當(dāng)前我國(guó)協(xié)商民主格局及其發(fā)展趨向論析

劉俊峰，劉世華(東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春130024)

當(dāng)前我國(guó)協(xié)商民主格局及其發(fā)展趨向論析

劉俊峰，劉世華
(東北師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長(zhǎng)春130024)

摘要:推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展是十八大以來中國(guó)民主發(fā)展的突破口。目前我國(guó)已初步形成了國(guó)家制度、社會(huì)組織、基層治理三個(gè)層面相互關(guān)聯(lián)的協(xié)商民主格局。不同層面的協(xié)商民主有不同的功能和運(yùn)作方式，存在不同的問題和發(fā)展趨向，要通過制度落實(shí)、社會(huì)放權(quán)、治理優(yōu)化等方式，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)協(xié)商民主縱向連接、橫向聯(lián)動(dòng)，從而構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系。

關(guān)鍵詞:協(xié)商民主;格局;趨向

習(xí)近平總書記在審議《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，要有組織、有重點(diǎn)、分層次積極穩(wěn)妥推進(jìn)各方面協(xié)商。目前我國(guó)已初步形成多層次、多領(lǐng)域的協(xié)商民主格局，研究不同層次協(xié)商民主的功能、運(yùn)作形式，探求協(xié)商民主發(fā)展面臨的問題和對(duì)策，有助于拓寬協(xié)商民主認(rèn)識(shí)視野，為推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展提供可資借鑒的理論成果。

一、國(guó)家制度層面的協(xié)商民主

我國(guó)不僅有專門實(shí)現(xiàn)政治協(xié)商的基本政治制度——中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，而且還有存在于人民代表大會(huì)制度、國(guó)家行政制度中的協(xié)商程序和機(jī)制。國(guó)家制度層面的協(xié)商民主有憲法法律或政策性文件支撐，有體制內(nèi)的各級(jí)協(xié)商機(jī)關(guān)和至上而下的運(yùn)作系統(tǒng)，處于多層協(xié)商民主格局的上層，在協(xié)商民主的整體發(fā)展中起著引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

1.以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商為標(biāo)志的協(xié)商民主制度

協(xié)商民主是我們黨民主政治實(shí)踐和理論的偉大創(chuàng)造［1］。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度誕生于中國(guó)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立和人民解放的政治實(shí)踐中，是各革命階級(jí)、階層團(tuán)結(jié)合作，共同反對(duì)帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的歷史凝結(jié)。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)66年的實(shí)踐和發(fā)展，特別是改革開放新時(shí)期的政治體制改革，人民政協(xié)協(xié)商民主已成為當(dāng)前我國(guó)最具標(biāo)志性的、最成熟的協(xié)商民主形式。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針為人民政協(xié)協(xié)商民主奠定了理論基礎(chǔ)。同時(shí)，它以中共中央頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》等文件為政策依據(jù)，有明確的憲法地位，得以在國(guó)家基本政治制度層面法律化、規(guī)范化運(yùn)行。習(xí)近平總書記在紀(jì)念中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年講話時(shí)指出:“人民政協(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道?！保?］近年來，人民政協(xié)積極探索合作、協(xié)商的新形式，創(chuàng)造出了專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等，進(jìn)一步豐富了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的內(nèi)容和形式。黨的十八大以來，各級(jí)人民政協(xié)堅(jiān)持以專題為內(nèi)容、以界別為紐帶、以專委會(huì)為依托，推動(dòng)協(xié)商活動(dòng)多樣化，又創(chuàng)建了雙周協(xié)商座談會(huì)制度，并圍繞推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)化、加強(qiáng)汽車尾氣治理等議題舉辦多次會(huì)議［3］，使雙周協(xié)商常態(tài)化，為協(xié)商民主走向法制化、規(guī)范化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

