德國在歐洲難民危機(jī)中的表現(xiàn)、原因及其影響

鄭春榮， 周玲玲

(同濟(jì)大學(xué) 德國問題研究所， 上海 200092)

近年來，地中海難民沉船事件頻頻發(fā)生，僅2015年4月，就先后在意大利、利比亞、希臘海域發(fā)生3起重大難民沉船事故，造成26,000多名難民命喪地中海。正是這一周內(nèi)3起嚴(yán)重的海難事故，拉開了歐洲難民危機(jī)的序幕。隨后，歐洲難民危機(jī)一再發(fā)酵，而德國由于是難民的首選目的國*關(guān)于難民選擇德國為目的國的影響因素分析，參見：Antonia Scholz, Warum Deutschland? Einflussfaktoren bei der Zielstaatssuche von Asylbewerbern - Ergebnisse einer Expertenbefragung, Forschungsbericht 19, Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2013.，受到的挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻。

相當(dāng)長時間以來，德國一直在接納難民，但是由于數(shù)量并不多，因此，并未引起各方的關(guān)注。當(dāng)時，從難民來源國及地區(qū)來看，在德國提出避難申請的人主要來自科索沃等西巴爾干國家、厄立特里亞等非洲國家以及伊拉克和敘利亞等中東國家。2014年以來，隨著伊斯蘭國(IS)的異軍突起，來自敘利亞的避難者人數(shù)急劇上升，所占避難者的百分比也迅速上升到第一位。*Michael Griesbeck, “Europa als Ziel - Die Entwicklung der Flucht und Asylmigration,” Die Politische Meinung, Schwerpunkt Nr.529, November/Dezember 2014, 59.Jahrgang, S.23-27.從數(shù)量上看，2014年，德國接受的避難申請總數(shù)已經(jīng)位于工業(yè)國家之首，人均接納數(shù)位列第二，僅排在瑞典之后*Anna Reimann, “Asyl und Einwanderung: Fakten zur Flüchtlingskrise - endlich verst?ndlich,” http://www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlinge-und-einwanderer-die-wichtigsten-fakten-a-1030320.html#sponfakt=19, 2015-08-08.；2015年上半年，與歐盟其他國家相比，德國接受的避難申請總數(shù)更是以15萬的絕對數(shù)遙遙“領(lǐng)先”*Eurostat Press Office, “Asyl in der EU.über 210 000 erstmalige Asylbewerber in der EU im zweiten Quartal 2015.Ein Drittel aus Syrien oder Afghanistan,” http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/6996930/3-18092015-BP-DE.pdf/, 2015-09-18.。有預(yù)測顯示，德國2015年接納的難民人數(shù)總計(jì)將超過100萬。

面對這場嚴(yán)峻的歐洲難民危機(jī)，在歐盟內(nèi)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的德國如何領(lǐng)導(dǎo)歐盟展開危機(jī)應(yīng)對，引起了人們的密切關(guān)注。德國在危機(jī)不同時期的不同表現(xiàn)及其變化原因以及德國危機(jī)應(yīng)對政策所產(chǎn)生的影響，這些是本文探究的主要內(nèi)容。

一、德國政府在歐洲難民危機(jī)中的表現(xiàn)及其應(yīng)對政策的變化

在筆者看來，德國應(yīng)對此次歐洲難民危機(jī)的表現(xiàn)可大致分為三個階段：猶豫階段、歡迎階段以及重新收緊階段。

1.猶豫階段

如前所述，2015年4月，地中海接連發(fā)生的沉船事故使得有關(guān)難民問題的討論呈現(xiàn)白熱化狀態(tài)。對此，歐盟委員會提出了防御方案，包括以增加歐盟邊境管理局(Frontex)的人力與資金和擴(kuò)大搜救范圍為主的“十點(diǎn)計(jì)劃”[注]“Zehn-Punkte-Plan zur Flüchtlingspolitik.EU will Schlepper-Boote zerst?ren,” http://www.tagesschau.de/ausland/fluechtlingspolitik-105.html, 2015-04-21.；5月，歐盟委員會提出各成員國應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，接受有約束力的“難民配額”，這涉及已經(jīng)到達(dá)意大利和希臘的4萬名避難者和那些主要來自敘利亞、居留在敘利亞邊境國家的2萬名難民[注]“EU-Kommission zu Flüchtlingen.Die Quote soll kommen,” http://www.tagesschau.de/ausland/eu-fluechtlinge-111.html, 2015-05-13.。各成員國就此展開激烈爭辯。在6月的歐盟首腦峰會上，各國在防御問題方面達(dá)成一致意見，但在“難民配額”問題上爭執(zhí)不下，只是勉強(qiáng)通過接納已被認(rèn)可的、尚未進(jìn)入歐盟境內(nèi)的2萬名難民[注]“Scheitern der EU-Flüchtlingsquote.Ein politisches Armutszeugnis,” http://www.tagesschau.de/ausland/eu-fluechtlingsquote-interview-101.html, 2015-06-26.。德國政府對歐盟委員會的這兩項(xiàng)決議總體都表示支持，但由于各成員國無法就“難民配額”達(dá)成一致，德國也未做出更為積極的努力。

應(yīng)該講，這一階段德國表現(xiàn)冷靜，這例如也反映在默克爾“弄哭”巴勒斯坦小女孩這一事件上：在錄制一次電視節(jié)目時，默克爾對這位即將舉家被驅(qū)逐出境的小女孩表示：“我理解你，但是我必須說……政治有時是殘酷的……你要知道，黎巴嫩的巴勒斯坦難民營里可有成千上萬的人，要是我們說聲‘你們都過來吧’，到時候我們可控制不了局面?！蹦藸栯m然內(nèi)心想要安慰對方，卻又同時不得不表現(xiàn)得如此“冷血”[注]“Weinendes Flüchtlingsm?dchen: Merkel verteidigt ihren Streichel-Auftritt,” http://www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlingsmaedchen-merkel-verteidigt-streichel-auftritt-a-1044394.html, 2015-07-19.。德國的猶豫及無能為力可見一斑。不過，此時默克爾已經(jīng)逐步意識到了難民問題的嚴(yán)重性，她極其坦白地表示，為難民危機(jī)找到一個歐盟共同的解決方案，是她執(zhí)政以來歐洲所面臨的最大挑戰(zhàn)。[注]European Parliament, “Outcome of the European Council of 25/26 June 2015,” Post-European Council Briefing, July 2015, http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS_BRIE_558757_outcome_june_european_council.pdf, 2015-10-10.

