澳大利亞職業(yè)安全衛(wèi)生法中可強制執(zhí)行的承諾制度研究

宗玲(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221116)

澳大利亞職業(yè)安全衛(wèi)生法中可強制執(zhí)行的承諾制度研究

宗玲
(中國礦業(yè)大學文法學院，徐州221116)

摘要:可強制執(zhí)行的承諾制度最早出現(xiàn)于澳大利亞《貿(mào)易實踐法1974(Cth)》中，因職業(yè)安全衛(wèi)生問題在發(fā)生時間、空間、所涉勞資雙方利益關系以及行業(yè)共性上所表現(xiàn)出的特性與可強制執(zhí)行制度的功能表現(xiàn)出較大的貼合性，澳大利亞職業(yè)安全衛(wèi)生立法吸收了這項制度。該制度的適用有嚴格的條件，必須同時符合勞方、資方、相關行業(yè)及社區(qū)的利益。與職業(yè)安全衛(wèi)生執(zhí)法中傳統(tǒng)的“威懾”及“勸說”執(zhí)法方式相比，該制度具有較大的靈活性，更為關注違法企業(yè)安全保障能力的提高及對未來事故的預防，是傳統(tǒng)執(zhí)法方式的替代性方法。這項制度對于我國安全執(zhí)法方法的改革具有一定的借鑒價值。

關鍵詞:職業(yè)安全衛(wèi)生;可強制執(zhí)行承諾制度;處罰

澳大利亞是世界上職業(yè)安全衛(wèi)生(occupational health and safety，OHS)狀況較好的國家，其非常重視OHS法制的建設。2012年之前，澳大利亞各州及領地都分別制定有本地的OHS法律，不過由于這些法律各不相同，甚至差別較大，給實踐中的守法帶來了很大的困擾，尤其對于跨州設立的企業(yè)來說更是這樣，因此澳大利亞在2009年開展了促進法律協(xié)調(diào)統(tǒng)一的活動，并于2011年底出臺了《工作安全健康示范法》(model work health and safety act)。澳大利亞各州和領地都要根據(jù)這部法律修改自身的OHS立法，以保持各地OHS法律的協(xié)調(diào)［1］。目前，澳大利亞六個州和兩個領地都完成了這項工作［2］。在該部法律中，有一項被稱為可強制執(zhí)行的承諾制度(enforceable undertakings)頗具特色，根據(jù)澳大利亞昆士蘭州、新南威爾士州政府OHS執(zhí)法官方網(wǎng)站提供的關于可強制執(zhí)行的承諾制度的指南文件［3-4］，可以將該制度做如下描述:該制度是指由違法者自愿提出申請而與執(zhí)法者達成的，就違法者如何糾正違法行為、進一步提高安全保障能力和對受害人進行救濟的具有約束力的協(xié)議(協(xié)議內(nèi)容主要為違法者就如何解決違法行為作出的承諾)，一旦違反該協(xié)議，則執(zhí)法者可申請對協(xié)議內(nèi)容進行強制執(zhí)行或采取其他處罰措施。該制度對于促進企業(yè)切實改善職業(yè)安全衛(wèi)生條件、提高安全保障能力、減少安全事故、保護勞動者的生命健康權益具有獨特的價值，被澳大利亞看作是傳統(tǒng)執(zhí)法方法——“訴訟”的替代性做法。其實在此之前澳大利亞多個地區(qū)的OHS法律中都已制定了這項制度，鑒于其獨特的價值，新法律又沿襲了這一做法。我國于去年8月底修訂通過的《安全生產(chǎn)法》進一步加大了安全處罰力度，希望藉此抑制安全事故。本文認為，提高處罰力度在一定程度上對促進企業(yè)改善安全生產(chǎn)條件是有效果的，但僅依靠加大處罰力度來杜絕安全事故是不可行的，澳大利亞OHS立法中可強制執(zhí)行的承諾制度則提供了與此不同的解決路徑，值得認真研究。

一、可強制執(zhí)行的承諾制度在澳大利亞法律中的發(fā)展歷程

可強制執(zhí)行的承諾制度最早出現(xiàn)在1993年，是澳大利亞在《貿(mào)易實踐法1974(Cth)》(Trade Practices Act 1974(Cth))中增設S87B部分時設立的一項制度。該制度規(guī)定執(zhí)法者——澳大利亞競爭和消費者委員會一旦接受了違法者提出的(解決違法問題的)承諾，則該承諾將來在法庭上就是可以被強制執(zhí)行的，即賦予了該項承諾法律上的效力。雖然在此之前，該委員會也通?？紤]不對違法者采取強制措施，認為通過協(xié)商也可以達到促使違法者守法的目的，但就協(xié)議是否可以強制執(zhí)行則是懷疑的［5］，而S87B將其納入法律框架，賦予其強制執(zhí)行的效力則完全掃清了適用上的障礙，也由此大大提高了該制度的適用性，并為該項制度向其他法律領域的傳播奠定了基礎。