人民代表大會(huì)制度是選舉民主在我國(guó)的重要體現(xiàn)，但在其運(yùn)行過程中也廣泛采用了協(xié)商民主機(jī)制。在立法方面，依照發(fā)揚(yáng)民主的原則，法律在起草和討論過程中要廣泛征求意見。對(duì)于憲法，無論是制定還是修改，都向全民公布草案進(jìn)行討論。一些重要法案如近年通過的《行政訴訟法》、《合同法》等在全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)通過之前也先公布草案向全民征求意見。對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律則通過召開座談會(huì)、專題討論會(huì)、發(fā)放問卷調(diào)查等形式，向?qū)＜液屠嫦嚓P(guān)者咨詢并聽取意見與建議。人大在審議法律草案時(shí)也注重討論協(xié)商，在代表充分發(fā)表意見、法案反復(fù)斟酌的基礎(chǔ)上再進(jìn)行表決。對(duì)意見分歧較大的法案則不急于表決，可見協(xié)商在立法中的分量。在人大選舉中，無論是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的直接選舉還是代表間的間接選舉，從初選候選人到形成正式候選人的醞釀過程就是協(xié)商民主的過程。此外，人民代表大會(huì)制度中的人事任免和重大問題投票表決前也有協(xié)商程序，在人大制度中實(shí)現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合。

各級(jí)人民政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政協(xié)商和治理協(xié)商也是協(xié)商民主的有機(jī)組成部分。政府部門行使的各項(xiàng)權(quán)力，落實(shí)的各種法律法規(guī)都直接關(guān)系著維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)廣大人民群眾切身利益。法律法規(guī)在落實(shí)中的適用范圍、適用程度都有一定的彈性，如何找到恰切的應(yīng)用尺度也需要求證于民，特別是直接關(guān)系民眾生產(chǎn)生活的行政法規(guī)更需要廣泛征求意見。改革開放以來，隨著行政體制改革的推進(jìn)，政務(wù)公開、民主聽證、人民信訪、市民評(píng)議等政府與社會(huì)對(duì)話協(xié)商機(jī)制不斷創(chuàng)造出來，形成了一系列政府管理或治理的新模式。以政務(wù)公開為例，各級(jí)政府通過新聞發(fā)布會(huì)、信息發(fā)布會(huì)、電子布告、便民窗口等形式公開政務(wù)，一方面實(shí)現(xiàn)民眾的知情權(quán);一方面也是宣傳、闡釋、動(dòng)員，以獲得廣大民眾對(duì)政府決策的理解和支持，以便進(jìn)一步問計(jì)于民，或接受民眾的監(jiān)督。隨著移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代的到來，多媒體、自媒體以前所未有的廣泛性和便捷性為政府的治理協(xié)商提供了機(jī)遇，又出現(xiàn)了短信告知、微信辟謠等新興的政府與民眾的溝通形式，進(jìn)一步暢通了政府與社會(huì)間的行政協(xié)商和治理協(xié)商。

從國(guó)家制度層的協(xié)商民主看，我國(guó)的制度體系中既有專門的協(xié)商民主制度，又有寓于其他制度中的協(xié)商民主程序，它們各具不同的職責(zé)和職能，但都以實(shí)現(xiàn)人民民主為目標(biāo)。中國(guó)的政治架構(gòu)是在人民政協(xié)廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上，由人民代表大會(huì)立法決策，由各級(jí)人民政府執(zhí)行，從而構(gòu)成協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合的、既代表多數(shù)又維護(hù)各方面利益的人民當(dāng)家作主的政治體系。因而，從總體上看，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展是擴(kuò)大有序政治參與和加快民主步伐的重要步驟。

2.國(guó)家制度層面的協(xié)商民主處于協(xié)商民主體系的最上層

國(guó)家制度層面的協(xié)商民主是目前制度化程度最高的協(xié)商民主，不僅有相應(yīng)的法律法規(guī)支撐，有體制內(nèi)的運(yùn)行機(jī)構(gòu)和運(yùn)作平臺(tái)，而且有自上而下的完整體系。人民政協(xié)、人民代表大會(huì)、各級(jí)政府結(jié)合起來，橫向涉及國(guó)家權(quán)力的各個(gè)方面，縱向直達(dá)社會(huì)基層，能夠包含各地、各民族、各黨派團(tuán)體的利益表達(dá)和權(quán)利訴求。因而，國(guó)家制度體系中的協(xié)商民主，是我國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的主渠道。協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)特色也主要體現(xiàn)在國(guó)家制度層面的協(xié)商民主之中。

