治理的很多問題根本不是基層自治和基層民主的問題，與整個經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政治生態(tài)環(huán)境有很大關系。這些問題的存在致使很多學者懷疑基層群眾自治制度走向終結并最終消逝，基層自治和基層民主的研究也逐漸消沉。

基層自治和基層民主在基層治理中曾一度“失落”，并不意味著基層自治和基層民主沒有價值，相反，其內(nèi)在價值總會讓其不斷在實踐中展示自己的力量。進入新世紀以來，突出的“三農(nóng)”問題和擴大的城鄉(xiāng)差距，使得執(zhí)政黨一再將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。在這一影響下，地方政府采取了許多積極干預措施，如經(jīng)濟最發(fā)達的廣東省加大對農(nóng)村的投入，以改變急劇擴大的城鄉(xiāng)差距;重慶市開展干部下鄉(xiāng)“三進三同”;江西省開展“十萬干部下基層，排憂解難促和諧”活動;湖北省推進“萬名干部進萬村入萬戶”;山西省“六個一五個不準”促干部下鄉(xiāng)駐村常態(tài)化;安徽省“五級書記帶頭大走訪”;內(nèi)蒙古自治區(qū)組織“萬名干部下基層”;廣西自治區(qū)推行“美麗鄉(xiāng)村、清潔廣西”的干部下鄉(xiāng)活動。這些活動對于改變農(nóng)村無疑具有推動性。但是，農(nóng)村的主體畢竟是農(nóng)民。沒有農(nóng)村內(nèi)部主體性力量的激發(fā)，農(nóng)村改造和改變難以持久。正是在尋求解決農(nóng)村治理之道的背景下，一些地方的基層自治和基層民主再次活躍，〔6〕龍泉驛區(qū)的基層治理應運而生和悄然興起。

二、使民主運轉起來：

完善基層民主制度，激發(fā)和增強基層群眾自治活力〔7〕

?成都市龍泉驛區(qū)位于成都平原東部，轄區(qū)面積556.98平方公里，該區(qū)共有村（社區(qū)）141個（其中76個建制村、36個城市社區(qū)、29個涉農(nóng)社區(qū)），村民小組1196個、居民小組864個，戶籍人口64萬余人，其中非農(nóng)業(yè)人口313，086人。基層社區(qū)服務人口達到110萬余人。2013年全區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值837.06億元，同比增長19.0%，總量和增速在成都市排第1位。人均地區(qū)生產(chǎn)總值106，112元，綜合經(jīng)濟實力連續(xù)四年位居全省十強區(qū)縣第二?！?〕

龍泉驛區(qū)積極探索創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的具體實現(xiàn)形式，進一步擴大基層群眾自治范圍，保障群眾享有更多更切實的民主權利。徐勇教授指出，“民主不僅是一種制度安排，更是主體的一種實踐活動。要使民主從文本制度轉換為實踐活動，就必須通過一系列環(huán)節(jié)將其變?yōu)闄C制，以促使其正常運轉。如果說上世紀90年代我國的基層民主發(fā)展重點是建立制度框架的話，那么近十年來，我國基層民主發(fā)展的重點則是力圖在實踐運轉中建立和完善各種機制，特別是地方、基層人民群眾主動創(chuàng)新活動機制，從而促使基層民主發(fā)展機制化”?！?〕在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和基層群眾自治制度面臨的一些問題亟待破解背景下，區(qū)委、區(qū)政府基于龍泉驛區(qū)新形勢、新趨勢、新常態(tài)，按照黨的十八大“增強社區(qū)服務功能”“激發(fā)社會組織活力”及十八屆三中全會關于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求，大力推動社會治理體制創(chuàng)新，理順了村（社區(qū)）自治組織與政府、基層黨組織、集體經(jīng)濟組織、社會組織及其他市場主體之間的關系，完善了村（居）民議事會運行機制，建立健全了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導、社區(qū)居民為主體、社區(qū)社會組織和社區(qū)伙伴共同參與的基層治理體制，加快社會建設和發(fā)展模式從傳統(tǒng)“社會管理”向“社會治理”的轉型，注重從“民主”向“治理”的轉變，提高公共服務水平，以“治理民主”成效取信于民，基層社會治理水平得到明顯提高。