可強制執(zhí)行的承諾制度的出現(xiàn)與澳大利亞相關領域執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變是分不開的。近年來，關于執(zhí)法方式的爭論受到了回應式規(guī)制(responsive regulation)和恢復式司法(restorative justice)的影響，而回應式規(guī)制與恢復性司法所提供的方法要優(yōu)于傳統(tǒng)的基于“威懾”的和基于“勸說”的執(zhí)法模式［6］?；貞揭?guī)制為執(zhí)法者提供了一個執(zhí)法框架，使得執(zhí)法者有權在框架內(nèi)根據(jù)違法者的不同動機恰當?shù)剡x擇基于“勸說”及“威懾”的混合執(zhí)法方法［7］;恢復性司法是司法的一種方式，關注的是違法者及受到違法行為影響的人以及社區(qū)的需要，而不是抽象的法律原則或者對違法者的處罰，其強調(diào)由相關各方共同解決違法問題，尋求恢復、修復關系，減少再犯［8］。在可強制執(zhí)行的承諾制度中，一旦各方就違法者提出的解決違法行為的承諾達成協(xié)議，則執(zhí)法者不再尋求像傳統(tǒng)的執(zhí)法方法那樣追究違法者的法律責任，而違法者往往也要做出停止違法行為、消除違法行為的不利后果、制定守法計劃等措施避免將來再犯，該制度的目的在于:1)保護公眾;2)預防類似的違法行為再犯;3)改變組織的守法文化; 4)糾正違法導致的后果［9］。這一制度在《貿(mào)易實踐法1974(Cth)》執(zhí)法中獲得了成功，其吸收了回應式規(guī)制和恢復性司法的精髓，反映了新執(zhí)法理念所蘊涵的靈活解決違法問題的精神，由此成為傳統(tǒng)執(zhí)法方法的替代性方法。

可強制執(zhí)行的承諾制度在上述法律領域的成功使其迅速進入了其他法律領域，如澳大利亞《證券和投資法(Cth)》、《養(yǎng)老行業(yè)法(Cth)》、《民航法(Cth)》、《公平交易法(NSW)》隨后都規(guī)定了這項制度。甚至這項制度也已成為其他國家借鑒的范本，如英國的《監(jiān)管執(zhí)法和制裁法2008》規(guī)定了該項制度、英國的環(huán)保執(zhí)法中也在適用該項制度［10］。

在澳大利亞的OHS法律領域，自從20世紀70年代后期就一直致力于執(zhí)法方式的完善，早期發(fā)展出了一系列行政處罰方式作為OHS立法中正式執(zhí)法手段——刑事訴訟的補充方式，這些方式包括改進和禁止通知(improvement and prohibition notices);到了20世紀80年代后期，又出現(xiàn)了違法通知(現(xiàn)場罰款，onthe-spot fines);可以強制執(zhí)行的承諾則是近些年出現(xiàn)的執(zhí)法方式［11］，昆士蘭州、塔斯馬尼亞州、維多利亞州、澳大利亞首都區(qū)等地的職業(yè)安全衛(wèi)生立法中都規(guī)定了這項制度。該制度旨在促使企業(yè)采取措施，不但要提高企業(yè)本身的安全與健康水平，而且還要對相關行業(yè)及社區(qū)的利益有實質(zhì)性的促進作用［12］。這種執(zhí)法者與企業(yè)之間的協(xié)議可以被看作是其他安全管理執(zhí)法措施的延伸物，表達了立法者希望采取非對抗性的以及有建設意義的方法解決OHS守法問題的態(tài)度。

二、澳大利亞OHS立法中可強制執(zhí)行的承諾制度的內(nèi)容

為了清晰地說明問題，下文將結(jié)合澳大利亞昆士蘭州某工作場所的一起安全事故對該制度內(nèi)容進行分析。昆士蘭州某建筑公司的一名工人在高處作業(yè)時從6米高的地方墜落造成身體傷害，該公司被認定違反了昆士蘭州的《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，該公司提出了要求適用可強制執(zhí)行的承諾制度解決該違法行為的申請，后該項申請被批準［13］。實踐中大多數(shù)承諾程序的啟動發(fā)生在對違法行為采取了法律訴訟之后，如果違法者的申請被接受，已經(jīng)開始的訴訟程序?qū)Ｖ梗?］。下文是結(jié)合由該公司提出并獲得執(zhí)法者批準的《工作安全衛(wèi)生承諾》文本進行的分析。