在我國(guó)協(xié)商民主的整體格局中，國(guó)家制度中的協(xié)商民主處于上層，對(duì)于其他層面的協(xié)商民主起指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。一方面，國(guó)家制度具有強(qiáng)制性，不同層面、不同領(lǐng)域、不同方面的協(xié)商民主都要合法合規(guī)、遵循制度的要求;另一方面，國(guó)家制度體系中協(xié)商民主的有效運(yùn)行必然涉及社會(huì)組織和基層自治層面的協(xié)商民主，并因此促進(jìn)社會(huì)組織、基層自治的協(xié)商民主向法律化、制度化發(fā)展。因此，發(fā)揮好國(guó)家制度層面的協(xié)商民主能有力地推進(jìn)我國(guó)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。從這個(gè)意義上說，國(guó)家制度層面的協(xié)商民主也是發(fā)展協(xié)商民主的主要渠道。

3.落實(shí)制度要求、用足法律空間是國(guó)家制度層面協(xié)商民主的發(fā)展趨向

當(dāng)前，國(guó)家制度層面的協(xié)商民主仍面臨著法律化、制度化、程序化建設(shè)問題。一方面，支撐協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的法律法規(guī)尚不健全;另一方面，協(xié)商的規(guī)范化和程序化不高，普遍存在協(xié)商隨意性現(xiàn)象。以人民政協(xié)協(xié)商民主為例，盡管黨的政策和政協(xié)章程對(duì)人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政有較為明確的要求，但在實(shí)際工作中如何落實(shí)、落實(shí)到什么程度仍有許多盲點(diǎn)。比如，怎樣界定事關(guān)國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題，誰來界定;在界定清晰之后又由誰提出協(xié)商，協(xié)商的結(jié)果如何實(shí)施和監(jiān)督等。這一系列協(xié)商程序和機(jī)制問題并沒有在法律和制度層面得到解決，致使“有的地方黨政決策機(jī)關(guān)就重大問題提交政協(xié)開展協(xié)商的主動(dòng)性不夠、協(xié)商的誠(chéng)意不足，經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象是以決策后的情況通報(bào)代替決策前的協(xié)商”［4］，嚴(yán)重制約了人民政協(xié)政治協(xié)商工作的推進(jìn)。

協(xié)商民主的發(fā)展需要制度創(chuàng)新，但用足法律空間、落實(shí)制度要求更切合中國(guó)當(dāng)前的政治實(shí)際。“中共中央頒發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度和人民政協(xié)的一系列文件，已經(jīng)為人民政協(xié)提供了較為充分的制度和理論依據(jù)，但是很多的文件精神并沒有落到到位?！保?］因此，貫徹十八屆三中、四中全會(huì)精神，在全面落實(shí)依法治國(guó)的進(jìn)程中，推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè)首先要進(jìn)一步落實(shí)人民政協(xié)制度要求，以法律和制度的形式規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。通過明確的法律程序建立、健全協(xié)商機(jī)制，把現(xiàn)有的制度和政策要求落實(shí)下來，從而使人民政協(xié)等國(guó)家制度層面的協(xié)商民主迸發(fā)出活力和創(chuàng)造力，才能更好地發(fā)揮出協(xié)商民主在國(guó)家政治生活中的優(yōu)勢(shì)和效力。

二、社會(huì)組織層面的協(xié)商民主

社會(huì)組織既能整合社會(huì)利益、增強(qiáng)社會(huì)自組織能力，又能代表組織成員群體表達(dá)利益訴求、協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，因而兼有協(xié)商民主和協(xié)商主體的雙重功能。在協(xié)商民主的整體格局中，社會(huì)組織處于中間層次，是促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的樞紐。

