失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題研究 *——以云南呈貢為例

失地農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題研究*——以云南呈貢為例

*本項(xiàng)目得到西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目資助(項(xiàng)目編號(hào)：CX2015SP08)。

劉云霞

西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川成都610041

摘要：土地對(duì)于農(nóng)民的重要性是不言而喻的，但在云南呈貢因?yàn)榇髮W(xué)城的建設(shè)，大片土地被征收，各種矛盾問(wèn)題隨之而來(lái)，其中，最主要的矛盾就是農(nóng)民失去土地與農(nóng)民權(quán)益的保障。要想解決好這些問(wèn)題，不僅要切實(shí)貫徹好現(xiàn)有的有關(guān)征地補(bǔ)償政策，而且要加快征地制度改革，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民的就業(yè)，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障。為了切實(shí)了解現(xiàn)況，筆者對(duì)呈貢管轄的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)村莊進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷200份，實(shí)際收回182份，回收率為91%?？傮w上看，被調(diào)查的村莊均為土地被征收的地區(qū)，且失地農(nóng)民顯著，具有較好的代表性。

關(guān)鍵詞：大學(xué)城建設(shè)；失地農(nóng)民；權(quán)益保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)14-0035-02

作者簡(jiǎn)介：劉云霞(1989-)，女，侗族，云南呈貢人，西南民族大學(xué)法學(xué)院，研究方向：民法。

一、失地農(nóng)民的概述

(一)失地農(nóng)民

提起農(nóng)民，人們首先想到的就是土地。沒(méi)錯(cuò)，土地就是農(nóng)民的依靠，無(wú)論是工作還是生活，土地都是農(nóng)民勞動(dòng)的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)。顯而易見(jiàn)，失地農(nóng)民是指失去土地的農(nóng)民，農(nóng)民在失去土地之后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為二者之外的一個(gè)邊緣群體，因此我們才給了他們一個(gè)特殊的稱謂——失地農(nóng)民。

(二)呈貢失地農(nóng)民的產(chǎn)生

在此，我們可以歸納出失地農(nóng)民產(chǎn)生的幾個(gè)原因：

1.工業(yè)化的發(fā)展。工業(yè)的發(fā)展是中國(guó)強(qiáng)國(guó)興邦的必經(jīng)之路，發(fā)展工業(yè)就需要大規(guī)模的工業(yè)場(chǎng)地，農(nóng)民的耕地也成了理想的場(chǎng)地來(lái)源，土地被征用，失地農(nóng)民也就隨之產(chǎn)生。

2.城市化發(fā)展。近年來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程也日益加快，2011年的社會(huì)藍(lán)皮書(shū)表示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^(guò)了50%，標(biāo)志著我國(guó)城市化率首次突破50%。其中，大學(xué)城作為教育建設(shè)的一部分，在中國(guó)也蓬勃發(fā)展。

3.土地退化、荒漠化。農(nóng)民過(guò)度開(kāi)墾土地，濫用土地，使土地失去原本的生產(chǎn)能力，隨之產(chǎn)生退化、荒漠化，土地不能進(jìn)行耕種，農(nóng)民也就失去了生存之根本。

在本文中的失地農(nóng)民是以呈貢為研究對(duì)象，故，接下來(lái)筆者將圍繞呈貢的失地農(nóng)民展開(kāi)論述。

呈貢位于云南省會(huì)昆明的東南部，距離昆明市區(qū)15公里左右，國(guó)土面積461平方公里，耕地面積6241公頃，總?cè)丝?5.81萬(wàn)人。2003年，呈貢大學(xué)城的建設(shè)成為新昆明戰(zhàn)略的核心任務(wù)[1]，它主要坐落于呈貢洛羊鎮(zhèn)、吳家營(yíng)鄉(xiāng)、郞家營(yíng)、繆家營(yíng)等自然村地界內(nèi)，占地43.15平方公里，面積相當(dāng)于昆明的半個(gè)市區(qū)，距離昆明市區(qū)約25公里。