1.可強制執(zhí)行的承諾制度中的相關主體

該制度涉及到如下幾方主體。首先是申請者，申請者是指發(fā)生了職業(yè)安全衛(wèi)生違法行為的企業(yè)，該制度的適用不是強制性的，而是由違法者在權衡利弊后自愿向執(zhí)法部門提出申請而引發(fā)的;其次是執(zhí)法部門，即對職業(yè)安全衛(wèi)生工作負有監(jiān)管職責的政府相關部門，本案中由昆士蘭州WORKCOVER的相關部門及人員負責對申請的審查、批準等工作;再次是法院，如果申請者違反承諾，執(zhí)法者將申請法院發(fā)出相關命令;最后，在履行承諾的過程中可能還涉及到其他一些參與者，比如企業(yè)聘請的外部職業(yè)安全衛(wèi)生專家、對履行承諾進行監(jiān)督的外部審計人員等。

2.可強制執(zhí)行的承諾制度的適用條件

違法者提出申請后，執(zhí)法者要對其承諾的內(nèi)容進行審查以確定是否批準該承諾，這些審查一般包括下列內(nèi)容。1)申請者是否對違法行為表示悔過并同意在執(zhí)法網(wǎng)站發(fā)布及在報紙上公布該承諾;2)申請者是否承認其已經(jīng)違法，在上述案中建筑公司承認其行為違反了昆士蘭州的《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，導致了工人的受傷;3)申請者是否對因其違法行為發(fā)出的改進通知持重視態(tài)度，是否已經(jīng)對違法行為采取了糾正措施。在本案中，建筑公司在事發(fā)后立即暫停了工人的工作，由維修人員對現(xiàn)場進行了維修，制訂了檢查工作場所是否存在類似危險的程序，對導致工人跌落的不安全因素進行了整改，該公司為采取糾正行為共花費3萬元，但這3萬元不包括在整個可強制執(zhí)行承諾的花費里;4)申請者是否對改進企業(yè)安全管理體系作出安排，是否對將來可能發(fā)生的違法行為采取了預防措施; 5)違法行為是否為非常嚴重的行為，如果屬于較為嚴重的違法，則執(zhí)法部門不會接受申請①;6)申請者是否承諾建設安全文化，遵守職業(yè)安全衛(wèi)生制度，保證未來的守法;7)申請是否對雇員、相關行業(yè)及社區(qū)都是有益的;8)申請者是否有能力保證完成承諾的內(nèi)容，等等。在上述案件中，該公司的申請最終被接受，當?shù)貙彶樾〗M為此支出9 560美元調(diào)查費，另外公司承諾支出的費用為118 500美元，總計為128 060美元，經(jīng)調(diào)整該公司最后要支付100 000美元進行安全改進。

總之，該制度要求申請者必須已經(jīng)充分認識到其行為的違法性并表現(xiàn)出充分的改正誠意，不但要采取措施有效解決當前的安全問題，還要在企業(yè)內(nèi)進行長效的安全保障機制——安全管理體系和安全文化的建設。只有承諾達到了上述幾方面的要求才可通過執(zhí)法者的審查。

3.對履行承諾的監(jiān)管及申請者違反承諾的法律 責任

申請獲得批準后，執(zhí)法部門必須在其官方網(wǎng)站上公開承諾內(nèi)容，此后承諾將進入履行階段，而執(zhí)法部門必須對此階段的工作進行監(jiān)管，這是該項制度中非常重要的內(nèi)容，直接關系到制度適用的成敗。在上述案件中，申請者要在指定日期將依約履行承諾的證據(jù)提交給執(zhí)法者，而執(zhí)法者則可驗證該證據(jù)的真實性以確定申請者是否按承諾條款履行了義務;執(zhí)法者還可以通過檢查等其他監(jiān)管措施對申請者履行承諾的情況進行監(jiān)管。除此之外，根據(jù)本案中的承諾文本，執(zhí)法者還可以通過第三方審計達到監(jiān)管的目的，在履行承諾的過程中，第三方審計將進行履約情況的審計，審計報告不但要送達給申請人，同時也要提交給執(zhí)法者。對承諾進行監(jiān)管的目的非常明確，就是要確保承諾中所有的條款都得到遵守。