1.社會(huì)組織是協(xié)商民主的一種存在形式

自20世紀(jì)末協(xié)商民主理論興起以來，學(xué)者們主要從三個(gè)層面定義協(xié)商民主:一是將協(xié)商民主看成是一種民主治理形式;二是將協(xié)商民主看作是社團(tuán)或組織形式;三是將協(xié)商民主看作是一種決策方式。持第二種觀點(diǎn)的代表者喬舒亞·科恩認(rèn)為，協(xié)商民主是一個(gè)正在形成的、獨(dú)立的社團(tuán)［6］。在科恩看來，社團(tuán)構(gòu)成的條件，既是成員間協(xié)商的框架，也是這種協(xié)商的結(jié)果。社團(tuán)成員具有不同的偏好、信念和理想，但經(jīng)過其認(rèn)同的協(xié)商條件形成的共識(shí)而組成了一個(gè)共同體，所以其社團(tuán)條件不僅是其協(xié)商的結(jié)果，同樣是這種協(xié)商的表現(xiàn)。社會(huì)組織就是通過這樣的方式，以章程和程序把相關(guān)利益方組織起來，在一定范圍內(nèi)就一定宗旨和實(shí)現(xiàn)宗旨的具體步驟達(dá)成共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)了其組織系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商民主。對(duì)于組織成員來說，章程的規(guī)范就是平等協(xié)商的結(jié)果和共識(shí)，組織就是協(xié)商的平臺(tái)，組織的運(yùn)作和發(fā)展就是協(xié)商的延展和繼續(xù)?？v向看，社會(huì)組織上及國(guó)家制度，下達(dá)基層自治，構(gòu)成協(xié)商民主的一個(gè)層級(jí)，在橫向上，不同類型、不同范圍、不同目標(biāo)的社會(huì)組織表達(dá)了協(xié)商民主的廣泛性?？梢?，社會(huì)組織形成、發(fā)展和運(yùn)作的模式符合協(xié)商民主的這一定義，因而社會(huì)組織的存在形式也是協(xié)商民主的一種形式。

相對(duì)而言，社會(huì)組織層面的協(xié)商民主是存在于社會(huì)公共領(lǐng)域的非正式的協(xié)商，即沒有法律規(guī)制的、非制度化的協(xié)商形式。不同類型的社會(huì)組織整合各自成員的利益訴求和愿望，通過自身組織體系在成員內(nèi)部解決矛盾沖突，不斷擴(kuò)大和凝聚共識(shí)，平衡與其他利益團(tuán)體的關(guān)系，充分體現(xiàn)出了協(xié)商民主的功能和作用。從這個(gè)意義上說，社會(huì)組織協(xié)商民主越發(fā)展，社會(huì)自組織的能力越強(qiáng)大，社會(huì)越充滿活力和自我管理、自我調(diào)解的能力。因此，中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中把“逐步探索社會(huì)組織協(xié)商”作為加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的目標(biāo)［7］，把社會(huì)組織的建設(shè)當(dāng)作推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要一環(huán)。

2.作為協(xié)商主體的社會(huì)組織是溝通國(guó)家與社會(huì)的橋梁

在現(xiàn)代社會(huì)里，社會(huì)成員個(gè)體維護(hù)自身權(quán)益的能力有限，發(fā)出的聲音微弱，因而需要結(jié)成不同的社會(huì)組織，以組織的力量維護(hù)自身的權(quán)益，表達(dá)自己的愿望。當(dāng)社會(huì)組織代表某一利益訴求或政治愿望參與和國(guó)家、政府、政黨或其他組織、團(tuán)體的協(xié)商時(shí)，社會(huì)組織又成為協(xié)商民主的主體，成為溝通國(guó)家與社會(huì)的橋梁。一方面，高度組織化的社會(huì)意愿能夠有效抵制被濫用的國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵蝕，有利于保障公民在協(xié)商中的平等地位;另一方面，社會(huì)組織的活力也是國(guó)家制度和基層治理層面協(xié)商民主的生機(jī)。在國(guó)家制度層面，社會(huì)組織是人民政協(xié)各黨派、各界別的社會(huì)基礎(chǔ)，如果社會(huì)組織缺位，人民政協(xié)的運(yùn)行就難免空泛。在基層治理層面，基層社會(huì)組織既是協(xié)商意愿的凝聚者，又是協(xié)商主體中的不可或缺者，還是協(xié)商成果的實(shí)際貫徹者，沒有基層社會(huì)組織的積極參與基層治理層面的協(xié)商民主也難免流于形式?？梢姡鐣?huì)組織協(xié)商民主處于協(xié)商民主格局的中間層次，上達(dá)國(guó)家制度，下及基層治理，是溝通國(guó)家與社會(huì)的橋梁和促進(jìn)各層次協(xié)商民主上下互聯(lián)的樞紐。