（一）擴大有序有效參與：基層民主選舉是基點

基層民主選舉是基層民主的基點和基礎?；诨鶎尤罕娮灾谓M織行政化色彩濃厚的現(xiàn)實，該區(qū)認真貫徹落實《村民委員會組織法》等法規(guī)、規(guī)章，2012年下發(fā)有關文件，對政府與城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織的責任范圍和權力邊界進行了合理劃分，實現(xiàn)了在市場經(jīng)濟的發(fā)展、政府職能的延伸的背景下準確定位村（居）委會職能，推動基層自治組織由“行政型”向“自治型”轉變，使民主運轉起來。在全區(qū)141個村（社區(qū)）建立了村（組）議事會，明確了村（社區(qū)）議事會的組織原則、議事程序和職權范圍，建立了“事初征詢、事前決策、事中監(jiān)督、事后評價”四步議事工作法，村（居）民議事會充分行使其在村（社區(qū)）自治事務中的議事權、決策權、監(jiān)督權，討論決定村（社區(qū)）日常事務，監(jiān)督村（居）委會工作。2012年以來，在全區(qū)397個院落中建立了院落自治組織，院落自治組織建立率達到100%。2014年，結合“三無院落”整治工作，對院落自治組織進行了進一步規(guī)范，自治管理小組在院落黨組織的領導下，開展院落居民自治。院落自治管理小組下設“一長三員”（即在小組長領導下，設置院落事務管理員、衛(wèi)生管理員、安全管理員），并明確崗位職責。

推進城鄉(xiāng)居民有序參與，使全區(qū)城鄉(xiāng)居民的民主選舉權得到有效保障。2013年底至2014年初，該區(qū)開展了第九屆村（居）委會換屆選舉。為實現(xiàn)全域直選的目標，該區(qū)嚴密制定工作方案，成立了12個指導組，由區(qū)級領導帶隊對全區(qū)村（社區(qū)）換屆工作開展全程指導。該區(qū)依托龍泉電視臺、宣傳車等傳統(tǒng)媒體及微信、微博等新媒體廣泛開展宣傳，確保每一名選民都能知曉本次換屆選舉的程序及相關法律法規(guī)，積極引導居民參與換屆選舉。本次換屆選舉，該區(qū)登記選民人數(shù)達到51萬余人，選民參選率為96.8%，選舉產(chǎn)生新一屆村（社區(qū)）兩委成員992人，新一屆村（居）民代表、村（居）民議事會成員、村（居）務監(jiān)督委員會成員、民主理財小組成員共計8000余人。

（二）加強議事協(xié)商：基層民主決策是關鍵

基層公共權力如何運行及運行效果如何，民主決策是關鍵。美國學者帕特南認為，“社會資本”的多少影響到民主制度的運行，能夠影響到民主政治制度的績效?！?0〕在中國，如果讓基層民主運轉起來，目前最主要的是通過體制機制安排實現(xiàn)民主的良好運行。完善和加強議事會建設是龍泉驛區(qū)基層治理的一大亮點。

一是完善組織構架，強化議事會組建規(guī)范。在村（居）民議事會組建過程中，嚴格按照配套制度規(guī)定，結合全區(qū)實際，由群眾直接選舉產(chǎn)生村（居）民小組議事會成員，再從各組議事會成員中選舉產(chǎn)生村（社區(qū)）議事會成員，要求每個小組至少1名，確保了議事會的代表性;所有議事會成員都固定聯(lián)系10戶以上村民，加強了議事會成員與群眾的聯(lián)系。

二是健全體制機制，強化議事會運行規(guī)范化。認真貫徹落實市委文件要求，結合全區(qū)實際研究制定配套制度，對村組議事會的設置、成員產(chǎn)生辦法、職責和權利義務、議事規(guī)則程序等作出了明確規(guī)定;將村級事務運行程序歸納為“十步法”，從民主提議、審查、決議、公示、到方案制定、審查、實施，最后到項目驗收、評議、公示的十個步驟進行規(guī)范和全過程公開。全面開展村民議事會規(guī)范化建設工作：精心設置相關模板，對村民議事會會前、會中、會后的運行流程進一步規(guī)范完善，指導各村（社區(qū)）在推進村級事務過程中改進議事方式，規(guī)范議事行為。為進一步提高群眾對新型村級治理機制的知曉率、參與度和滿意度，區(qū)及相關部門共同組成了專項督導組，建立定期督查通報機制，責成發(fā)現(xiàn)問題的鎮(zhèn)村限期整改并通過回訪檢查落實情況;同時引入第三方調(diào)查評估機制，聘請市社情民意調(diào)查中心，對全區(qū)各村（社區(qū)）議事會運行情況統(tǒng)計調(diào)查，并對調(diào)查結果實行排位通報，有力地推動了治理機制工作。

