依法治國(guó)背景下發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織的制度思考

依法治國(guó)背景下發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織的制度思考

夏金萊1，王藝璇2

(1.廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 國(guó)際戰(zhàn)略研究院，廣東 廣州 510420； 2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：農(nóng)村社會(huì)組織的健康發(fā)展對(duì)重塑農(nóng)村社會(huì)秩序、營(yíng)造暢通的利益表達(dá)機(jī)制、促進(jìn)社會(huì)和諧及推進(jìn)農(nóng)村法治化進(jìn)程具有不可替代的作用。目前，農(nóng)村社會(huì)組織存在著結(jié)構(gòu)失衡、制度缺失、公信不足和農(nóng)民參與程度低等問題，應(yīng)抓住發(fā)展機(jī)遇，完善規(guī)制體系、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)管理服務(wù)、實(shí)施資源整合和創(chuàng)新示范帶動(dòng)加快我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織健康發(fā)展，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)組織；制度建設(shè)；管理創(chuàng)新

作者簡(jiǎn)介：夏金萊(1980-)，女，湖北荊門人，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)博士后，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；王藝璇(1988-)，女，湖北武漢人，武漢大學(xué)博士生，研究方向：憲法學(xué)基礎(chǔ)理論與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：*2015-05-10

十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確提出加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展，并鼓勵(lì)發(fā)揮社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。在這一背景下，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展面臨著前所未有的機(jī)遇。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整,為發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織在參與社會(huì)管理、改善公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)和諧等方面所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)提供了廣闊空間[1]。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程中存在的困難，從加快制度建設(shè)方面著手，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)組織的法治化，是促進(jìn)其健康發(fā)展的根本保障。

一、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的重中之重

現(xiàn)代行政理念已經(jīng)從“管制”走向“治理”，而“善治”則是“治理”的最高境界。俞可平教授認(rèn)為“善治就是公共利益最大化的治理過程”，而“官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑”[2]。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，非行政性社會(huì)組織在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、合理配置社會(huì)資源和機(jī)會(huì)方面具有自律和公益的特點(diǎn)。作為溝通社會(huì)與政府的橋梁，社會(huì)組織承擔(dān)著修補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的雙重責(zé)任，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與和諧運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用，是我國(guó)國(guó)家治理和社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展的新型實(shí)體和主體。截至2013年，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量已達(dá)54.7萬個(gè)，吸納就業(yè)人員640多萬人，其中農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量約占全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)的31.2%.

目前，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的一半以上，農(nóng)村面積占國(guó)土總面積的90%以上。相對(duì)這一客觀情況而言，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展仍然比較滯后。如今，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，催生了巨大的土地、礦產(chǎn)和人力資源需求。在法治尚不健全的背景下，這些需求主要是通過農(nóng)民權(quán)利的強(qiáng)制性讓渡來實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，由于人口增長(zhǎng)以及由此產(chǎn)生的對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量需求的增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，越來越多的市場(chǎng)主體進(jìn)入農(nóng)村，利益調(diào)整和社會(huì)秩序重構(gòu)任務(wù)繁重，農(nóng)村社會(huì)矛盾十分突出，強(qiáng)調(diào)服務(wù)、精簡(jiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須通過社會(huì)管理創(chuàng)新來整合功能[3]，加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織迫在眉睫。

(一)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新任務(wù)艱巨

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)制管理模式轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服務(wù)為主、村民自治委員會(huì)以協(xié)調(diào)為主的服務(wù)性管理模式；農(nóng)民以家庭為單位自主經(jīng)營(yíng)管理，獲得了土地使用和勞動(dòng)力自由支配的權(quán)力，壓抑多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力被迅速釋放，對(duì)外開放、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的國(guó)家戰(zhàn)略吸引大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市和二、三產(chǎn)業(yè)，2013年外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民人數(shù)達(dá)到2.67億。每年有800萬畝農(nóng)田轉(zhuǎn)作建設(shè)用地，每天有80~100個(gè)自然村落消失[4]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的研究數(shù)據(jù)可知，1987-2012年間農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)10.8倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到7.8%.同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入持續(xù)增加，各類補(bǔ)貼專項(xiàng)支持政策多達(dá)50項(xiàng)。2008年至2013年間，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)為5.85萬億元，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況有了根本性轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村的巨大變化使得建國(guó)后30多年比較簡(jiǎn)單的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，利益分配格局的變化和對(duì)資源新的支配形式催生了各種利益群體，宗族、企業(yè)(利益聯(lián)盟)、宗教都成了各種社會(huì)組織的生長(zhǎng)動(dòng)力。土地權(quán)益、集體資產(chǎn)和上級(jí)財(cái)政投入的分配成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，而政府大力支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公益組織活動(dòng)能力較弱，在平衡不同主體利益關(guān)系上缺乏公信力。在村級(jí)黨組織和村委會(huì)職能及干部人數(shù)受到嚴(yán)格限制、掌控資源有限的條件下，農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)必須放在健全農(nóng)村社會(huì)組織和規(guī)范其運(yùn)行秩序方面，目的在于有效處理不同群體的利益訴求。