改革開放后，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展了巨大的變化?？傮w上看，國(guó)家直接干預(yù)領(lǐng)域越來越小，而社會(huì)的獨(dú)立空間越來越大，特別是隨著社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型，我國(guó)的社會(huì)組織得到了極大的發(fā)展。截至2012年底，“全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有49.2萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.8萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.1萬個(gè)，基金會(huì)2 961個(gè)。全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量較2009年底的43.1萬個(gè)增長(zhǎng)了14.2%”［8］。尤其是6萬多家行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)在構(gòu)建科技服務(wù)平臺(tái)、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、開展行業(yè)自律、維護(hù)市場(chǎng)秩序，調(diào)解貿(mào)易糾紛等方面，起到政府無法替代的整合和推動(dòng)作用。要推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，社會(huì)組織的作用仍有很大的拓展空間，必須改革束縛社會(huì)組織發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)組織的活力。

3.放寬社會(huì)空間、增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性是社會(huì)層面協(xié)商民主發(fā)展的趨向

目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展面臨的最大問題是自主性不強(qiáng)，尤其是中國(guó)社會(huì)組織在相當(dāng)程度和廣度上存在較濃重的“官方”色彩，表現(xiàn)出對(duì)政府的較強(qiáng)依賴性。整體上看有影響力的組織，如殘聯(lián)、婦聯(lián)、文聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等同時(shí)又是政府的一個(gè)部分，運(yùn)作方式與政府機(jī)關(guān)差別不大。一些社會(huì)組織分屬各系統(tǒng)、各部門，或者依附于某行政事業(yè)單位，基本上政、社不分，沒有獨(dú)立意識(shí)。許多自下而上生長(zhǎng)起來的民間性社會(huì)組織不是在社會(huì)中尋求共識(shí)，擴(kuò)大影響，而是積極尋求被政府體系吸納，以便從官方獲取資源維系生存，從而放棄了自身的獨(dú)立性。獨(dú)立性是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能的依據(jù)。缺乏獨(dú)立性的社會(huì)組織都難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)、協(xié)調(diào)利益和規(guī)范公民行為的基本功能，更罔論獲得平等地與政府協(xié)商對(duì)話的話語權(quán)和影響力。不僅如此，社會(huì)組織沒有活力，其他層面協(xié)商民主的發(fā)展也失去了來自社會(huì)的基礎(chǔ)和推動(dòng)力量。

社會(huì)組織是人民群眾有序參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要載體，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要主體。最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)商民主作用，有利于激發(fā)全社會(huì)參與社會(huì)管理的活力。因此，必須進(jìn)一步放寬社會(huì)的發(fā)展空間，避免政府在社會(huì)上的不必要作為，從政策導(dǎo)向上、體制機(jī)制上提升社會(huì)組織的自主性，支持和引導(dǎo)社會(huì)組織自主參與社會(huì)管理。同時(shí)，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)組織的政策和法規(guī)，通過法律化、制度化、規(guī)范化的手段規(guī)制社會(huì)組織的發(fā)展，既保障社會(huì)組織的利益訴求，又引導(dǎo)其健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)其社會(huì)協(xié)商民主的支撐地位。

十八大以來，社會(huì)組織作為協(xié)商民主體系中的構(gòu)成部分越來越受到重視。2013年12月民政部進(jìn)行了社會(huì)組織登記管理的改革，實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織直接登記工作。這既降低了社會(huì)組織準(zhǔn)入的“門檻”［9］，也有利于促進(jìn)這四類組織的獨(dú)立性。隨著中共中央《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》的實(shí)施，群團(tuán)類社會(huì)組織有望進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)組織在協(xié)商民主中作為一個(gè)層級(jí)的作用會(huì)日益凸顯出來。

三、基層自治中的協(xié)商民主

基層民主以基層群眾自治制度為依托，通過村民自治、社區(qū)居民自治、企事業(yè)單位職工代表大會(huì)等為核心的基層民主形式，保障全體公民廣泛和直接地參與社會(huì)生活中的各項(xiàng)事務(wù)。在基層民主的發(fā)展中出現(xiàn)了農(nóng)村村民會(huì)議、城市社區(qū)居民會(huì)議、民主懇談會(huì)、協(xié)商評(píng)議會(huì)等基層協(xié)商民主形式，使基層民主充滿了活力和創(chuàng)造力。