三是突出業(yè)務培訓，強化議事會的作用發(fā)揮。該區(qū)組織了多次大規(guī)模培訓，包括區(qū)鎮(zhèn)村干部、村組議事會成員等共計1.5萬人次受訓。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)也采用現(xiàn)場示范教學、集中培訓等多種形式開展了分層分類培訓，幫助村組干部和議事會成員進一步了解基層治理機制的目的意義、內(nèi)涵要求和方法步驟，尤其是幫助提高其自治意識、強化民主觀念、提升民主能力，促進其充分履行好職責義務和行使好民主權利。

（三）推進村（居）務公開：基層民主管理是核心

基層民主管理是使民主運轉起來的核心工作。該區(qū)大力開展村（居）務公開“五化”建設，不斷規(guī)范村（居）務公開工作。在全區(qū)統(tǒng)一制作公開欄設置模板，統(tǒng)一公開欄的設置形式和標準，規(guī)范了公開欄目和版面內(nèi)容，促使公開欄目標準化。將全區(qū)村（居）務公開的主要內(nèi)容系統(tǒng)歸納為基本類、常規(guī)類、專項類和財務類共四大類36項;2014年還新增了“聯(lián)系服務群眾”和“廉政文化”欄目，促使公開內(nèi)容系統(tǒng)化。在完善固定公開欄、明白卡、會議公開、廣播等傳統(tǒng)公開形式的基礎上，依托“中國·成都”門戶網(wǎng)站，構建覆蓋全區(qū)所有村（社區(qū)）的基層公開綜合服務信息平臺，實現(xiàn)資源共享、信息互動，促使公開形式多樣化。村（居）務公開及民主管理切實保障了城鄉(xiāng)群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，促使公開程序規(guī)范化。

（四）強化權力監(jiān)督：基層民主監(jiān)督是保障

民主監(jiān)督是基層民主的重要保障。一是健全監(jiān)督機構。全區(qū)141個村（社區(qū)）都建立了村（居）務監(jiān)督委員會。明確規(guī)定了監(jiān)督委員會成員的產(chǎn)生方式。進一步明確了村（居）務監(jiān)督委員會的主要職責。村（居）務監(jiān)督委員會負責自治事務決策、執(zhí)行、效果的全過程監(jiān)督。

二是規(guī)范民主評議。村（社區(qū)）兩委成員屬于村（居）民會議或者村（居）民代表會議對其履職情況進行民主評議的重點對象，同時民主評議對象還包括協(xié)助政府辦理本村（社區(qū)）公共事務人員。民主評議由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、政府統(tǒng)一組織，村（居）務監(jiān)督委員會主持，每年至少開展一次。民主評議通過召開村民會議或者村民代表會議的形式開展，評議結果與評議對象的使用和補貼待遇等直接掛鉤。

三是落實責任審計。在2013年第九屆村（社區(qū)）換屆選舉前，該區(qū)對139個村（社區(qū)）領導班子進行了全面的經(jīng)濟責任審計，同時將審計結果及時公開，接受群眾監(jiān)督，對部分未能及時出具審計報告的村（社區(qū)）采取了延期換屆選舉的措施。高度重視專項資金的審計，對村（社區(qū)）建設項目，要求在財政撥款前必須出具相關項目經(jīng)費的審計報告;2014年上半年，該區(qū)還對34個城市社區(qū)的公共服務和社會管理專項資金開展了全面審計，對審計中出現(xiàn)的問題，發(fā)出整改通知，責令限期整改。

三、使服務運轉起來：

以基層群眾需求為導向，提高基層公共服務能力

?建設“服務型政府”“服務型組織”是未來的發(fā)展趨勢，但如何通過制度安排、體制設計和機制運行來落實服務型理念至關重要，否則提供公共服務就要成為“空轉”現(xiàn)象?！?1〕黨的十八屆三中全會強調(diào)指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。龍泉驛區(qū)積極探索體制機制改革，致力于厘清政府“政務”與自治組織“村（居）務”的職責范圍，著力推進政府職能轉變，在不斷提升基層公共服務水平的基礎上，以基層群眾需求為導向，不斷發(fā)展以社區(qū)社會組織為主體的專業(yè)化、個性化服務，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