據(jù)上顯示，呈貢失地農(nóng)民的產(chǎn)生是因?yàn)榇髮W(xué)城的建設(shè)。正由于大學(xué)城的建設(shè)，許多以種地為生的農(nóng)民不得不讓出土地，農(nóng)民本以為當(dāng)?shù)卣軌蛞勒罩醒氲闹笓]，依法征地并安排好一切后期保障，但事與愿違。在征地過(guò)程中，各種矛盾也隨之激增，農(nóng)民甚至采取過(guò)激手段表達(dá)不滿。

二、因失地而產(chǎn)生的問(wèn)題

(一)征地補(bǔ)償款的發(fā)放問(wèn)題

呈貢各個(gè)村莊，因本村集體土地與城中心距離的不同，土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同的。據(jù)調(diào)查顯示，50.5%的農(nóng)民就覺(jué)得征地過(guò)程中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。33.5%的農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償不能及時(shí)落實(shí)。據(jù)了解，幾乎每個(gè)村莊都因補(bǔ)償款的問(wèn)題與政府發(fā)生過(guò)沖突，各種圍堵事件，打砸事件接連不斷，農(nóng)民如此行事，只為爭(zhēng)取屬于自己的征地補(bǔ)償款。也有部分失地農(nóng)民選擇司法途徑尋求救濟(jì)，但由于征地是一種具有強(qiáng)制性的行政行為，法院對(duì)此也無(wú)從立案。

(二)房屋拆遷與新房安置問(wèn)題

對(duì)于土地被征用的農(nóng)民，征地部門(mén)制定了房屋安置政策，老房進(jìn)行拆遷，新房進(jìn)行安置，但部分農(nóng)民不愿搬入新房，拆除老房，相關(guān)部門(mén)在解釋無(wú)用的情況下實(shí)施了強(qiáng)制拆遷。目前，柏枝營(yíng)、郎家營(yíng)、繆家營(yíng)就實(shí)施了整村搬遷，調(diào)查過(guò)程中，住戶就表示，安置房不但建造粗糙，而且經(jīng)常停水，給住在二樓以上的用戶造成了生活上的嚴(yán)重不便。

(三)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題

耕地征用，或以村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的耕地被整體征用，無(wú)疑會(huì)使部分農(nóng)民失去就業(yè)的機(jī)會(huì)，該部分農(nóng)民通常文化程度較低，年齡較大且無(wú)一技之長(zhǎng)，從事非農(nóng)業(yè)工作的可能性較小，若不妥善處理，讓其安居樂(lè)業(yè)，則可能造成社會(huì)不小的混亂。

(四)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

在我國(guó)，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度雖然在不斷的改進(jìn)，但現(xiàn)在的醫(yī)療制度仍無(wú)法讓失地農(nóng)民享有城市居民同樣的社會(huì)保障[2]。農(nóng)民雖然在政府的引導(dǎo)下辦理了社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，要享受其中的優(yōu)惠待遇，則需是住院治療的費(fèi)用才允許報(bào)銷(xiāo)，且報(bào)銷(xiāo)過(guò)程復(fù)雜。一般的看病、打針、抓藥都不在保險(xiǎn)的范圍，農(nóng)民“交了錢(qián)卻沒(méi)有權(quán)”，這讓農(nóng)村醫(yī)保變成了空頭支票，不能真正便于農(nóng)民的生活保障。另外是失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，千年的傳統(tǒng)，老人應(yīng)由子女贍養(yǎng)，加之一次性要繳納的養(yǎng)老費(fèi)用過(guò)高，很多年齡相對(duì)較大的農(nóng)民就拒絕了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、呈貢失地農(nóng)民的權(quán)益保障

土地是農(nóng)民最基本、最主要的生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)載體[3]，如果失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，失地農(nóng)民的利益得不到合理補(bǔ)償，不僅會(huì)增加農(nóng)村的失業(yè)群體，更重要的是將危及整個(gè)社會(huì)的安定。正因如此，失地農(nóng)民問(wèn)題才值得高度重視，失地農(nóng)民的權(quán)益也需要重點(diǎn)保護(hù)。