1.基層民主創(chuàng)造出了多種多樣的協(xié)商民主形式

基層民主是人民直接行使當(dāng)家作主權(quán)利、直接管理基層事物的制度。改革開放以來我國(guó)的基層群眾自治制度蓬勃發(fā)展，為基層協(xié)商民主的產(chǎn)生和創(chuàng)新提供了土壤。在農(nóng)村中，為適應(yīng)村民自治的需要，黨政部門和村委會(huì)創(chuàng)造出了多種多樣的協(xié)商民主形式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策聽證會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策議事會(huì)、村民議事會(huì)、重要建議論證會(huì)和村民代表監(jiān)督管理會(huì)、民主懇談會(huì)、鄉(xiāng)村論壇等，特別是浙江溫嶺的民主懇談會(huì)，引起了廣泛的關(guān)注和影響，成為基層協(xié)商民主的典范。在城市中，借助社區(qū)平臺(tái)，以城市居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)等為協(xié)商主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，針對(duì)關(guān)系市民切身利益的環(huán)境保護(hù)、公共預(yù)算、房屋拆遷、區(qū)域規(guī)劃等問題展開協(xié)商對(duì)話，創(chuàng)造出社區(qū)居民會(huì)議、決策聽證、協(xié)商評(píng)議、便民服務(wù)等一系列協(xié)商民主形式，極大地豐富了基層民主的形式，推進(jìn)了基層民主的發(fā)展。

2.基層協(xié)商民主充滿活力和創(chuàng)造力

基層是多層協(xié)商民主的交集區(qū)域。國(guó)家制度體系中的基層黨組織和基層行政機(jī)關(guān)，社會(huì)組織中的基層組織和公民個(gè)人，同時(shí)還有村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等自治組織，不同層次、不同形式的協(xié)商民主主體交匯重疊于基層社會(huì)，使基層自治層面的協(xié)商民主充滿了活力和創(chuàng)造力。一方面，基層是國(guó)家行政管理的末端，管理方式有更大的柔性和靈活性，而且一切政策的落實(shí)都關(guān)系著具體民眾的具體利益，處理不當(dāng)容易引發(fā)社會(huì)矛盾，因此基層黨政權(quán)力部門更能夠也更愿意以協(xié)商的方式問政于民，使協(xié)商民主的形式在基層治理中不斷創(chuàng)造出來;另一方面，多黨合作的中國(guó)政黨制度使基層民眾沒有太多的黨派色彩，公民大都直接參加民主協(xié)商或社會(huì)組織的活動(dòng)，加之，村委會(huì)、居委會(huì)協(xié)商的內(nèi)容直接針對(duì)基層民眾的現(xiàn)實(shí)生活，參與協(xié)商的主體更有主動(dòng)性和積極性，也進(jìn)一步促進(jìn)了基層協(xié)商民主的活力和創(chuàng)造力。在我國(guó)現(xiàn)有的協(xié)商民主體系中，基層協(xié)商民主最接近廣大民眾的實(shí)際利益，需要國(guó)家協(xié)商制度的規(guī)范和指導(dǎo)，但同時(shí)，基層協(xié)商民主的活力和創(chuàng)造力也是中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的源泉，不斷激發(fā)基層協(xié)商民主的活力和創(chuàng)造力是促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重要一環(huán)。

3.在優(yōu)化治理中加強(qiáng)規(guī)范性和制度化是基層協(xié)商民主的發(fā)展趨向

協(xié)商民主是基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向和重要目標(biāo)，在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，加強(qiáng)基層協(xié)商民主的規(guī)范性和制度化是基層協(xié)商民主發(fā)展的基本趨向。當(dāng)前基層協(xié)商民主存在的主要問題，一是協(xié)商的隨意性。面對(duì)地方治理的諸多問題，是否協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商什么都取決于領(lǐng)導(dǎo)的好惡和個(gè)人意志，個(gè)別試點(diǎn)的影響力僅限于本地區(qū)，沒有形成推廣效應(yīng)。二是參與主體的自主性問題。理論上講，地方自治多涉及民眾的切身利益，民眾參與協(xié)商的積極性更強(qiáng)，但事實(shí)上，基層治理中仍大量存在動(dòng)員型和被動(dòng)型的民主協(xié)商，使協(xié)商民主的實(shí)效性受到影響?！霸卩l(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐中，農(nóng)民常因自利考量而誘發(fā)政治冷漠的心理。在農(nóng)村公共事務(wù)討論中，往往會(huì)因?yàn)殛P(guān)鍵人員的不參與導(dǎo)致協(xié)商無效?！保?0］三是國(guó)家制度層面和基層治理層面協(xié)商民主互動(dòng)性較低。目前制度化程度最高的協(xié)商民主在國(guó)家制度層面，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有人民政協(xié)的機(jī)構(gòu)，難以使人民政協(xié)覆蓋基層。