2.歡迎階段

雖然歐盟各國無法就“難民配額”達(dá)成一致，但避難者涌入歐洲然后涌向德國的勢頭卻并未停止。為加快避難申請的處理速度，德國政府雙管齊下。對于來自塞爾維亞、科索沃等西巴爾干地區(qū)的避難申請者，德國政府多次表示，他們將不會在德國獲得難民身份。在8月底的“西巴爾干國家峰會”上，德國更是表示，愿意加強(qiáng)與該地區(qū)各國的合作，但作為回報，這些國家的領(lǐng)導(dǎo)人必須管控好本國的人口流動，且作為中東難民逃往歐洲內(nèi)陸的重要關(guān)口，這些國家須起到一定的“緩沖作用”，減少進(jìn)入歐洲的難民人數(shù)。[注]“Umgang mit Flüchtlingen.Suche nach gemeinsamer Linie,” http://www.tagesschau.de/ausland/westbalkan-konferenz-101.html, 2015-08-27.

與此形成鮮明對比的是德國政府對待敘利亞避難者的態(tài)度。根據(jù)《都柏林公約》，難民必須在他們抵達(dá)的第一個歐盟國家提出避難申請，不過，早在8月21日，德國聯(lián)邦移民和難民署就表示，凡是來自敘利亞的避難申請者，將不必再遵守《都柏林公約》，也就是說，德國不再根據(jù)公約的要求，審核他們此前是否從另一個成員國進(jìn)入歐盟，并因此將他們遣返回該成員國。[注]“Germany suspends Dublin agreement for Syrian refugees,” http://www.euractiv.com/sections/global-europe/Germany-suspends-dublin-agreement-syrian-refugees-317065, 2015-08-26.8月23日的海德瑙(Haidenau)事件、8月27日在奧地利一輛貨車上發(fā)現(xiàn)的70多具難民尸體以及9月3日在土耳其邊境發(fā)現(xiàn)的小艾蘭尸體，這一幕幕觸目驚心的事件促使德國總理默克爾在難民政策上的立場發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變。9月5日，經(jīng)過艱難的談判，默克爾與奧地利、匈牙利領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成一致意見，允許滯留在匈牙利的難民進(jìn)入德國。然而，這一決定并沒有平息匈牙利總理奧爾班(Viktor Orban)的不滿，他指責(zé)歐洲難民危機(jī)是德國一手造成的，難民因?yàn)榈聡^高的社會福利本來就不愿意留在匈牙利，而匈牙利卻不得不按照《都柏林公約》履行自己守護(hù)邊界的職責(zé)。[注]“Asylantr?ge in Deutschland bearbeitet.Dublin-Verfahren für Syrer ausgesetzt,” http://www.tagesschau.de/inland/syrer-dublin-verfahren-ausgesetzt-101.html, 2015-08-25.在德國國內(nèi)，多數(shù)民眾對默克爾的決定表示支持，也主動為難民提供各種幫助，德國國內(nèi)洋溢著“歡迎文化”。

總體而言，默克爾對難民的歡迎態(tài)度得到好評，德國也一改其此前在應(yīng)對希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)中強(qiáng)硬和僵化的形象，在國際社會贏得了負(fù)責(zé)任的美譽(yù)。默克爾也一改其慣有的沉默和有所保留的態(tài)度，在很多場合都堅(jiān)定地表示：應(yīng)對難民危機(jī)，“我們能夠做到！”

3.重新收緊階段

默克爾政府很可能未曾充分估計(jì)到的是，德國做出的歡迎敘利亞難民的姿態(tài)產(chǎn)生了某種激勵效應(yīng)，難民爭相涌向德國。9月13日，歐盟內(nèi)政部長理事會召開特別會議的前夜，德國突然宣布再次引入德奧邊界控制，標(biāo)志著德國歡迎態(tài)度的轉(zhuǎn)變。與此同時，德國境內(nèi)針對難民接納營的襲擊事件迅速上升，難民的安置場所幾近耗盡，不同宗教的避難申請者之間的暴力沖突也逐漸上演。在此背景下，德國國內(nèi)有關(guān)難民政策的爭論也越發(fā)激烈。除了以保守排外著稱的基社盟主席澤霍費(fèi)爾(Horst Seehofer)對默克爾進(jìn)行連環(huán)攻擊，甚至表示寧愿和匈牙利總理奧爾班共同商議應(yīng)對難民的政策外[注]“Seehofer kritisiert Merkels Flüchtlingspolitik ‘Ein Fehler, der uns noch lange besch?ftigt’,” http://www.tagesschau.de/inland/csu-kritik-fluechtlingspolitik-105.html, 2015-09-11.，默克爾所在的基民盟內(nèi)也有34名地方政府官員聯(lián)名“上書”默克爾，以表達(dá)對其難民政策的不滿[注]“Flüchtlingspolitik: CDU-Funktion?re rebellieren gegen Merkel,” http://www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlinge-cdu-parteibasis-rebelliert-gegen-merkel-a-1056504.html, 2015-10-07.，甚至從不和默克爾唱反調(diào)的聯(lián)邦內(nèi)政部部長德邁齊埃(Thomas de Maizière)也公開指責(zé)難民行為，警告他們德國社會的忍耐度是有限的；社民黨領(lǐng)導(dǎo)人加布里埃爾(Sigmar Gabriel)和聯(lián)邦總統(tǒng)高克(Joachim Gauck)也表達(dá)了對德國接納能力的擔(dān)憂。各方爭論的焦點(diǎn)在于，是否能為避難人數(shù)設(shè)置上限，也就是對基本權(quán)利“避難權(quán)”加以約束。不過，對此，默克爾的回應(yīng)非常堅(jiān)定，10月8日，默克爾在參加德國電視一臺的政治脫口秀節(jié)目“安娜·威爾”(Anne Will)的錄制時，再次明確表示，“避難權(quán)”是基本權(quán)利，不會對此做任何限制，并依然釋放出“我們能夠做到！”的堅(jiān)定信念。[注]Wenke B?rnsen, “Merkel bei Anne Will ‘Ich habe einen Plan’,” http://www.tagesschau.de/inland/merkel-anne-will-103.html, 2015-10-08.即使在11月13日巴黎暴恐案發(fā)生后，默克爾的上述立場也未發(fā)生轉(zhuǎn)變，她明確反對將難民和恐怖分子混為一談。