針對(duì)上文整理出的問(wèn)題，筆者在下文給出了適當(dāng)?shù)慕ㄗh，希望在呈貢新城的建設(shè)中起到一定作用，也希望政府能重視失地農(nóng)民的權(quán)益保障問(wèn)題。

(一)補(bǔ)償款的發(fā)放和引導(dǎo)使用

從目前的情況來(lái)看，按《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，每畝耕地的補(bǔ)償數(shù)額也就3-5萬(wàn)元，總體來(lái)說(shuō)，這標(biāo)準(zhǔn)還是有些低了。筆者認(rèn)為，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)根據(jù)土地征用的不同用途而采取不同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4]。世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都建立了比較健全的土地征用補(bǔ)償制度，充分補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失，本國(guó)在建設(shè)過(guò)程中可以借鑒參考。另外，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)水平與生活方式的制約影響，被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)對(duì)大多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是生平到手的第一筆巨款。面對(duì)這從天而降的巨款，農(nóng)民們似乎沒(méi)有合理的使用計(jì)劃，此時(shí)，政府就該引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民合理利用補(bǔ)償款。

(二)征地糾紛的解決

征地是一種具有強(qiáng)制性的行政行為，在這個(gè)過(guò)程中，行使征地權(quán)的行政主體擁有的行政權(quán)力具有強(qiáng)制他人服從的力量[5]。但是我國(guó)新設(shè)立的土地管理部門(mén)在履行自己的職能時(shí)還不夠完善。在征地過(guò)程中，農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)，也沒(méi)有知情權(quán)，此時(shí)的失地農(nóng)民就采取非法手段表示抗議。因此，完善和重構(gòu)科學(xué)合理的救助機(jī)制，是解決土地征收糾紛的最終保障[6]。

一般來(lái)看，因土地征收及其補(bǔ)償引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟和民事訴訟的范疇。土地征收無(wú)需被征收人的同意，是國(guó)家基于公共利益的需要以強(qiáng)制力推行，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟；而土地征收和補(bǔ)償應(yīng)由征收人和被征收人平等協(xié)商，本質(zhì)上屬于平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，應(yīng)適用民事訴訟程序[5]。二者之間是有因果關(guān)系的，但國(guó)家在解決時(shí)將二者分開(kāi)來(lái)處理，這樣的話在訴訟中，失地農(nóng)民是很難獲得較好的保護(hù)。

具體而言，應(yīng)該做以下的改革：首先，將征地行為所依據(jù)的政府文件納入司法審查的范圍，征地中往往會(huì)出臺(tái)各種相關(guān)文件，但這些文件往往又會(huì)與國(guó)家的憲法或法律相矛盾，對(duì)征地行為進(jìn)行審查是實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)的前提。其次，放寬原告資格，允許對(duì)土地征收提起公益訴訟[5]。為防止集體中的多數(shù)人以集體的意志犧牲少數(shù)人特有的利益，應(yīng)允許集體組織的成員以個(gè)人民意提起訴訟，要求人民法院對(duì)征地的合法性與補(bǔ)償?shù)墓叫赃M(jìn)行審查。再次，延長(zhǎng)訴訟時(shí)效，面對(duì)這么復(fù)雜的行政行為，行政相對(duì)人在收集資料、證據(jù)需花費(fèi)大量精力和時(shí)間，一般的訴訟時(shí)效會(huì)讓被征地人放棄訴訟權(quán)利或材料不足而敗訴。最后，應(yīng)將土地征收訴訟與國(guó)家賠償制度與官員問(wèn)責(zé)制有機(jī)結(jié)合，在法院確定土地征收或補(bǔ)償行為違法時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)國(guó)家賠償程序，并向行政機(jī)關(guān)提出相關(guān)的司法建議，要求責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，需承擔(dān)法律責(zé)任的，應(yīng)依法追究法律責(zé)任。