（一）推進城鄉(xiāng)服務一體化：加強公共服務能力建設

該區(qū)積極探索體制機制改革，推進城鄉(xiāng)服務一體化。該區(qū)在全區(qū)141個村（社區(qū)）均建立了“一站式”便民服務站覆蓋全區(qū)，十陵街道辦青龍村的便民服務站聘用服務人員5名，集中精力提供一站式公共服務。區(qū)民政局、區(qū)人社區(qū)、區(qū)殘聯(lián)等14個相關業(yè)務部門82項公共服務和行政審批事項下放到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及村（社區(qū)）兩級便民服務中心。推進城鄉(xiāng)救助服務提級增效，加大對農(nóng)村老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、五保戶、低保戶等困難群體的救助力度，2013年度實現(xiàn)了低保資金的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。推進勞動就業(yè)服務保障有力，以就業(yè)服務體系標準化建設為重點，就業(yè)服務體系基本實現(xiàn)“平臺建設規(guī)范化、服務手段信息化、服務能力專業(yè)化”新局面，目前該區(qū)已建成12個勞動就業(yè)和社會保障服務中心，182個勞動就業(yè)和社會保障服務站。

該區(qū)推進社區(qū)教育服務水平提升，利用轄區(qū)內(nèi)的高校資源，建立了“成都·龍泉驛市民終身學習服務中心”;利用社區(qū)教育學院、各社區(qū)學校等教育陣地，開展社區(qū)宣傳教育活動。推動衛(wèi)生醫(yī)療服務投入不斷增加，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心為依托，著力構建公共衛(wèi)生服務體系，不斷加大基本公共衛(wèi)生服務項目資金投入，經(jīng)費標準從2010年人均20元提高到2013年人均35元，城鄉(xiāng)居民逐步享有健康教育、預防接種、孕產(chǎn)婦健康管理等11大類高標準的、均等化的基本公共衛(wèi)生服務項目。推動安全管理服務延伸到基層社區(qū)，目前全區(qū)已建立村（社區(qū)）警務室57個，未設立警務室的村（社區(qū)）實行片警包戶制，形成了一支專群結合、群防群治、素質過硬的治安聯(lián)防隊伍。促進社區(qū)文體服務日益豐富，按照因地制宜、便民利民原則大力推進群眾性體育設施建設，截至目前該區(qū)共建成全民健身路徑269條，徒步健身綠道143.8公里，建成乒乓公園10個，市民藝術學校在12個街鎮(zhèn)鄉(xiāng)開設了分校，每年開放教學天數(shù)達到350天，累計培訓人數(shù)12萬余人次。

（二）提升自我服務能力：以自治組織為主導

全區(qū)村（社區(qū)）干部轉變服務方式，提升服務水平。進一步充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織的統(tǒng)領作用，適時召開村（社區(qū)）成員單位代表會，研究討論村（社區(qū)）建設相關工作，收集匯總服務項目并組織實施。密切聯(lián)系群眾，及時了解居民訴求，村（社區(qū)）議事會成員及村（居）委會、村（居）民小組長均分片包戶，及時了解群眾心聲，化解群眾矛盾。龍泉街道崇德社區(qū)創(chuàng)立“五到七訪”工作法，積極深入居民家中，了解居民困難，及時為居民群眾排憂解難。積極引導村（社區(qū)）居民開展自我教育、自我服務、自我管理，龍泉街道崇德社區(qū)定期召開“民情壩壩會”，收集居民群眾訴求、積極宣傳黨和政府的路線、方針、政策和法律法規(guī)、做好群眾宣傳引導工作、搞好上情下達的同時，搭建居民群眾自我教育、自我服務的平臺。

該區(qū)組織社區(qū)志愿服務，積極開展以面向村（社區(qū)）老、弱、病、殘等弱勢群體為重點服務對象的社會救助、慈善公益、敬老扶幼、環(huán)境保護、社區(qū)矯正、安置幫扶和法律援助等各類基層服務。村（居）委會還充分利用轄區(qū)資源，積極組建各類村（社區(qū)）文藝隊伍，開展各種形式多樣的文化活動和全民健身活動，豐富群眾的精神文化生活，促進鄰里關系和諧，增強城鄉(xiāng)群眾對社區(qū)的認同感和歸屬感。