另外，申請獲準后，申請者便不可違反該承諾，否則要承擔相應的法律責任。以澳大利亞《工作安全健康法2011》第11部分的規(guī)定為例，該部分規(guī)定如違反，執(zhí)法部門可申請法院發(fā)出命令，而法院一旦認定承諾被違反，除采取處罰措施外還可以附加發(fā)出指導遵守承諾或要求履行承諾的命令，或者二者并用;如果法院認為恰當，還可以在上述命令之外要求承諾人支付法律程序的費用以及執(zhí)法部門將來為監(jiān)管其行為而發(fā)生的合理費用［14］。

三、可強制執(zhí)行的承諾制度在澳大利亞OHS執(zhí)法中的適用概況——以昆士蘭州為例

澳大利亞昆士蘭州政府OHS執(zhí)法官方網(wǎng)站上公布的該州適用本項制度的資料及相關數(shù)據(jù)較為豐富，因此本文對昆士蘭州適用該項制度的情況進行了統(tǒng)計分析。昆士蘭州自2009年以來就開始適用可強制執(zhí)行的承諾制度，截止到2014年4月份，6年來共有55起職業(yè)安全衛(wèi)生違法案件中適用了該項制度［15］。經(jīng)統(tǒng)計，這55家企業(yè)在6年來因承諾所支出費用的流向情況如下:第一，支出到改進企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)條件、提高安全保障能力上的費用有707余萬美元，平均每個企業(yè)支出到內(nèi)部安全改進上的費用約為13萬美元。就用途而言，這筆費用大都用在對工人及管理人員進行培訓、購買安全設備、實施職業(yè)衛(wèi)生安全管理系統(tǒng)、雇傭“項目經(jīng)理”審查系統(tǒng)和開發(fā)新的指導材料與模版、促進企業(yè)形成良好的安全文化、安全管理及安全行為的氛圍等方面，這對促進企業(yè)改進安全管理系統(tǒng)、提高安全保障能力有重要的意義。第二，支出到相關行業(yè)利益促進方面的款項約為86萬美元，該筆款項的使用范圍是非常廣泛的，如對行業(yè)協(xié)會和培訓組織提供資金支持，與他們合作一起致力于整個行業(yè)的培訓、編寫案例研究;協(xié)助其他企業(yè)改善控制措施，防止類似事故重現(xiàn);與一些大學合作，贊助大學生帶薪實習，學習職業(yè)安全和健康知識等。第三，支出到社區(qū)利益促進方面的款項約有175萬美元，這項款項的使用范圍就更廣泛了，比如為一些非盈利組織提供資金和志愿援助、向醫(yī)院捐款用于工業(yè)事故傷害康復、為大學提供獎學金等。

由上述統(tǒng)計可以看出，在每年適用該項制度的案件中，勞動者(包括企業(yè))始終是這項制度的最大受益者，關于這方面的支出大約占到了全部支出的73%，這是因為職業(yè)安全衛(wèi)生法律在本質(zhì)上屬于社會法，是專門保護工作過程中勞動者的生命健康權益的法律，將承諾的費用主要支出到這個方面，可以對勞動者的權益起到最直接的保護作用。同時需要指出的是，對其他兩項的支出雖然在數(shù)額上沒有對勞動者利益支出的多，但其在價值導向上卻是非常值得稱道的。

四、可強制執(zhí)行的承諾制度的優(yōu)勢分析

可強制執(zhí)行的承諾制度在澳大利亞職業(yè)安全衛(wèi)生領域的有效推行得益于該制度有以下幾方面的優(yōu)勢。

1.充分關注導致OHS違法的根源性問題

OHS違法行為發(fā)生在特定的時間——工作時間、特定的空間——工作場所，其在時空上的特性決定了這些違法行為有以下兩個特點:第一，絕大部分違法行為都是因過失造成的，因為一般來說，企業(yè)不會故意追求勞動者的傷亡，這是企業(yè)主觀態(tài)度上的特點;第二，絕大部分的安全事故都是企業(yè)為了盡量降低生產(chǎn)成本、獲取更大的生產(chǎn)利潤而忽視安全造成的，這是其行為動機上的特點。由以上分析可知，實踐中導致OHS違法的最根本原因在于企業(yè)對“安全”的忽視，盡管實踐中違法行為的具體表現(xiàn)各不相同，但最深層次的原因都可以歸結(jié)到這一點上來，只要能夠解決這個問題，那么實踐中絕大多數(shù)違法行為都是可以杜絕的。由此對于執(zhí)法者來說，其最重要的任務就是采取各種手段推動違法企業(yè)切實提高安全意識，并在此基礎上持續(xù)進行安全改進。針對違法，澳大利亞的OHS執(zhí)法者過去常常采取起訴的方法，但該類措施的功能更偏重于懲罰，即關注的是讓違法者付出代價;而可強制執(zhí)行的承諾制度則更偏重于安全教育和安全改進，該制度適用的過程實際上就是企業(yè)內(nèi)部從領導層到普通從業(yè)人員全員接受安全教育的過程，也是采取各種措施在企業(yè)內(nèi)部進行安全改進的過程。因此與傳統(tǒng)的執(zhí)法方法相比，訴訟、處罰已經(jīng)退居第二個層次，可強制執(zhí)行的承諾制度著眼于未來，更為關注的是企業(yè)安全意識的提高和今后的事故預防，這非常符合安全管理工作的實際需要。