(二)農(nóng)村社會(huì)組織功能需求更高

在封建社會(huì)，由于大部分土地歸皇家成員和地主所有，封建國(guó)家機(jī)器選擇了授權(quán)鄉(xiāng)紳治理鄉(xiāng)村的方式。因此，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村鄉(xiāng)紳治理模式延續(xù)了幾千年。新中國(guó)成立以后，土地實(shí)行公有制，并且在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行集中經(jīng)營(yíng)。高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)體制簡(jiǎn)化了農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，也帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生產(chǎn)力被壓抑的嚴(yán)重后果。

改革開放后，中國(guó)開始走上具有自身特色的社會(huì)主義道路，更多地依賴市場(chǎng)這只無形的手調(diào)動(dòng)各類主體的生產(chǎn)積極性。在改革開放期間，我國(guó)取得了舉世矚目的偉大成就，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，并創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)連續(xù)30多年高速增長(zhǎng)的奇跡。農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)這些成績(jī)貢獻(xiàn)巨大，但享受到的發(fā)展成果卻極其有限。相反的，國(guó)家發(fā)展給農(nóng)村留下了許多難以克服但必須解決的問題：首先是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不再全面承擔(dān)主要公共服務(wù)功能；其次是農(nóng)業(yè)稅制改革和集體統(tǒng)籌的限制使農(nóng)戶對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)有更多的自主選擇權(quán)；第三是農(nóng)民需要面對(duì)組織內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)，公共利益分配很難做到對(duì)個(gè)人的公平。例如，國(guó)家對(duì)改善農(nóng)村生活和基礎(chǔ)設(shè)施的投入在教育文化、醫(yī)療社保、道路供水等方面，一些群體得不到照顧；而且，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方面的政策支持，大多是被龍頭企業(yè)、專業(yè)協(xié)會(huì)獲得，典型或者示范區(qū)域獲利較多[5]。

隨著勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空心化現(xiàn)象十分普遍。國(guó)家鼓勵(lì)的自然村莊集并對(duì)無法搬遷的農(nóng)戶來講，處于一種被遺忘的狀態(tài)，而新農(nóng)村建設(shè)聚集的城鎮(zhèn)化社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，服務(wù)體系十分薄弱。因此，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織的目標(biāo)在于，使其能夠承擔(dān)起建立群體性需求反映渠道、籌集公共服務(wù)資源、提供公益服務(wù)、組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)范社會(huì)行為的多重職能。由于農(nóng)民廣泛的參與，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織有利于更好地彌合分歧、控制沖突、增進(jìn)團(tuán)結(jié)，降低社會(huì)管理成本，把社會(huì)公平正義落到實(shí)處，更好地保證社會(huì)公益的目標(biāo)，其功能也將會(huì)逐步完善，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者有效分工協(xié)同的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式。

(三)社會(huì)需要的組織化對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織提出了要求

我國(guó)現(xiàn)有58.9萬個(gè)村委會(huì)，466.4萬個(gè)村民小組，鄉(xiāng)村人口6.3億人，村平均人口1 069人。由于村委會(huì)屬于村民自治組織而不是社團(tuán)法人，雖然法律授予村委會(huì)具有管理集體資產(chǎn)、組織和協(xié)調(diào)生產(chǎn)發(fā)展的責(zé)任，但以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)體制事實(shí)上排除了村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)成果的干預(yù)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織一般是權(quán)責(zé)明確的企業(yè)法人，村委會(huì)也不能直接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)戶以及農(nóng)戶自愿組成的組織、集體經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)的新主體，其利益訴求呈多元化發(fā)展趨勢(shì)[6]。引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)需要組織化，也就是通過利益群體的權(quán)衡表達(dá)全體農(nóng)戶的利益訴求。農(nóng)村社會(huì)組織作為農(nóng)民利益的表達(dá)者，既能夠反映大多數(shù)人的意愿，也能夠通過民主決策促進(jìn)統(tǒng)一意見的實(shí)施，避免久議不決、決而不行現(xiàn)象的發(fā)生。