（三）培育個性化專業(yè)化服務：以社會組織為主體

在農(nóng)村，該區(qū)大力發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會、勞務開發(fā)合作社等服務性、公益性、互助性組織和農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)民新型合作組織，如萬興鄉(xiāng)好農(nóng)人農(nóng)業(yè)公司、西河鎮(zhèn)天平村果蔬專業(yè)技術協(xié)會，形成多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務體系，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。

在城市社區(qū)，充分發(fā)揮業(yè)主委員會、社工組織、志愿者協(xié)會等在社區(qū)管理服務中的作用，尤其是老年協(xié)會、群眾文化團隊、志愿者協(xié)會等社會組織以共同的興趣愛好為紐帶，如區(qū)詩書畫教師志愿者協(xié)會、龍泉街道百姓宣講團、區(qū)再軍志愿者文藝團，對豐富社區(qū)居民的精神文化生活起到了積極的推動作用。同時，激發(fā)了社區(qū)居民參與社區(qū)建設的熱情，真正發(fā)揮了社區(qū)的自治功能，改善了社區(qū)人際關系，促進了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（四）人力-財力-機制：做好基層治理有效性的保障工作

使民主運轉起來，使公共服務運轉起來，必須要有人才隊伍、財力和體制機制作保障，否則一切都是空談。龍泉驛區(qū)通過改革體制機制，整合各種資源，積極夯實基層民主和基層公共服務有效性的保障工作。

人才保障：基層治理有效性的關鍵。該區(qū)抓好人才培養(yǎng)，通過三年一屆的村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉，大量年輕有為的大學生村官、復退軍人和致富能人進入村（社區(qū)）“兩委”。拓寬人才來源，各區(qū)級機關部門、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府先后選派30多名機關干部駐村（社區(qū)）任職，選聘了440多名大學生到村（社區(qū)）工作。加強村（社區(qū)）社工人才建設，以社會工作專業(yè)人才建設為重點，出臺了社工人才實施意見及相關補貼激勵政策，引進了543、同行等專業(yè)社工機構，先后在區(qū)敬老養(yǎng)老中心、龍安社區(qū)、崇德社區(qū)等建立試點項目4個，建立社工人才培育基地1個，聯(lián)合深圳慈善會打造成都-深圳社工人才孵化基地1個，為社工人才的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)?；於艘欢ǖ幕A。

財力保障：基層治理有效性的前提和核心。該區(qū)根據(jù)轄區(qū)服務人口數(shù)量，提高村（社區(qū)）辦公經(jīng)費標準，每年分別撥付村（社區(qū)）辦公經(jīng)費4-5.5萬元，有效保障了村（社區(qū)）自治組織工作的正常開展，進一步促進了基層自治組織作用的發(fā)揮。提高村（社區(qū)）干部工資待遇，村（社區(qū)）“兩委”成員崗位補貼每月平均2400元最高達2800元，績效獎勵人均每年7500元最高達10000元，為成都市最高標準;并統(tǒng)一辦理基本養(yǎng)老、醫(yī)療等保險。加大村（社區(qū)）公共服務資金投入，積極建立財政資金投入的固定增長機制，確保財政公共服務投入資金的增長幅度大于財政支出的總體增長幅度，使財政公共服務投入在新增財政支出中占優(yōu)勢地位。

機制保障：基層治理有效性的動力和活力。該區(qū)建立村（社區(qū)）干部定期培訓機制，采取綜合培訓與業(yè)務培訓相結合、集中培訓與分散相結合，走出去與請進來相結合，組織培訓與個人自學相結合等多種方式，大力加強村（社區(qū)）干部及議事會成員培訓工作。創(chuàng)新建立了村級事務“四大工作流程十步法”，嚴格實行“一事一議”的重大事項決策制度，規(guī)范民主議事決策程序，使村（居）務公開貫穿于村級自治事務的醞釀、決策、實施的全過程。探索基層治理監(jiān)督檢查機制，即領導責任制、意見反饋制度、監(jiān)督制度、檢查考核制度等配套制度，形成“組織監(jiān)督、社會監(jiān)督、黨員群眾監(jiān)督”的齊抓共管的監(jiān)督機制。同時通過媒體及時公開信息，組織群眾積極參與，媒體跟進監(jiān)督，開展群眾評議活動，確保了村（居）民民主參與的真實性、全面性和有效性。