2.同時滿足勞資雙方的利益需求

在職業(yè)安全衛(wèi)生問題上，企業(yè)與勞動者的利益既具有對立性又具有一致性。首先，若企業(yè)安全投入增多，則企業(yè)的成本加大，但勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權益則可獲得更多保障;而安全投入降低，則企業(yè)節(jié)約了成本，但勞動者的權益則可能受損，這反映了二者利益的對立性。其次，二者的利益在某些方面又表現(xiàn)出高度的一致性，如因勞動者違章導致安全設施的損壞，企業(yè)的生產(chǎn)效率可能因此受到影響，勞動者也往往會因違章行為被扣發(fā)獎金;再如企業(yè)違章指揮，則不但可能導致勞動者生命健康權益受損，同時還可能導致企業(yè)遭受重大經(jīng)濟損失，而且企業(yè)還要因此承擔巨額的經(jīng)濟賠償以及嚴厲的經(jīng)濟處罰。由上述分析可見，只要解決了二者的利益分歧，其實二者對于實現(xiàn)工作場所的“安全”還是有著高度相同的利益訴求的，可強制執(zhí)行的承諾制度充分考慮了這一點，其并不對企業(yè)進行罰款，但要求企業(yè)將相當于、甚至超過罰款金額的資金投入到企業(yè)安全生產(chǎn)保障能力的提高上，相比罰款，這顯然會受到企業(yè)的歡迎，正如澳大利亞國內(nèi)企業(yè)方面人士評論的那樣，與訴訟程序相比，該程序可以節(jié)約時間與法庭費用，可以避免定罪，同時還可以通過該程序提高內(nèi)部職業(yè)安全衛(wèi)生管理水平［11］，防范未來可能發(fā)生的風險;即使在有的案件中，企業(yè)為此支出的費用比繳納罰款的數(shù)額還要多，但從長期來看，它卻可以避免因訴訟程序所與生俱有的費用和時間延遲，以及避免被視為違法者所帶來的公關噩夢［16］，這也是實踐中促使企業(yè)自愿申請適用可強制執(zhí)行的承諾制度的根本動因。同時，由于企業(yè)將承諾的資金投入到了企業(yè)的安全改進上，所以勞動者也就成為該制度的直接受益者，從這一點來說，該項制度同時符合了勞資雙方的利益需求。

3.兼顧其他方面的利益

根據(jù)該項制度，承諾中除圍繞企業(yè)內(nèi)部的安全改進做出安排外，還必須能夠?qū)ο嚓P行業(yè)和社區(qū)利益起到實質(zhì)性的促進作用。不可否認，實踐中工作場所發(fā)生的職業(yè)安全衛(wèi)生問題會表現(xiàn)出一定的行業(yè)性特點，比如煤炭開采行業(yè)常見的安全事故包括瓦斯、頂板、機電及放炮事故等等;化工行業(yè)的典型事故一般表現(xiàn)為火災、中毒窒息、灼燙及觸電事故等等;建筑行業(yè)的常見安全事故類型往往表現(xiàn)為高空墜落、物體打擊、觸電及坍塌事故等等。從安全管理的角度講，從同行業(yè)其他企業(yè)的事故案例中總結(jié)經(jīng)驗教訓是杜絕安全事故的有效方法之一。雖然現(xiàn)行公開事故調(diào)查報告的做法為各企業(yè)“從事故中學習”打開了方便之門，但可強制執(zhí)行的承諾制度則在該問題上更進一步，如其要求企業(yè)采取編寫事故案例研究、開發(fā)安全論壇、進行安全信息共享等等具體措施促進相關行業(yè)的共同提高，需要特別指出的是，這里的“相關行業(yè)”包括但并不僅限于同行業(yè)，其范圍更為廣泛，該制度對相關行業(yè)提供的幫助比公開事故調(diào)查報告更為直接。另外，申請者的承諾還必須是對社區(qū)有益的，如在上文所述的案例中，申請者承諾對兩個慈善團體進行捐贈并為一個來自當?shù)貐f(xié)會的代表提供資助，這類規(guī)定可以引導企業(yè)回應社會對它們的要求，引導企業(yè)積極承擔應履行的社會責任。