由于一般村委會(huì)工作人員僅有3~4名，原則上沒有法定工資收入，不宜也無力陷入過分具體的社會(huì)事務(wù)。因此，一種合適的選擇是在黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮作用，扶持和引導(dǎo)其完善組織和運(yùn)行機(jī)制，突出其民間性、公益性、自治性特色，提高其運(yùn)用資源的能力，保障其平等自主地參與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理方式變革中的重要作用。

(四)依法治國(guó)創(chuàng)造農(nóng)村社會(huì)組織健康發(fā)展新環(huán)境

《決定》全文8次提及“社會(huì)組織”一詞，對(duì)社會(huì)組織改革發(fā)展和作用發(fā)揮作出的新部署、提出的新要求累計(jì)達(dá)到20余處，遍布11個(gè)章節(jié)，并且在“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”中對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織積極作用作了專節(jié)闡述。強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在立法咨詢、依法發(fā)展和自律保護(hù)方面的作用?！稕Q定》的出臺(tái)為農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇。

新一屆中央政府對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量；要按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的要求，加強(qiáng)政府負(fù)責(zé)與社會(huì)協(xié)同環(huán)節(jié)的對(duì)接互動(dòng)，探索通過政府購(gòu)買服務(wù)等形式，統(tǒng)籌整合社會(huì)資源，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新；要充分發(fā)揮“樞紐型”社會(huì)組織在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的作用，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，確保農(nóng)村社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定[7]。

在各地加快社會(huì)組織發(fā)展的創(chuàng)新探索中，放松登記管制無疑是最為直接的促進(jìn)措施。大部分省市已經(jīng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)中的商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織實(shí)施登記制度，設(shè)立這四類社會(huì)組織可直接向民政部門申請(qǐng)登記，深圳市更是將直接登記的社會(huì)組織擴(kuò)展到八類。陸續(xù)出臺(tái)的加大財(cái)政投入和扶持的政策，為農(nóng)村社會(huì)組織快速發(fā)展提供了前所未有的肥沃土壤，也將吸引更多的社會(huì)主體進(jìn)入農(nóng)村，參與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀與問題

從高度集中的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村計(jì)劃體制到以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織形式，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織歷經(jīng)了30多年的緩慢變遷。國(guó)家行政權(quán)基本收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而村、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)早已成為由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)的松散集合體。在沒有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換的情況下，基層自治組織大多只是承擔(dān)分配國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼、維持穩(wěn)定和民政救助的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)自主為農(nóng)村社會(huì)組織方多樣化發(fā)展提供了土壤。在政府引導(dǎo)和推動(dòng)下，社會(huì)組織迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的宗法組織也得到恢復(fù)。農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量龐大，參與人數(shù)眾多，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中影響力不斷增加，但由于組織化程度較弱，制度建設(shè)滯后，也存在著組織效率較低，發(fā)展方向不明的問題。

(一)發(fā)展速度加快，總體數(shù)量與規(guī)模仍然較小

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織形態(tài)相對(duì)簡(jiǎn)單，除法定村民自治組織和黨團(tuán)組織外，就是經(jīng)濟(jì)合作組織。目前，登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性合作組織數(shù)量已超過22萬個(gè)。但是，與龐大的農(nóng)村人口數(shù)量相比，農(nóng)村社會(huì)組織數(shù)量仍然很少，而且，大多數(shù)組織以利益取向?yàn)橹?，公益性和服?wù)性不足。一般活動(dòng)范圍很少突破村級(jí)區(qū)域，宗族性組織比較普遍，但結(jié)構(gòu)松散，很難形成公共利益訴求力量。在缺乏公共資源的支持下，公益型、服務(wù)型社會(huì)組織發(fā)展更加困難。