與此同時，德國加大了對“蛇頭”的打擊力度：10月初，聯(lián)邦國防軍被允許在沒有人員傷亡的情況下，直接銷毀地中海區(qū)域“蛇頭”的船只。此前，他們只被允許搜救難民及探查“蛇頭”信息。[注]“Kampf gegen Schlepper: Bundestag weitet Bundeswehr-Einsatz im Mittelmeer aus,” http://www.spiegel.de/politik/deutschland/gegen-schleuser-bundestag-weitet-bundeswehr-einsatz-aus-a-1055777.html, 2015-10-01.10月中旬，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后通過了“避難一攬子法案”，包括進(jìn)一步區(qū)別對待有無避難權(quán)的難民：西巴爾干國家被評級為“安全國家”，來自這些地區(qū)的避難者不會在德國獲得難民身份，對于這些難民，將壓縮其社會福利給付，并將其直接驅(qū)逐出境；對有希望獲得難民身份的申請者，則將為其提供語言、教育和勞動技能的培訓(xùn)，幫助其盡快融入德國社會。[注]“Asylrecht wird versch?rft.Bundesrat stimmt für Asylpaket,” http://www.tagesschau.de/inland/bundestag-asylgesetze-107.html, 2015-10-16.然而，“避難一攬子法案”的通過并未能平息德國國內(nèi)各州在難民分配和處置上的爭吵，聯(lián)合政府內(nèi)部在通過設(shè)立所謂過境區(qū)(Transitzonen)以控制難民涌入的問題上爭論不休[注]“Transitzonen für Flüchtlinge.Union einig - SPD skeptisch,” http://www.tagesschau.de/inland/seehofer-transitzonen-101.html, 2015-10-12.，最后的妥協(xié)方案是在全德國設(shè)立3至5個針對滯留機(jī)會很小的難民的登記中心，并加快避難申請審核程序，包括引入在登記中心的居住義務(wù)，這一避難權(quán)的進(jìn)一步收緊再次遭到反對黨的批評[注]“Koalition einigt sich in Flüchtlingspolitik.Asyl-Schnellverfahren in Registrierzentren,” http://www.tages-schau.de/inland/fluechtlinge-1219.html, 2015-11-05.。然而一波未平，一波又起，聯(lián)盟黨在聯(lián)邦內(nèi)政部部長德邁齊埃倡議下提出的、僅給予敘利亞難民“輔助性保護(hù)”的建議——在德國的居留權(quán)限定在一年，并禁止家庭團(tuán)聚——在聯(lián)合政府內(nèi)又引發(fā)了新一輪爭吵。[注]“Union stellt sich hinter de Maizière.Der n?chste Koalitionsstreit ist da,” http://www.tagesschau.de/inland/bab-fluechtinge-109.html, 2015-11-09.而事實(shí)上，聯(lián)邦內(nèi)政部在10月21日就已經(jīng)決定對敘利亞難民重新適用《都柏林公約》中規(guī)定的程序，由此結(jié)束了“歡迎階段”對敘利亞難民的特例做法。[注]“Entscheidung des Innenministeriums.Für Syrer gilt wieder das Dublin-Verfahren,” http://www.tagesschau.de/inland/fluechtlinge-syrien-dublin-verfahren-101.html, 2015-11-10.

二、德國在歐洲難民危機(jī)中表現(xiàn)的原因

德國在歐洲難民危機(jī)中先后經(jīng)歷了猶豫不決到表示歡迎再到重新收緊避難政策的變化，這是德國處在道義驅(qū)動與利益考量的擠壓之中的真實(shí)寫照。具體而言，在筆者看來，造成德國立場變化主要有以下幾個方面的原因：

1.歐盟現(xiàn)有制度缺陷下的利益因素

德國之所以一開始在難民政策上表現(xiàn)得如此猶豫，根本原因還是在于歐盟長期以來的外部邊界問題。有效的外部邊界保護(hù)是內(nèi)部邊界取消的前提，也是自由遷徙的保障。然而，歐盟“人權(quán)高于主權(quán)”的基本理念在理論上限制了它公開為自己設(shè)定清楚邊界的可能性；而且成立至今，歐盟一直在不斷擴(kuò)大自己的疆域，號稱吸納更多與自己擁有相同價值觀的成員國，使得外部邊界不斷變化，加劇了外部邊界保護(hù)的難度。

就難民問題而言，《都柏林公約》明確規(guī)定，避難申請者踏進(jìn)歐盟范圍內(nèi)的第一個國家要為其負(fù)責(zé)。很明顯，隨著歐盟的擴(kuò)大，這個公約對處于歐盟外部邊境、擁有較長海岸線的希臘、意大利等國很不利，而被其他歐盟國家包圍的內(nèi)陸國家如德國，由于其地理位置的優(yōu)勢，按照規(guī)定是不需要為任何避難申請者負(fù)責(zé)的。[注]Bernd Kasparek, “Von Schengen nach Lampedusa, Ceuta und Pir?us: Grenzpolitiken der Europ?ischen Union,” Aus Politik und Zeitgeschichte, 47/2013, S.39-43.正是由于這個規(guī)定本身的不合理，導(dǎo)致邊境國家承受太大的壓力，難民營環(huán)境趨于惡劣，避難者不愿意待在這些邊境國家，邊境國家也不再承擔(dān)為避難者登記注冊的義務(wù)，讓他們隨意進(jìn)入歐盟內(nèi)陸，從源頭上動搖了《都柏林公約》的實(shí)施基礎(chǔ)，比如2011年，意大利就曾違反相關(guān)規(guī)定，為難民分發(fā)旅游簽證，使得難民“合法地”繼續(xù)北上。其實(shí)，德國當(dāng)時就有社民黨內(nèi)政專家提議，要在歐盟層面制定更加公平的難民攤派機(jī)制，但此時德國的避難者人數(shù)不高，引入這個機(jī)制不僅不會為德國減負(fù)，反而會加重德國的負(fù)擔(dān)，因此遭到德國政府的堅(jiān)決抵制。而自2014年起，面對數(shù)量遞增的避難者，德國又開始呼吁歐盟各國之間的團(tuán)結(jié)，以期為自己減輕負(fù)擔(dān)，但遭到中東歐國家和英國的反對。[注]Andreas Rinke, “Das Schiefe Haus Europa - Euro und Flüchtlinge sind nur zwei Seiten desselben Problems,” Internationale Politik Online, 2015-09-24, http://zeitschrift-ip.dgap.org/de/ip-die-zeitschrift/themen/das-schiefe-haus-europa, 2015-11-20.這一階段，德國無法在歐盟層面獲得其他成員國的幫助，從源頭分流上解決問題。