4.具有極大的靈活性及針對性，具有塑造守法型 企業(yè)的功能

可強制執(zhí)行的承諾制度具有較大的靈活性，在該制度框架內(nèi)可以采取多樣化的措施恢復企業(yè)違法行為造成的不利后果，也可以采取各種措施促進事故預防，這些改進措施涉及到企業(yè)安全管理的方方面面，呈現(xiàn)出靈活性的特點;特別值得一提的是，該項制度并非僅僅包含安全教育和督促企業(yè)改進的內(nèi)容，當教育和督促達不到目的(承諾被違反)時，制度中還設計了后續(xù)的處罰措施，在承諾的履行階段，該處罰措施只是一種威懾，而在承諾被違反時，該威懾將轉(zhuǎn)化為實在的懲罰，這也體現(xiàn)出該制度極大的靈活性。同時該制度又具有強烈的針對性，其要求企業(yè)根據(jù)各自違法行為的具體情況及各自安全管理的缺陷制定改進方案，執(zhí)法者對申請的審查也完全是從方案是否切合各企業(yè)的實際情況角度去衡量的，表現(xiàn)出極強的針對性?？偟膩碚f，可強制執(zhí)行的承諾制度不僅立足于解決當前的違法問題，還著眼于未來要求企業(yè)進行系統(tǒng)化的安全改進，避免將來再犯，目的在于塑造企業(yè)的安全習慣，使企業(yè)知道怎樣守法，所以能夠起到塑造守法型企業(yè)的作用，而這正是OHS執(zhí)法者所希望看到的，因為與外部處罰相比，企業(yè)自愿守法顯然會帶來更好的效果。

五、可強制執(zhí)行的承諾制度對我國安全生產(chǎn)法律的借鑒價值

需要指出的是，國外的職業(yè)安全衛(wèi)生問題在我國對應的是生產(chǎn)過程中的勞動保護問題。目前在我國，這方面的法律內(nèi)容較為集中地體現(xiàn)在《安全生產(chǎn)法》中。各國所面臨的職業(yè)安全衛(wèi)生問題是具有共同性的，因此法律移植也往往成為我國學者研究該問題的視角，不過必須要解決的問題是擬移植的制度是否在我國具有現(xiàn)實必要性。從我國當前有關安全生產(chǎn)立法、執(zhí)法的狀況來看，可強制執(zhí)行的承諾制度對我國是有借鑒價值的。

1.我國當前的安全生產(chǎn)形勢及相關立法、執(zhí)法狀況

我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，這個階段屬于生產(chǎn)安全事故易發(fā)、多發(fā)的特殊時期。以煤礦的安全生產(chǎn)形勢為例，從2000年—2005年，這六年中每年的煤礦死亡人數(shù)都高達5 600人以上［17］，該數(shù)字從2006年才開始逐年下降，即使這幾年的安全狀況有所好轉(zhuǎn)，但正如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局新聞發(fā)言人黃毅在2011年介紹我國安全生產(chǎn)的總體狀況時所說，我國“安全生產(chǎn)的一些指標雖然有較大幅度的下降，但是安全生產(chǎn)的形勢依然嚴峻，確實不容樂觀”［18］。我國當前安全事故的總量依然較大，而且傷亡慘重的重特大事故也時有發(fā)生，針對這種狀況，社會各界一直存在“亂世用重典”的呼聲，希望借助嚴厲的處罰抑制生產(chǎn)安全事故。仔細梳理我國近年有關安全生產(chǎn)的立法，會發(fā)現(xiàn)其實法律一直都在回應著上述呼聲，表現(xiàn)在近年的安全生產(chǎn)立法有以下幾個特點:第一，有關安全處罰的條款不斷增加并不斷細化;第二，處罰對象的范圍進一步擴大;第三，處罰的力度進一步提高，這在新修訂的《安全生產(chǎn)法》中得到了顯著體現(xiàn)，以對事故企業(yè)的處罰為例，新法維持罰款下限基本不變，將罰款上限提高了2～5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期整改作為前置條件［19］。同時，我國安全生產(chǎn)立法的特點也決定了安全執(zhí)法的特點，我國的安全生產(chǎn)執(zhí)法在總體上呈現(xiàn)出單向性的強制性執(zhí)法以及由此帶來的剛性有余而靈活性不足的特點。