(二)村民參與度低，自治與組織化程度不高

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的方向是建設(shè)服務(wù)型、效能型政府。隨著國(guó)家權(quán)力逐漸從鄉(xiāng)村“市場(chǎng)”與“社會(huì)”中收縮，提高農(nóng)民的政治參與能力，加強(qiáng)村民自治和通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活組織化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)小政府、大社會(huì)的必由之路。這也是社會(huì)自治與公民社會(huì)的形成過程。受制于傳統(tǒng)的農(nóng)村管制路徑，大多數(shù)農(nóng)民并沒有感到自主組織起來解決公益和公共服務(wù)是自己的責(zé)任。一方面，自身經(jīng)濟(jì)利益高于一切的觀念，加上大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移使精英人才嚴(yán)重流失，帶頭致富、為公共利益出頭的鄉(xiāng)土人才十分缺乏。另一方面，由行政指派或推動(dòng)的社會(huì)組織很多流于形式，作用有限，對(duì)農(nóng)民的吸引力不高，組織化程度大幅降低的農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)個(gè)體利益差異、表達(dá)渠道不暢現(xiàn)象十分普遍。

(三)組織制度薄弱，社會(huì)組織發(fā)展法制化不足

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)自治和社會(huì)組織法律法規(guī)體系建設(shè)滯后，農(nóng)村長(zhǎng)期存在的以血緣關(guān)系為紐帶的宗族體系、小生產(chǎn)者特有的私人關(guān)系圈子等因素限制了農(nóng)民超越私人領(lǐng)域的理性思考，從而制約了社會(huì)組織的有序發(fā)展。

面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的巨大變化，國(guó)家、村民自治組織和社會(huì)組織的社會(huì)管理職能分界不清。擁有土地的“集體”和分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶之間利益關(guān)系急需依靠特定組織來調(diào)節(jié)，農(nóng)村社會(huì)組織則必須在其職能目標(biāo)、活動(dòng)范圍、組織機(jī)制、資源獲取和支持體系等方面通過法律規(guī)制加以明確，以發(fā)揮社會(huì)組織在個(gè)人、團(tuán)體和公共利益協(xié)調(diào)共進(jìn)，以及在農(nóng)村社會(huì)治理與控制等方面自主互助、內(nèi)化穩(wěn)定的作用。形成農(nóng)村資源公正有效配置和利益訴求表達(dá)暢通局面，不斷提高社會(huì)組織的社會(huì)公信力和服務(wù)能力，促進(jìn)其有序快速發(fā)展，滿足我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深層變革對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序重塑的迫切要求。

三、推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織健康發(fā)展的制度安排

農(nóng)村社會(huì)組織的健康發(fā)展有利于提高村民自治水平、降低社會(huì)管理成本和構(gòu)建新型社會(huì)秩序。促進(jìn)其快速發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制就是完善制度安排，通過法制規(guī)范的途徑把農(nóng)村社會(huì)組織納入農(nóng)村社會(huì)管理整體發(fā)展的軌道。

(一)加快農(nóng)村社會(huì)組織規(guī)制體系建設(shè)

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理實(shí)踐創(chuàng)新需求中，制度完善將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的過程。有關(guān)農(nóng)村社會(huì)組織的法律法規(guī)急需建立健全，立法層級(jí)較低、法規(guī)內(nèi)容滯后、政策不配套等問題已經(jīng)成為影響社會(huì)組織發(fā)展的重要障礙。應(yīng)依照憲法規(guī)定推進(jìn)村民自治和社會(huì)組織法律體系建設(shè)，將其組織機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生、需求表達(dá)與活動(dòng)開展納入法治化軌道；加強(qiáng)司法救濟(jì)和社會(huì)救濟(jì)；通過政策形式為農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展探索提供支持，發(fā)揮政策所具有的針對(duì)性、時(shí)效性、靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)，彌補(bǔ)法律法規(guī)剛性不足的缺陷；引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)組織健全自我約束的非正式制度體系，使道德準(zhǔn)則、鄉(xiāng)規(guī)民約和風(fēng)俗習(xí)慣成為約束群體行為的內(nèi)在機(jī)制，養(yǎng)成村民組織化參與而無需動(dòng)員的公共生活方式或習(xí)慣。