值得注意的是，德國之所以選擇在9月13日——?dú)W盟內(nèi)政部長理事會召開特別會議的前一天——重新引入德奧邊界控制，也是別有深意的。由于各國無法就有約束力的“難民配額”達(dá)成一致意見，以減輕意、希、德、瑞的難民安置壓力，德國希望借此給其他成員國施壓。德奧邊界是歐盟內(nèi)部邊界，而自由遷徙是歐盟成立以來認(rèn)可度最高的成就，德國希望以此釋放出信號，歐盟必須團(tuán)結(jié)起來，共同面對困難。雖然歐盟內(nèi)政部長理事會最終在若干成員國反對的情況下，[注]捷克、羅馬尼亞、斯洛伐克和匈牙利反對(芬蘭棄權(quán))，另外，英國、丹麥和愛爾蘭在這個政策領(lǐng)域享有“退出權(quán)”，可以選擇不參與分配計(jì)劃。需注意的是，捷羅斯匈這四個維斯格拉德集團(tuán)國家(V4)此前在9月4日在布拉格發(fā)表一份共同聲明，反對任何會導(dǎo)致強(qiáng)制性永久配額的動議。參見：“Joint Statement of the Heads of Government of the Visegrad Group Countries,” Prague, 2015-09-04, http://www.visegradgroup.eu/calendar/2015/joint-statement-of-the-150904, 2015-10-15.罕見地動用特定多數(shù)表決機(jī)制，通過了16萬名難民的分配，但是，這更多的只是杯水車薪，其象征意義大于實(shí)際意義。對于德國政府而言，它可以向已經(jīng)由于蜂擁而至的難民而不堪重負(fù)的德國民眾表示，德國并不是接納難民的唯一國家。不過，其他國家仍然認(rèn)為，德國接納的難民不是太多了，而是太少了。缺乏有效的難民分配機(jī)制，是德國后來又不得不收緊邊境控制的原因所在。

2.道義及歷史因素

在第二階段，德國率先打破《都柏林公約》、去除繁瑣的行政手續(xù)，對難民張開歡迎的懷抱，除了70具難民尸體及“小艾蘭事件”等外部因素的影響外，主要還是出于道義和歷史因素。[注]也有學(xué)者認(rèn)為，德國的立場轉(zhuǎn)變是一種政治策略，目的是倒逼形成歐洲的應(yīng)對方案，以使其他國家至少能分擔(dān)德國的一部分負(fù)擔(dān)。參見：Ferruccio Pastore, “The next big European project? The migration and asylum crisis: a vital challenge for the EU,” Policy Brief, Norwegian Institute of International Affairs, 25/2015.敘利亞內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致大量民眾流離失所，站在道德的角度，人們有義務(wù)去幫助那些生活在危險中的人們。歐美國家主張人權(quán)高于主權(quán)，尤其是有過二戰(zhàn)經(jīng)歷的德國，其歷史背景更加要求它承擔(dān)更多救助難民的責(zé)任。因?yàn)榈聡环矫婺芨型硎?，知道被?qū)逐的滋味不好受，畢竟所有戰(zhàn)爭的發(fā)動者是政府，而犧牲者多數(shù)是平民百姓；另一方面，納粹德國對猶太人的屠殺導(dǎo)致猶太人逃難到世界各地，此情此景與伊斯蘭國的暴行同樣無法被饒恕，當(dāng)時，西方列強(qiáng)不愿意對猶太人伸出援助之手，也間接地助長了希特勒的威風(fēng)。因此，德國人覺得自己有義務(wù)不再重蹈覆轍，不再允許他國以及本國的不作為助長伊斯蘭國的威風(fēng)。

另外，默克爾總理的開放邊境的決定也是由其個人經(jīng)歷和人生信念所決定的。默克爾在東德長大，經(jīng)歷過東德人民逃往西德的場景，因此，她堅(jiān)信，一味地樹起圍墻和隔離欄是無法防止難民潮的。她的父親是一名西德牧師，于20世紀(jì)50年代移居?xùn)|德，這樣的家庭背景也塑造了默克爾關(guān)愛、救助、仁慈等人生信念。應(yīng)該說，默克爾在做出歡迎決定的一剎那，是非常情緒化的。[注]類似的情緒化決定還有一次，那就是福島核泄漏之后，默克爾在既未與歐盟其他國家商議、也未在聯(lián)合政府內(nèi)充分溝通的情況下做出了退出核電的決定。這是德國杜塞爾多夫政黨和政黨法研究所所長托馬斯·波古特克(Thomas Poguntke)教授、博士2015年9月23日在同濟(jì)大學(xué)做主題為“德國默克爾總理：總統(tǒng)式總理的執(zhí)政特點(diǎn)”的報告時所表達(dá)的觀點(diǎn)。當(dāng)然，默克爾在做出歡迎決定時，也很清楚，德國民眾是持支持其立場的(詳見下文)。

