淺析行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

申媛媛

上海政法學(xué)院，上海201701

一、行政訴訟法修改新趨勢(shì)

2014年11月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。修改后的行政訴訟法，在擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、保證法院獨(dú)立審判、完善管轄制度的同時(shí)，也強(qiáng)化了司法對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。其中針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的修改，成為本次修改的一大亮點(diǎn)。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度最早來源于地方的實(shí)踐探索。2004年江蘇省海安縣兩任縣長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，206位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人先后出庭應(yīng)訴，連續(xù)五年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新對(duì)海安的做法給予充分肯定，稱其為“海安樣本”，并要求推介落實(shí)。我省的沈陽、鞍山、朝陽等市也有不少行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案例。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的價(jià)值

(一)有助于提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法律修養(yǎng)

由于歷史原因，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法律能力十分欠缺，出庭應(yīng)訴制度提供了一個(gè)很好的學(xué)習(xí)的契機(jī)。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新指出，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴工作“既有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法行政的意識(shí)和能力，促使其及時(shí)吸取行政管理中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高制度建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，不斷提高依法行政的能力和水平，也有利于促進(jìn)一線執(zhí)法人員增強(qiáng)工作責(zé)任心，改進(jìn)工作作風(fēng)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從而從源頭上預(yù)防和減少糾紛”，“具有重大的符號(hào)價(jià)值和深遠(yuǎn)的象征意義”。①

重慶市九龍坡區(qū)法院曾就行政訴訟案件中行政官員不出庭的問題作過調(diào)研發(fā)現(xiàn)原因無非有這幾點(diǎn):“怕”，受傳統(tǒng)訴訟文化的影響，很多官員怕丟面子，怕當(dāng)被告，怕輸官司;“惱”，不愿被當(dāng)事人糾纏，厭煩耗時(shí)長(zhǎng)久的訴訟過程;“官”，即官本位思想，認(rèn)為自己是管理地位的官員，不屑與百姓平起平坐。②機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭和我國的施行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相契合，將這種制度貫穿于行政行為的全過程，包括監(jiān)督中來，必然導(dǎo)致機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的確立。黨的十八大提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。利用好親身實(shí)踐的契機(jī)，有助于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部知法、用法的能力。事實(shí)上也對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了監(jiān)督作用，一旦發(fā)生越權(quán)違法行為，將面臨訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。出庭應(yīng)訴也給機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一個(gè)很好的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸收教訓(xùn)的機(jī)會(huì)，便于落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。同時(shí)能起到舉一反三的作用，將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到執(zhí)法過程中，確立依法行政理念，提高執(zhí)法水平。

(二)有助于樹立司法權(quán)威

行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴，將雙方置于法律上的平等地位，體現(xiàn)憲法法律至上的理念，彰顯司法的權(quán)威性。我國封建傳統(tǒng)一直是皇權(quán)至上，行政機(jī)關(guān)集行政權(quán)與司法權(quán)于一身，缺乏法治理念，受“刑不上大夫，禮不下庶人”的傳統(tǒng)觀念制約，官受審一直被排除在制度外。長(zhǎng)期以來，司法機(jī)關(guān)受行政機(jī)關(guān)的財(cái)政牽制而處于被動(dòng)狀態(tài)，而行政機(jī)關(guān)在訴訟中的缺席使法院難以查明案情，同時(shí)使司法權(quán)威受到挑戰(zhàn)，行政訴訟難以順利進(jìn)行。

現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)不再是高高在上的“裁決者”，依法行政的理念也不允許行政機(jī)關(guān)既作為“裁判員”又作為“運(yùn)動(dòng)員”出場(chǎng)。其行政行為的合法與否、合理與否均用法律進(jìn)行公證的裁決，保障權(quán)力依法有效運(yùn)行。將行政行為置于法律的準(zhǔn)繩下，有利于進(jìn)一步弘揚(yáng)法治精神，樹立司法的權(quán)威。

(三)有助于解決行政糾紛

作為訴訟當(dāng)事人中較強(qiáng)勢(shì)的一方，行政機(jī)關(guān)掌握較多的權(quán)力，即使啟動(dòng)了行政訴訟程序，被告席上也常是無人應(yīng)訴。不出庭應(yīng)訴的狀況讓行政相對(duì)人感到權(quán)利被漠視，更能增加其對(duì)行政行為的抵觸情緒。很多人寧愿選擇信訪也不愿意走訴訟和復(fù)議的途徑。出庭應(yīng)訴制度將行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人置于平等的地位，其負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴表現(xiàn)出一種對(duì)爭(zhēng)議解決的重視及對(duì)問題解決的誠意。同時(shí)“是法律面前人人平等”的理念的突出表現(xiàn)。

同時(shí)出庭應(yīng)訴也給行政機(jī)關(guān)一次體察民情的機(jī)會(huì)，和行政相對(duì)人的面對(duì)面接觸，切實(shí)了解其需求，同時(shí)能將群眾的切實(shí)需求在工作中予以考量，與行政相對(duì)人之前的矛盾也能得到緩和。行政相對(duì)人也能更深入的了解行政裁量的依據(jù)，增加行政行為的透明性。