(二)營(yíng)造促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的良好環(huán)境

加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，有計(jì)劃地推進(jìn)各類社會(huì)組織發(fā)展。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村社會(huì)精英牽頭組建社會(huì)組織，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，盡快完成農(nóng)村社會(huì)組織框架構(gòu)建。擴(kuò)大社會(huì)組織直接登記范圍是加快社會(huì)組織發(fā)展的重要措施，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先行先試經(jīng)驗(yàn)，在公共政策創(chuàng)制、執(zhí)行與監(jiān)督方面突破創(chuàng)新，是農(nóng)村社會(huì)組織快速發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)其在規(guī)范中發(fā)展的必要措施；把握農(nóng)村公共服務(wù)職能變化的趨勢(shì)，為公益性、互助性組織發(fā)展提供支援和支持，在養(yǎng)老養(yǎng)生、健康醫(yī)療、文化體育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域率先取得突破；引導(dǎo)宗親、宗教等社會(huì)組織依法開展活動(dòng)，建立黨組織與基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)組織的聯(lián)系機(jī)制，暢通信息交流渠道，做好協(xié)調(diào)工作。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織管理服務(wù)

對(duì)社會(huì)組織的管理服務(wù)是為了更有效地服務(wù)農(nóng)戶個(gè)體，可促進(jìn)其對(duì)不同利益訴求者提供公平服務(wù)。運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立農(nóng)村社會(huì)組織動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)十分必要，可通過即時(shí)互動(dòng)的信息交流，把握其需求和發(fā)展情況；引入科學(xué)的組織評(píng)價(jià)機(jī)制，通過第三方評(píng)估，建立農(nóng)村社會(huì)組織信用和能力評(píng)價(jià)體系，幫助農(nóng)業(yè)合作組織提高社會(huì)公信力；充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，推進(jìn)社會(huì)組織信用信息的共享和聯(lián)合監(jiān)管；優(yōu)先支持農(nóng)村公共服務(wù)組織發(fā)展，通過培訓(xùn)、引進(jìn)集聚組織人才，通過政府資助、社區(qū)募集、社會(huì)捐助、服務(wù)收費(fèi)等途徑，讓農(nóng)村社會(huì)組織在接受政府職能轉(zhuǎn)移、提供政府購(gòu)買服務(wù)、設(shè)立公益崗位等方面承擔(dān)更多的公共事務(wù)。

(四)整合資源開展創(chuàng)新示范

農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)需要大量的投入，整合資源、疏通渠道是加快其發(fā)展的必要條件。當(dāng)前，農(nóng)村非營(yíng)利性組織和公益性社團(tuán)建設(shè)任務(wù)十分繁重。這一類型的農(nóng)村社會(huì)組織是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和承接公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)，需要在公共財(cái)政投入方面持續(xù)增加支持，同時(shí)要把政策優(yōu)惠作為保障措施，減輕農(nóng)村社會(huì)組織運(yùn)行負(fù)擔(dān)。在公共資源配置方面，要明確土地收益的一定比例用于發(fā)展公益性社會(huì)組織；要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域的積極性，對(duì)資助農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)的社會(huì)主體給予稅收優(yōu)惠和社會(huì)榮譽(yù)；在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、農(nóng)村社會(huì)事務(wù)較為復(fù)雜的村莊開展社會(huì)組織創(chuàng)新示范建設(shè)，建立制度化、法治化運(yùn)行范式，摸索加快農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以形成具有區(qū)域特色、可快速?gòu)?fù)制推廣的創(chuàng)新模式，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理的有序和諧發(fā)展。

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Thought on the System of Developing Rural Social Organizations

under the Background of Ruling the Country by Law

XIA Jin-lai1, WANG Yi-xuan2

(1.ResearchInstituteofInternationalStrategies,GuangdongUniversity

ofForeignStudies,GuangzhouGuangdong510420,China;

2.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The healthy development of rural social organizations plays an irreplaceable role in rebuilding the social order in rural areas, creating the smooth benefit expression mechanism, contributing to the social harmony and promoting the rural legalization. At present, there are several issues for the rural social organizations, such as structural imbalance, system absence, lack of public interest and farmers’ low participation. We should seize the development opportunities, perfect the regulation system, create the development environment, enhance the management service, implement the resource integration and innovative demonstration so as to accelerate the healthy development of rural social orginizations, to promote the transformation of government functions and to balance the urban and rural development.

Key words：rural social organization; system construction; management innovation

(編輯：李紅)