3.勞動力市場因素

目前，德國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在歐盟內(nèi)最強(qiáng)，失業(yè)率在歐盟范圍內(nèi)也處于較低水平，因此，客觀而言，德國相比其他歐盟國家，更有能力接受大量難民。與此同時，德國面臨著人口老化和由此導(dǎo)致的勞動力短缺的問題。由于來自敘利亞的避難者多為年輕人，因此，有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，德國之所以歡迎敘利亞難民，在于這么做有助于緩解德國社會老齡化的危機(jī)和勞動力短缺的瓶頸。不過，如果德國真的將敘利亞難民看作勞動力補(bǔ)給來源，默克爾政府就不會一開始在接納難民問題上猶豫不決。而且，如前所述，默克爾后來做出歡迎姿態(tài)另有原因所在。只是這些難民進(jìn)入德國之后，人們才把難民對勞動力市場的積極因素作為德國接納(已經(jīng)到來的)難民的一個理由。不過，難民想要真正發(fā)揮對勞動力市場的積極作用，還面臨著諸多障礙：這些來自敘利亞以及其他國家的難民，大多數(shù)其實(shí)并沒有受過任何專業(yè)訓(xùn)練，有估計(jì)表明，擁有足夠?qū)I(yè)人員資歷的人不到10%，甚至新來者中有15%至20%的人是文盲。若需要進(jìn)入勞動力市場，德國方面也得對其進(jìn)行語言和技術(shù)培訓(xùn)。德國內(nèi)政部部長德邁齊埃也提醒，不應(yīng)把對難民的人道主義和德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人口結(jié)構(gòu)調(diào)整所需要的勞動力混淆。[注]“De Maizière sieht in Asyl keine L?sung demografischer Probleme,” http://www.sueddeutsche.de/politik/fluechtlingsdebatte-de-maizire-warnt-vor-vermischung-von-asyl-und-einwanderung-1.2658943, 2015-09-22.即使在耗時耗資培訓(xùn)使其達(dá)到一定客觀標(biāo)準(zhǔn)之后，這些新進(jìn)的勞動力能否很好地融入德國并不靈活的勞動力市場，達(dá)到與退出市場的勞動力相當(dāng)?shù)膭趧由a(chǎn)率，這點(diǎn)也是值得懷疑的。

4.民意因素

民意始終是影響德國政府決策的重要因素之一。起初，德國主流社會對外來者還是持開放態(tài)度的，即使是在2014年年末爆發(fā)“愛國歐洲人反對歐洲伊斯蘭化”(簡稱Pegida)示威游行期間，也有不少反對Pegida的人走上街頭表示反抗，以示自己的寬容和對外來者的歡迎。2015年4月地中海沉船事件爆發(fā)，主流民意針對是否能派兵擊毀偷渡者船只的問題，更多的是持懷疑態(tài)度。[注]“DeutschlandTrend im ARD-Morgenmagazin: Jeder Zweite für mehr Flüchtlinge,” http://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-309.html, 2015-04-24.即使在默克爾決定接納所有滯留在匈牙利的敘利亞難民時，主流民意依然持積極態(tài)度，各州都自發(fā)展開了積極的難民援助措施。

然而，僅僅一周內(nèi)，默克爾的這項(xiàng)決定使得以慕尼黑為首的德國各大城市逐漸逼近難民接納的極限，德國民眾對難民以及對默克爾難民政策的態(tài)度也發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，從一開始的“我們能夠做到！”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苍S我們并不能做到”。朝野上下的輿論似乎都站在了默克爾的對立面，甚至一度有人揣測，默克爾會因此改變自己的方針，為難民接納人數(shù)設(shè)置限額。最終，為防止國內(nèi)民眾對難民態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)烈反彈，默克爾政府決定重新引入邊界控制。

同樣的情況也在民意調(diào)查中得到反映：盡管德國政府決定在9月13日重新引入邊界控制以限制難民潮，但這項(xiàng)政策似乎并沒有消退民眾對難民到來的消極態(tài)度。另外，德國政府的這一決定還影響了民眾對難民的整體態(tài)度。10月份的調(diào)查表明，受訪者持積極態(tài)度，贊同“難民的到來是對本土文化的豐富”的人數(shù)與9月初相比下降了5%；而持消極態(tài)度，贊同“難民的到來對本土經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生破壞”的人數(shù)有所上升。就應(yīng)對措施而言，持積極態(tài)度、贊同“引入更多合法的進(jìn)入歐洲的渠道”的受訪者下降了9%。此外，民眾對移民的整體印象也發(fā)生了逆轉(zhuǎn)：近44%的受訪者認(rèn)為移民對德國弊大于利，與9月相比上升11%；反之，對移民持樂觀態(tài)度下降了10%，降至35%。同樣，民眾對默克爾政府的整體滿意度也受到影響：9月初的調(diào)查顯示，53%受訪者對政府總體表示滿意；到10月初，不滿意的人數(shù)已超過半數(shù)，達(dá)到51%。[注]“ARD-DeutschlandTrend November 2015,” http://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-435.pdf, 2015-11-08.

三、德國在難民危機(jī)中表現(xiàn)的影響

德國率先打破陳規(guī)，接納滯留在匈牙利的敘利亞難民，在贏得廣泛尊敬的同時，也給德國及歐盟的社會帶來了深遠(yuǎn)的影響。如前所述，在德國國內(nèi)，10月中旬，聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院先后通過了“避難一攬子法案”，收緊了各項(xiàng)避難政策。在國際層面，在如何解決敘利亞問題、如何與土耳其總統(tǒng)埃爾多安(Recep Tayyip Erdogan)交涉等方面，德國的態(tài)度也發(fā)生了比較顯著的變化。