基層協(xié)商民主的活力來自它不竭的創(chuàng)造力，注意總結(jié)和推廣基層協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)，并使其規(guī)范化、制度化是基層協(xié)商民主發(fā)展的必然趨勢(shì)。在基層民主實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些協(xié)商民主的典范，例如浙江臺(tái)州溫嶺市的“民主懇談會(huì)”、南京市鼓樓區(qū)的“社區(qū)議事園”等。其中浙江溫嶺的民主懇談會(huì)，經(jīng)過十幾年的探索與發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)從村級(jí)擴(kuò)大到市級(jí)，形成了基層協(xié)商民主的品牌效應(yīng)。在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的進(jìn)程中，總結(jié)這些始于基層的協(xié)商形式、協(xié)商原則和操作規(guī)則，不僅有助于促進(jìn)其他區(qū)域基層協(xié)商民主的發(fā)展，也可以為其他層面的民主協(xié)商提供借鑒。一些地區(qū)的實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)不同層面協(xié)商民主縱向連接的重要途徑是推動(dòng)建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)、下基層制度。通過代表和委員就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和群眾普遍關(guān)心的實(shí)際問題聽取基層群眾的意見等方式，解決國(guó)家制度層面和基層治理層面加強(qiáng)聯(lián)系和指導(dǎo)的問題。同時(shí)，黨和政府擔(dān)負(fù)起積極推廣和宣傳行之有效的基層協(xié)商民主模式的責(zé)任，注重完善參與機(jī)制建設(shè)，積極引導(dǎo)和培育基層民眾參與協(xié)商的自覺性、主動(dòng)性。既要避免盲目性推廣和濫用自治權(quán)等現(xiàn)象的發(fā)生，又要擴(kuò)大公民參與協(xié)商，以實(shí)現(xiàn)民主治理。

縱觀我國(guó)現(xiàn)有的協(xié)商民主格局，國(guó)家制度層面的協(xié)商民主統(tǒng)領(lǐng)全局、規(guī)范地方;社會(huì)組織層面的協(xié)商民主既自成體系又聯(lián)通國(guó)家制度與基層治理，居于中樞地位;基層治理層面的協(xié)商民主扎根于基層群眾自治制度，構(gòu)建著協(xié)商民主制度體系的社會(huì)根基。健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度必須推進(jìn)自上而下與自下而上雙向互動(dòng)、政府與社會(huì)橫向聯(lián)動(dòng)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面、社會(huì)層面、地方層面的協(xié)商民主，多層次多維度優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，良性互動(dòng)，從而才能推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，使中國(guó)特色社會(huì)主義民主的制度優(yōu)勢(shì)充分釋放出來。

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Analysis of the Current Pattern and Development Trend of Chinese Consultative Democracy

Liu Junfeng，Liu Shihua
(College of Marxism，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

Abstract:Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，it is a breakthrough for Chinese democracy to promote the multi-layer development of the consultative democracy system.At present，China has preliminarily formed a consultative democracy pattern composed of related three layers，namely，the state system，social organizations and grass root governance.Because different layers have distinct functions，operations，problems and development trends，it is necessary to formulate a socialist consultative democracy system with reasonable procedures and complete links through the implementation of system，the decentralization of state and the optimization of governance etc.，to realize the vertical and horizontal linkage between different layers of the consultative democracy.

Keywords:the consultative democracy;pattern;trend

通訊作者:劉世華，junfeng2020@126.com.

作者簡(jiǎn)介:劉俊峰(1972—)，男，博士研究生.

基金項(xiàng)目:教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)基金資助項(xiàng)目(14JZDW003).

收稿日期:2014-09-19.

中圖分類號(hào):D033

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-4339(2015)05-471-05