針對目前我國安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀，本文認為加大安全處罰力度是有一定道理的，原因是一直以來我國實踐中的大多數(shù)安全事故都是責任事故，對違法者給予處罰也是安全生產(chǎn)管理中的重要對策。但問題的關鍵是如何科學地進行處罰，這并不是一個簡單到只要一味加大處罰力度就可以從根本上得到抑制的問題，從安全管理的角度講，僅僅一味加大處罰力度，最終的結(jié)果可能導致在事故發(fā)生后，事故單位、當?shù)叵嚓P部門等各方由于害怕嚴苛的處罰而想方設法隱瞞事故，而事故一旦被隱瞞，就無法進行事故調(diào)查及對事故原因進行深入分析，這樣當然也就談不上從事故中總結(jié)經(jīng)驗教訓，其結(jié)果反而不利于對事故的預防。

由此，我國當前面對嚴峻的安全生產(chǎn)形勢，一方面應當認識到處罰及強制監(jiān)管的重要性，另一方面也應當認識到這并非抑制安全事故的唯一對策及靈丹妙藥，安全執(zhí)法的方法應當是多樣化的，除處罰之外，還應當給予執(zhí)法者根據(jù)實踐中的具體情況靈活解決違法問題的權力。

2.我國現(xiàn)行常用處罰措施及與可強制執(zhí)行的承諾制度的比較

在我國針對安全生產(chǎn)的行政處罰措施中，適用頻率較高的措施為罰款和限期改正，得出這個結(jié)論有以下兩個原因:第一，從立法角度看，現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》中涉及到對生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為行政處罰的條款有第91條、第94－95條、第98條、第100－103條及第108條，共9條，經(jīng)統(tǒng)計其中涉及適用罰款及責令限期改正的條款分別有8條，是最多的;第二，從實踐角度看，這兩項措施的適用率也是較高的，本文作者曾經(jīng)對40個生產(chǎn)安全事故的調(diào)查處理報告(一般事故、較大事故、重大事故、特別重大事故各10個)進行過分析，旨在了解執(zhí)法機關因發(fā)生安全事故而對生產(chǎn)經(jīng)營單位適用處罰措施的情況［20］，據(jù)不完全統(tǒng)計，在40個事故調(diào)查處理報告中僅因生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生安全事故而給予罰款處罰的案件就有24件，占到全部案件的60%，因研究視角的原因，該統(tǒng)計并不包括因瞞報事故、無證生產(chǎn)等原因而給予罰款處罰的情況，所以實際上受到罰款處罰的案件數(shù)量還要高于這個數(shù)字。同時在當時的《安全生產(chǎn)法》中，由于一些處罰措施的適用都是以限期改正為前置條件的，由此可以推斷實踐中限期改正措施的適用率也是比較高的。下面本文就這兩種執(zhí)法措施與澳大利亞的可強制執(zhí)行制度進行比較。

第一，罰款與可強制執(zhí)行的承諾制度的比較。

罰款的優(yōu)點是適用上較為簡便，但其也有難以克服的弊端。首先，由于罰款是將生產(chǎn)經(jīng)營單位的資金強制性的剝離出去，所以可能導致企業(yè)對該項措施、甚至對執(zhí)法機關產(chǎn)生抵觸情緒;還有的單位會認為既然已經(jīng)繳納了罰款，那么違法行為也就算已經(jīng)處理完了，難以引導生產(chǎn)經(jīng)營單位徹底審視并糾正內(nèi)部的安全隱患。其次，對于執(zhí)法機關來說，罰款也只意味著通過經(jīng)濟處罰的方式間接督促單位反思及糾正自己在安全生產(chǎn)上的不足，并未賦予執(zhí)法機關介入其安全改進工作的職能，也就是說，罰款的模式是千篇一律的，對單位安全改進的促進作用也是間接的。而可強制執(zhí)行的承諾制度則不同，根據(jù)該項制度，企業(yè)雖然也要拿出一筆資金，但該筆資金并未剝離該企業(yè)，而是投入了企業(yè)的安全改進上，由于企業(yè)是該行為的受益者，因此與罰款相比，企業(yè)會更認可這種方式;同時，可強制執(zhí)行的承諾制度的核心在于企業(yè)要就如何糾正違法行為以及提高今后的安全生產(chǎn)保障能力做出切實可行的方案，且該方案必須經(jīng)過執(zhí)法者認可，否則會導致申請被駁回，申請被批準后還要在執(zhí)法者的監(jiān)管下付諸于實施，這不但促使企業(yè)必須徹底審視自身安全管理工作的缺陷，還為執(zhí)法者直接對該過程進行監(jiān)管與推進提供了條件，這種執(zhí)法方法更具有針對性。