1.國內(nèi)層面

德國主動接納大量難民，給國內(nèi)社會帶來了巨大的影響，概括起來，主要包括價值觀受到侵蝕、難民的社會融入問題突出以及疑歐勢力上升等方面。

價值觀受到侵蝕外來者的到來會在一定程度上侵蝕德國社會原有的自由、民主、開放等價值觀，若外來者本身的價值觀被認(rèn)為與原有社會的價值觀相背離，問題則更嚴(yán)重。以信仰伊斯蘭教為主的敘利亞難民的到來，就反映了這種情況。一方面，來自中東地區(qū)的難民擁有宗教沖突的背景，長期遭受戰(zhàn)爭痛苦的難民也有一定的暴力傾向，在外部因素的激發(fā)下，較容易產(chǎn)生極端情緒，比如漢堡就已經(jīng)發(fā)生了敘利亞難民和阿富汗難民的肢體沖突，警方出動了40名警力才制止了本次暴力沖突，而沖突原因是爭搶洗澡設(shè)施[注]Marcel Müller, “Flüchtlingsunterbringung in Hamburg, Ausnahmezustand als Normalfall,” http://www.tagesschau.de/inland/fluechtlinge-bergedorf-103.html, 2015-10-01.；圖林根州的蘇爾則發(fā)生了難民的性犯罪[注]“Asylbewerber und Flüchtlinge: Polizei nimmt 15 mutma?liche Suhl-Gewaltt?ter fest,” http://www.mdr.de/nachrichten/suhl-polizeieinsatz100_zc-e9a9d57e_zs-6c4417e7.html, 2015-09-29.。另一方面，這些暴力行為又助長了“以暴制暴”的極右勢力，從而稀釋了德國社會的原有價值觀。德國內(nèi)政部部長德邁齊埃表示，2015年，德國國內(nèi)針對難民房屋的縱火等暴力事件已超過490起，是2014年的153起的3倍多！[注]“490 Angriffe auf Asylunterkünfte.De Maizière spricht von Schande für Deutschland,” http://www.tages-schau.de/inland/gewalt-gegen-fluechtlinge-101.html, 2015-10-09.不僅如此，就連原本寫在《基本法》中的“避難權(quán)”也遭到了國內(nèi)政界民間的廣泛質(zhì)疑。10月8日，在默克爾明確表示不會為避難人數(shù)設(shè)置上限后，在德國選擇黨(AfD)的號召下，走上埃爾福特(Erfurt)參加抗議的人更是從一周前的5,000人上升到了8,000人。[注]“Demo in Erfurt: AfD verzeichnet mehr Zulauf,” http://www.mdr.de/thueringen/mitte-west-thueringen/erfurt-afd-noafd100.html, 2015-10-08.10月17日，在科隆，對難民表示支持的市長候選人亨瑞埃特·萊珂(Henriette Reker)在競選活動中遭受襲擊，險些喪命；Pegida游行者更是再次走上德累斯頓街頭，“慶?！彼麄兊囊恢苣昙o(jì)念日，并為德國總理默克爾和副總理加布里埃爾“預(yù)留”了絞刑架。[注]Patrick Gensing, “Der Anschlag von K?ln und Pegida vereint im Hass auf Flüchtlinge und das System,” http://www.tagesschau.de/inland/reker-attentat-rechtsextremismus-101.html, 2015-10-19.目前對于德國和歐盟而言，一個最大的挑戰(zhàn)就在于它們能否在難民危機(jī)越演越烈的過程中，堅(jiān)守其一直以來標(biāo)榜的人權(quán)高于主權(quán)的價值觀。

社會融入問題突出為了盡量減少社會雙方的沖突，對難民的教育至關(guān)重要，這也是幫助難民盡快融入德國社會、使其在勞動力市場上自食其力的舉措。然而，針對難民的學(xué)校教育和職業(yè)教育供不應(yīng)求。德國教育與科學(xué)工會(簡稱GEW)預(yù)計(jì)，新一學(xué)年將有近30萬名學(xué)齡期難民需要接受教育，按照每10萬名學(xué)生配8萬名教師的比例，目前，全德師資力量的缺口已達(dá)2.4萬名。德國語文學(xué)家聯(lián)合會表示，即使30萬名難民兒童中僅15萬名有希望獲得長期居留權(quán)，全德也亟需在接下來的2年內(nèi)配備2萬名教師。據(jù)墨卡托基金會統(tǒng)計(jì)，10～18歲避難者占所有18歲及以下避難者數(shù)量的2/3，其中，18歲整的就有14%，因此，對職業(yè)學(xué)校的需求也劇增。[注]Sandra Stalinski, “Bildung von Flüchtlingskindern.Ein Jahr lang ohne Unterricht,” http://www.tagesschau.de/inland/bildung-fluechtlinge-101.html, 2015-10-08.

雖然從2014年以來，避難申請者進(jìn)入勞動力市場更容易了——在德國居留3個月的避難申請者和容留的難民原則上就能工作，在15個月后旨在保護(hù)歐盟公民的“優(yōu)先性審查”也取消了——但是，尤其由于語言上的障礙，難民的工作機(jī)會微小。在2015年上半年，約311,000名有就業(yè)能力的避難申請者和容留的難民中僅有約17,400名獲得了工作許可。[注]Mattthias Dei?, “Bericht aus Berlin Mindestlohn? K?nnen wir nur davon tr?umen,” http://www.tagesschau.de/inland/bab-fluechtlinge-105.html, 2015-10-11.

疑歐勢力上升默克爾將滯留在匈牙利的難民接到德國的這一決定也給國內(nèi)的政治光譜帶來顯著影響。就主要政治家滿意度而言，大聯(lián)合政府領(lǐng)導(dǎo)人的支持率顯著下降，尤其總理默克爾更是以支持率下降9%位列“第一”。與此形成鮮明對比的是，與默克爾唱反調(diào)、要求對接納難民人數(shù)設(shè)置上限的基社盟主席澤霍費(fèi)爾的支持率上升了11%！[注]“ARD-DeutschlandTrend November 2015,” http://www.tagesschau.de/inland/deutschlandtrend-435.pdf, 2015-11-08.這與前文所述德國國內(nèi)民意在接納難民問題上的變化是相符的。