四、結語：治理民主——使民主與治理互動起來

治理與民主是兩種不同的人類活動。治理是一種獲得社會有序發(fā)展的有目的的調(diào)控活動，民主首先是一種價值理念，根據(jù)這種價值理念設計構造一種制度，在這種制度安排下人們獲得一種生活方式。治理關注主體的多樣性、互動性和過程性，民主關注公共權力的來源和歸宿，“權為民所賦、權為民所用”;治理的形式、內(nèi)容比民主更為寬泛。治理重點關注有效性，民主重點關注合法性。有效性并不等于合法性，但是有效性可以提升合法性，合法性有利于實現(xiàn)治理的有效性?；邶埲A區(qū)基層治理的有效性推進民主進程，通過基層民主運轉實現(xiàn)治理的有效性，從而達到治理民主，治理民主為我國推進民主化進程探索出一種新的途徑。

首先，治理的有效性體現(xiàn)在經(jīng)濟社會的發(fā)展和公平正義的社會。離開了有效性治理是缺乏持續(xù)性的治理?；鶎用裰鲃t為基層群眾的公共參與提供了制度化渠道。黨的十八大強調(diào)，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”。通過參與基層治理，基層群眾隨之行使民主權利，龍泉驛區(qū)的“議事會”制度，就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的有效載體。王浦劬認為，“社會民生的實現(xiàn)，重要途徑之一在于治理民主的實現(xiàn)，而治理民主的運行，又恰恰是社會民生觸發(fā)、促成和推進的，并且最終落實為社會民生的實現(xiàn)。政治權力的良政善治與公民權利的維護、實現(xiàn)和救濟的相互聯(lián)動、彼此轉變和辯證結合，正是中國特色社會主義民主政治與民生政治互為因果、互動聯(lián)系、互相轉變的治理邏輯和實現(xiàn)特點”?！?2〕

其次，民主的合法性帶動治理的有效性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會利益分化、社會結構變動和思想的多元化，必然產(chǎn)生各種各樣的利益沖突。利益沖突的解決方式有兩種，一是通過暴力手段，這種解決方式一直傳統(tǒng)國家的主要解決方式，社會代價太高;二是通過妥協(xié)博弈達到秩序穩(wěn)定，這種方式追求雙贏共贏，社會代價比較小。和平和諧是現(xiàn)代社會追求的目標，避免沖突走向和諧是人類社會孜孜以求的目標。我國13億人口大部分在基層，基層矛盾也很多，只有通過民主協(xié)商、妥協(xié)博弈的方式達成共識而不能通過暴力方式解決問題，“民主本身是一種善，因為在某種程度上它給予某一政權下的人民以集體的力量來決定自己的命運。在大多數(shù)情況下，它意味著更好的生活條件，至少是當它涉及諸如接受教育、醫(yī)療保健和法律保護時”。〔13〕所以，民主能帶來和平和諧和治理的有效性。治理的內(nèi)在價值就是實現(xiàn)穩(wěn)定有序、和平和諧。“在基層民主實踐中，廣大人民通過自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，將大量矛盾化解于基層，避免矛盾升級和激化，大大減輕了政府的壓力和負擔?！薄?4〕

最后，“治理革命”催生治理與民主的相互交融，良性互動，造就治理民主復合形態(tài)。何顯明認為，“治理理論宏大的變革抱負，表現(xiàn)出從根本上超越代議制民主體制的局限，打破政治民主與行政集權的分隔，實現(xiàn)程序民主與實質民主、間接民主與直接民主的融合，以推進公共事務治理結構革命性變革的旨趣。同時，治理理論的包容性足以將參與式民主、協(xié)商民主等民主創(chuàng)新思路作為治理方式變革的具體形式納入自己的理論框架。因此，治理革命可以被視為走向復合民主的一種現(xiàn)實路徑，集中地體現(xiàn)了探索后工業(yè)社會、后民族國家時代有效的治理方式和民主實現(xiàn)形式的努力”?！?5〕治理民主是未來民主發(fā)展的一種新型范式。

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