三、制度完善建議

新修改的行政訴訟法還未正式實(shí)施，很多配套制度還需在實(shí)踐中加以完善。就現(xiàn)階段修改完成的法律來看，很多表述還存在模糊的地方，例如“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”中，對(duì)于“不能出庭”的界限依然很模糊，存在難以執(zhí)行的問題，類似的還有關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”和“相應(yīng)的工作人員的概念”，需要在下一階段總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上明確相應(yīng)概念，制定出相應(yīng)的配套制度。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴還面臨的另一個(gè)尷尬局面。作為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，幾乎不參與涉訴的具體行政行為，難免不了解具體案情，即便取得了相關(guān)材料也難免產(chǎn)生偏向，難以進(jìn)行具體到位解釋，強(qiáng)制出庭可能產(chǎn)生威懾作用，但在訴訟中的對(duì)具體行政行為的合法與合理的裁決更需要相關(guān)行政人員的參與。

同時(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人重要處于領(lǐng)導(dǎo)地位的，每天要處理大量而繁雜的事務(wù)，對(duì)于參加行政訴訟，要進(jìn)行充分的準(zhǔn)備工作，是否能有足夠的時(shí)間精力來參加訴訟的也是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為并不應(yīng)當(dāng)對(duì)全部行政案件實(shí)行這一制度，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)劃定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭的案件范圍，例如有些基本事實(shí)清楚，行政機(jī)關(guān)顯然不存在違法現(xiàn)象的案件，可以委派相關(guān)工作人員參加，有些重大案件則必須親自出庭。減少并不意味著弱化這項(xiàng)制度，反而是為其更良好的運(yùn)行提供保障。否則按照統(tǒng)計(jì)的行政案件數(shù)量計(jì)算，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人將難以進(jìn)行本職工作，首長(zhǎng)的工作演變成做“被告”。對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍限定可適當(dāng)放寬到其副職，但是須明確重大案件應(yīng)由正職領(lǐng)導(dǎo)出庭的原則。

關(guān)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的強(qiáng)制出庭模式，在國內(nèi)外的行政訴訟法中均很少有強(qiáng)制性的規(guī)定，這也是我國比較具有中國特色的規(guī)定。但是行政訴訟法中規(guī)定，“當(dāng)事人可以選擇一至兩人代為參加訴訟”，該條規(guī)定賦予了行政首長(zhǎng)親自出庭和委托代理人出庭的選擇權(quán)，但是這條規(guī)定和機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)制出庭制如何協(xié)調(diào)還是今后有待考量的問題。從本質(zhì)上來講，這種強(qiáng)制出庭并不能代表事實(shí)上達(dá)到解決行政爭(zhēng)議的效果，不是解決行政訴訟所面臨問題的最佳途徑，若是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采取敷衍的態(tài)度，回避問題依然達(dá)不到立法的初衷。應(yīng)將被動(dòng)的“強(qiáng)制”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“主動(dòng)”，讓行政機(jī)關(guān)樹立起人民權(quán)利本位的思想，完善庭審的評(píng)價(jià)制度，將機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情況予以公開，起到群眾監(jiān)督的作用，同時(shí)又能督促其依法有效行政。將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率納入年度考核指標(biāo)體系，改被動(dòng)的出庭為主動(dòng)有效的出庭解決問題，激發(fā)行政訴訟的活力。

盡管這一制度還有許多不足，但是這一步對(duì)于今天依然意義重大。不僅給解決當(dāng)今緊張的行政機(jī)關(guān)和民眾的關(guān)系提供了出路，同時(shí)加快了政府法治化進(jìn)程，對(duì)于打造誠信政府、責(zé)任政府，推進(jìn)依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為意義深遠(yuǎn)。樹立起行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)一致的理念，權(quán)力時(shí)刻受監(jiān)督，違法要受審判的思想。建設(shè)法治國家的關(guān)鍵在于依法行政、建設(shè)法治政府。而依法行政的關(guān)鍵又在于各級(jí)行政首長(zhǎng)。推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，對(duì)提高依法行政水平，加快建設(shè)法治政府的進(jìn)程，必將起到積極的促進(jìn)作用。③

［ 注 釋 ］

①江必新．行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不能做表面文章［N］．人民法報(bào)，2011-07-13(07)．

②徐偉．“怕、惱、官”導(dǎo)致行政官員不愿出庭［N］．法制日?qǐng)?bào)，2011-5-14．

③黃學(xué)賢．行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建［J］．法治研究，2012(10)．

［1］江必新．行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不能做表面文章［N］．人民法報(bào)，2011-07-13(07)．

［2］徐偉．“怕、惱、官”導(dǎo)致行政官員不愿出庭［N］．法制日?qǐng)?bào)，2011-5-14．

［3］黃學(xué)賢．行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建［J］．法治研究，2012(10)．