除了聯(lián)合政府內(nèi)基社盟以民粹論調(diào)博得選民支持外，[注]有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于屬于基民盟的默克爾總理在難民問題上的立場靠“中左”，她也因此被戲稱為“社民黨的總理”，為此，其姐妹黨基社盟主席澤霍費(fèi)爾也有意無意盡量立場右傾，這樣的 “一個唱紅臉、一個唱白臉”的做法，旨在確保聯(lián)盟黨(基民盟/基社盟)能覆蓋不同選民的立場。然而，基社盟無法過于移向右翼，因?yàn)槟菢訒?dǎo)致與社民黨的大聯(lián)合政府破裂。和歐盟內(nèi)其他國家出現(xiàn)右翼政黨得勢乃至上臺執(zhí)政一樣，德國國內(nèi)的其他疑歐勢力也有所上升。德國民調(diào)機(jī)構(gòu)福爾薩(Forsa)的民調(diào)顯示，9月底10月初，德國選擇黨的支持率上升到7%，這對這個始終徘徊在“5%門檻”之下的政黨來說，意義不同凡響。[注]“Umfrage: AfD legt auf sieben Prozent zu,” http://www.spiegel.de/politik/deutschland/afd-alternative-fuer-deutschland-laut-umfrage-bei-7-prozent-a-1056561.html, 2015-10-07.在未來，鑒于歐洲難民危機(jī)很可能久拖不決，這勢必進(jìn)一步助漲德國國內(nèi)的各種疑歐勢力，并由此倒逼主流政黨在難民危機(jī)應(yīng)對上做出更為順應(yīng)民意的妥協(xié)。

2.歐盟層面

德國給敘利亞難民“開綠燈”的行為，是對歐盟現(xiàn)有共同難民政策《都柏林公約》的侵蝕，引起了匈牙利等東歐國家的強(qiáng)烈反彈，無疑加劇了歐洲難民政策一體化的難度。然而，難民問題的解決始終需要?dú)W盟各國的團(tuán)結(jié)一致。不過，無論是各國先前對意大利政府呼吁更加公平的“難民配額”置之不理，還是現(xiàn)在對德國呼吁歐盟團(tuán)結(jié)性的要求置若罔聞，都體現(xiàn)了歐盟偉大理想在殘酷現(xiàn)實(shí)中的無力。[注]“Vorgaben aus Brüssel: EU ermahnt Deutschland, Asylrichtlinien umzusetzen,” http://www.spiegel.de/politik/ausland/eu-ermahnt-deutschland-asyl-richtlinien-umzusetzen-a-1054409.html, 2015-09-23.某些歐盟成員國指責(zé)德國開門歡迎難民，占據(jù)了道德制高點(diǎn)，為自己贏得了美譽(yù)，現(xiàn)在卻又反過來強(qiáng)制推行“難民配額”。對此，匈牙利總理奧爾班稱之為“道義帝國主義”(moralischer Imperialismus)[注]在歐債危機(jī)中，鑒于其以緊縮至上的危機(jī)應(yīng)對政策，德國也曾被質(zhì)疑在推行“財政帝國主義”(fiskalischer Imperialismus)。。然而，沒有一個國家愿意效仿德國的“歡迎文化”。在某些東歐國家看來，德國在難民政策上的單邊決定堪比“德國特殊道路”的回潮。

近來，在匈牙利政府封鎖其與克羅地亞的邊界后，斯洛文尼亞境內(nèi)涌入更多的難民，因而它也宣布封鎖邊界。[注]“Flüchtlingsdrama auf der Balkanroute.Slowenien schlie?t Grenze zu Kroatien,”http://www.tagesschau.de/ausland/fluechtlinge-slowenien-103.html, 2015-10-19.不過，也正是這些危機(jī)，倒逼歐盟成員國放下更多民族利益、加快融合進(jìn)程。9月的歐盟內(nèi)政部長理事會沒有通過具有約束力的“難民配額”，但如前所述，以特定多數(shù)票強(qiáng)行通過了歐盟28個成員國接納16萬名滯留在歐盟外部的難民的分配方案。而10月中旬的歐盟難民危機(jī)特別峰會則出臺了更多政策，包括：在意大利、希臘增加注冊中心工作人員，從現(xiàn)有的60名翻10倍到670名；增加歐盟邊境管理局的人員及資金；與鄰國土耳其、巴爾干國家開展更多的合作；等等。預(yù)計(jì)，各成員國將在未來幾年為之付出8,000億歐元。[注]“EU-Innenminister senden Botschaften der H?rte aus,” http://www.sueddeutsche.de/politik/fluechtlinge-eu-innenminister-senden-botschaften-der-haerte-aus-1.2683150, 2015-10-08.

由此可見，一方面歐洲難民危機(jī)迄今非常有限地推進(jìn)了歐盟各國在應(yīng)對難民危機(jī)問題上的臨時協(xié)調(diào)與合作，但另一方面，也必須清醒地看到目前歐盟所處的困境，現(xiàn)有的《都柏林公約》的規(guī)定不具可操作性且未被遵守，但歐盟各國至今又無法達(dá)成共同的避難與難民政策，例如，歐盟委員會所建議的難民強(qiáng)制分配計(jì)劃，即根據(jù)一國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(權(quán)重40%)、人口總量(40%)、失業(yè)率(10%)和已經(jīng)接納的難民數(shù)(10%)來確定具有約束力的配額，雖然主要得到了德國、法國[注]法國起先在接納難民問題上表現(xiàn)遲疑，它是在德國的推動下，才表示愿意在配額計(jì)劃框架里在未來兩年接納24,000名難民。參見：Alexandra de Hoop Scheffer, “Refugees and Migration: A Tricky Issue in France,” in GMF, “The Refugee Crisis: Perspectives from Across Europe and the Atlantic,” Policy Brief, 2015-09-11, pp.3-4, http://www.gmfus.org/publications/refugee-crisis-perspectives-across-europe-and-atlantic, 2015-10-15.和意大利等國的支持，但由于歐盟內(nèi)眾多國家尤其是東歐國家的反對，中短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)。由此造成的進(jìn)一步的問題在于，如果歐盟各國各自重新引入邊境控制，那么，申根區(qū)的人員流動自由就會因此遭到破壞，事實(shí)上，隨著例如德奧邊境控制的引入，這種破壞已經(jīng)成為對歐洲一體化迄今成就的一種現(xiàn)實(shí)威脅。[注]有關(guān)歐洲難民危機(jī)的消極影響的分析，也請參見，宋全成：《歐洲難民危機(jī)：結(jié)構(gòu)、成因及影響分析》，載《德國研究》，2015年第3期，第41-53頁。