第二，責令限期改正與可強制執(zhí)行的承諾制度的比較。

首先，我國的責令限期改正措施是執(zhí)法者自上而下作出的行政命令，體現(xiàn)的是執(zhí)法者要求違法者改正的意志，而可強制執(zhí)行的承諾則是由違法者主動提出申請而引發(fā)的，體現(xiàn)的是違法者自愿、主動糾正違法行為的意愿，強調(diào)的是通過違法者與執(zhí)法者雙方的協(xié)商解決守法問題;其次，責令限期整改只要求企業(yè)對自身的安全違法行為進行改正，而可強制執(zhí)行的承諾則要求企業(yè)不但要整改自身的違法行為、提高本企業(yè)的安全保障能力，而且還要采取措施對相關行業(yè)及社區(qū)的利益都要起到實質(zhì)性的促進作用。

相比較而言，我國的罰款和責令限期改正的行政處罰措施有過于簡單之嫌，在引導企業(yè)改正安全違法行為、進行事故預防的功能上尚不能與澳大利亞可強制執(zhí)行的承諾制度相比。

3.我國借鑒可強制執(zhí)行的承諾制度可以解決的問題

本文認為，我國借鑒可強制執(zhí)行的承諾制度可在一定程度上有助于下面幾個問題的解決:勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權益保護力度不足的問題、如何進一步提高生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保障能力的問題以及安全生產(chǎn)執(zhí)法模式過于單一等問題。

勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權益保護力度不足始終是近年來我國社會各界普遍關心的問題，可強制執(zhí)行的承諾制度對勞動者的利益做了重點安排。首先，該制度要求提出申請時權益受損的勞動者已經(jīng)獲得妥善安排，其法律權益已經(jīng)得到合理的保護，如要對受傷員工進行及時的救治及經(jīng)濟上的補償，還必須對該員工后續(xù)的治療、恢復和重返工作崗位做出積極努力;其次，申請者還要積極進行安全系統(tǒng)的改進以避免將來再次發(fā)生類似的損害。同時，對勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權益的保護也是以生產(chǎn)經(jīng)營單位提升安全保障能力為前提的，只有企業(yè)提高安全意識、保證安全投入、設計并運行符合本單位實際情況的安全系統(tǒng)并對系統(tǒng)進行持續(xù)改進才可能杜絕安全違法行為及事故的發(fā)生，才能切實保護勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權益，而這也是可強制執(zhí)行的承諾制度重點關注的內(nèi)容。

另外，我國當前的安全執(zhí)法整體上表現(xiàn)為“命令與控制”的強制性執(zhí)法模式，偏重于監(jiān)管和處罰，這基本符合我國當前的國情，不過這種模式也會在執(zhí)法機關與生產(chǎn)經(jīng)營單位之間形成“貓和老鼠”式的上有政策下有對策的關系，導致了雙方之間的關系緊張，也削弱了執(zhí)法的效力。這種單一的執(zhí)法模式難以調(diào)動及激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營單位的積極性，對培養(yǎng)其守法意識和安全生產(chǎn)自覺性的作用也有限，因此當前亟須豐富我國的安全生產(chǎn)執(zhí)法模式，而可強制執(zhí)行的承諾制度則是一種靈活務實的執(zhí)法模式的代表，借鑒該項制度可以彌補我國當前執(zhí)法模式的不足，并幫助生產(chǎn)經(jīng)營單位樹立防范未來違法的理念，降低未來發(fā)生安全事故的風險。

注釋:

①澳大利亞《工作安全健康示范法》將OHS違法行為按情節(jié)輕重分為三個種類，其中第一種是最為嚴重的違法，法律規(guī)定對這類行為不容許采用可強制執(zhí)行的承諾制度解決違法問題。

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Study of the Enforceable Commitment System of Occupation Safety and Health Law in Australia

Zong Ling
(School of Literature，Law and Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Abstract:The enforceable commitment system first appeared in Trade Practice Law 1974(Cth)in Australia.Because the characteristics of occupational safety and health problems have great conformability with the function of compulsory execution system，Australia’legislation of Occupation Safety and Health(OHS)absorbed that system.The application of the system has strict conditions and it must conform to the interest of employees，employers，related industries and communities.Compared with the traditional enforcement measures“Deterrence”and“Persuasion”of OHS，the compulsory execution system is more flexible.It pays more attention to the improvement of illegal enterprises’security capability and the prevention of future accidents，so it is an alternative method of traditional enforcement measures.In addition，this system has great reference value for the reformation of China’s safety law enforcement.

Keywords:occupational safety and health;compulsory execution system;penalty

通訊作者:宗玲，zlkdwf@163.com.

作者簡介:宗玲(1970—)，女，博士，副教授.

基金項目:中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(2014XT07).

收稿日期:2014-11-18.

中圖分類號:DF474

文獻標志碼:A

文章編號:1008-4339(2015)05-464-07