3.國際層面

難民問題是全球問題，考驗(yàn)著國際社會的危機(jī)及沖突管理能力，德國對難民的寬容態(tài)度在全世界贏得了敬意，也間接地增加了難民問題解決所需的國際社會的輿論壓力。終于，在輿論壓力下，美國政府表示，將再接受1萬名難民；國務(wù)卿克里表示，已下令建立一個專門負(fù)責(zé)歐洲難民問題以及其他人道主義危機(jī)的工作組。[注]《歐洲對難民涌入吃不消：美國表態(tài)讓世界震驚》，http://mt.sohu.com/20150908/n420661087.shtml, 2015-09-08.德國總統(tǒng)高克也于10月初訪問美國，在白宮與奧巴馬就有關(guān)難民問題進(jìn)行對話，并表達(dá)了希望美方共同承擔(dān)為敘利亞難民提供庇護(hù)的責(zé)任，這距德國總統(tǒng)上一次訪美已有18年之久。[注]Ina Ruck, “Besuch im Wei?en Haus.Gauck kritisiert bei Obama die NSA,” http://www.tagesschau.de/ausland/gauck-usa-107.html, 2015-10-07.

與直接救助難民相比，解決敘利亞問題是從源頭上減少難民潮的根本性措施。長期以來，被西方視作獨(dú)裁者的阿薩德不是德國和歐盟合作的對象，然而，在9月底的歐盟難民危機(jī)特別峰會上，默克爾表示，或許是時候同阿薩德政府展開對話，共同對抗伊斯蘭國。[注]Andrea Müller, “M?gliche Kehrtwende in Syrienpolitik.Merkel erw?gt Gespr?che mit Assad,” http://www.tagesschau.de/inland/syrien-assad-merkel-101.html, 2015-09-24.

同樣的轉(zhuǎn)變也表現(xiàn)在歐盟對土耳其的態(tài)度上，10月中旬的歐盟難民危機(jī)特別峰會上，歐盟表示可以考慮將土耳其升級為“安全國家”，愿意資助其安置難民的費(fèi)用，甚至放寬土耳其公民進(jìn)入歐盟的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，土耳其在20世紀(jì)90年代就遞交了入盟申請，然而這至今都從未被歐盟成員國嚴(yán)肅對待過。默克爾所在的基民盟一直以來反對土耳其入盟，只愿給予土耳其優(yōu)先伙伴關(guān)系地位。近年來，鑒于土耳其總統(tǒng)埃爾多安的“專制”傾向，默克爾和埃爾多安中斷了聯(lián)絡(luò)。但是，為了得到土耳其的支持，控制住難民，默克爾不得不放下身段，10月18日，默克爾趕在土耳其11月1日大選之前訪問土耳其，就共同應(yīng)對難民危機(jī)問題與埃爾多安展開對話。畢竟敘利亞危機(jī)的解決，歐盟和德國急需已經(jīng)接納了大量敘利亞難民的土耳其的配合。[注]Andreas Meyer-Feist, “EU-Gelder für Flüchtlinge.Viel versprochen, wenig gehalten,” http://www.tages-schau.de/ausland/fluechtlingsfonds-101.html, 2015-11-14.

四、結(jié) 語

本次歐洲難民危機(jī)對德國而言，是兩德統(tǒng)一以來遇到的最大挑戰(zhàn)，也是默克爾執(zhí)政以來所面臨的最大挑戰(zhàn)，能否處理好本次危機(jī)，考驗(yàn)著默克爾政府的智慧和謀略，也考驗(yàn)著德國社會以及歐盟的團(tuán)結(jié)和凝聚力。

盡管德國政府在本次歐洲難民危機(jī)中的政策出現(xiàn)了先寬后嚴(yán)的鮮明變化，期間聯(lián)合政府還甚至就“是否能為難民人數(shù)設(shè)置上限”的爭論而幾近撕裂，但德國政界民間始終保有這一基本共識，即區(qū)別對待來自巴爾干地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)難民”和來自敘利亞、伊拉克等地的戰(zhàn)爭難民，前者應(yīng)被盡快遣返，后者應(yīng)在確認(rèn)難民身份后，盡快獲得幫助，以融入德國社會。雖然德國始終在接納能力有限的利益考量和避難權(quán)無限的價值驅(qū)動之間掙扎，但直到目前，默克爾政府還依然堅(jiān)守著其價值底線。

在此前的歐債危機(jī)與烏克蘭危機(jī)中，德國都顯示出了自己的領(lǐng)導(dǎo)力，但是，這兩場危機(jī)也同時表明，德國如果在歐盟內(nèi)沒有同盟伙伴尤其是法國的支持，那么，它就只是一個“孤單的巨人”，無法充分實(shí)現(xiàn)自己的設(shè)想和方案。[注]關(guān)于德國在歐債危機(jī)應(yīng)對中領(lǐng)導(dǎo)力有限的分析，參見：Daniela Schwarzer and Kai-Olaf Lang, “The Myth of German Hegemony.Why Berlin Can’t Save Europe Alone,” Foreign Affairs, 2012-10-02.迄今的歐洲難民危機(jī)的應(yīng)對再次證明了德國在歐盟內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)力的局限性：德國可以按照自己的意圖樹立“標(biāo)桿”，卻少有國家愿意響應(yīng)，相反，甚至?xí)胁糠謬医M成反對陣營。因此，在未來難民危機(jī)的解決中，也就是默克爾自己所說的“下一個歐洲重大工程”[注]“Merkel ZDF interview.Refugee policy: finding common answers,” 2015-08-16, http://www.bundesregierung.de/Content/EN/Artikel/2015/08_en/2015-08-16-merkel-interview-zdf_en.html, 2015-10-15.的建設(shè)中，德國不能繼續(xù)“單干”，而是亟需與歐盟其他國家打造聯(lián)盟，共同推進(jìn)歐洲避難與難民政策的一體化，這并不只是關(guān)系德國在歐盟內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮，而且，更為嚴(yán)重的是，還將關(guān)系歐盟作為價值共同體是否會面臨被進(jìn)一步撕裂的危險。