(三)房屋安置及就業(yè)解決

農(nóng)戶房屋進(jìn)行拆除而后遷入新房，在此過(guò)程中，農(nóng)民住房拆遷安置費(fèi)應(yīng)與老房的建筑裝修成本大體相當(dāng)，而新建安置房的面積也應(yīng)合理，應(yīng)在農(nóng)民能夠承受的范圍內(nèi)。當(dāng)農(nóng)民失去土地后，如何使失地農(nóng)民獲得新的“可持續(xù)生計(jì)”，促進(jìn)其就業(yè)無(wú)疑是主要手段，而失地農(nóng)民往往缺從事其他職業(yè)的技能，所以需要接受相應(yīng)的教育和培訓(xùn)。而在調(diào)查中，有95.5%的人希望政府能夠提供一些技能方面的培訓(xùn)，這樣的話，就為他們的就業(yè)提供了途徑，也為生活提供了保障。另外，政府還可以為失地農(nóng)民增加就業(yè)機(jī)會(huì)，如在招商引資的過(guò)程中，政府先與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，在需要工作人員時(shí)盡量?jī)?yōu)先使用本地區(qū)的失地農(nóng)民；或是實(shí)施一定的獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，自謀生路。

(四)完善醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在呈貢新區(qū)，政府積極引導(dǎo)失地農(nóng)民辦理了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，目前，91%的失地農(nóng)民參加了醫(yī)保，但該保險(xiǎn)是有限制的，只針對(duì)住院治療的行為進(jìn)行賠付補(bǔ)償，更多的時(shí)候，農(nóng)民看病都不住院，只會(huì)定時(shí)定點(diǎn)去打針抓藥，長(zhǎng)期積累小病小錢(qián)都匯成了大開(kāi)支。這就需要政府完善醫(yī)保的范圍，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，讓醫(yī)保實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民服務(wù)。

而在傳統(tǒng)觀念中，社會(huì)養(yǎng)老似乎是城鎮(zhèn)居民的特權(quán)，農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的需求似乎過(guò)于“奢侈”。調(diào)查中，也只有38.5%的人參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。從失地農(nóng)民本身來(lái)講，一般要到了完全失去勞動(dòng)能力，完全依賴別人照顧時(shí)才會(huì)脫離勞動(dòng)。但是，隨著土地被征用，收入來(lái)源沒(méi)有了保障，如果還是完全依靠農(nóng)民自己來(lái)解決將來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題，這無(wú)疑是難上加難，此時(shí)農(nóng)民就迫切需要政府為其養(yǎng)老問(wèn)題提供保障，而調(diào)查也顯示，有67.5%的人希望政府提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。

因此，為了能讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)，積極參保，政府應(yīng)該完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠切實(shí)感受到其美好的前景。在此筆者認(rèn)為：

首先。政府應(yīng)加大宣傳力度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷深入民心。其次，科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)民繳費(fèi)模式和繳費(fèi)水平。應(yīng)充分考慮農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)承受能力，現(xiàn)今，失地農(nóng)民要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，男性滿45歲，女性滿40歲以上人員，需按失地當(dāng)年城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳納15年的養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)，若是年滿60周歲的老人，需一次性繳納50000元的養(yǎng)老費(fèi)。這樣的繳費(fèi)模式讓農(nóng)民覺(jué)得數(shù)額太大，無(wú)法承受。應(yīng)適當(dāng)降低農(nóng)民的參保價(jià)格，并用政府財(cái)政實(shí)施補(bǔ)貼。最后，政府應(yīng)該提高財(cái)政投入比重。在農(nóng)民個(gè)人合理承擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的前提下，政府財(cái)政應(yīng)加大投入力度，保證農(nóng)民養(yǎng)老金水平能夠滿足養(yǎng)老的基本需求，財(cái)政是制度資金缺口的承擔(dān)者。財(cái)政投入水平也與農(nóng)民參保意愿呈正相關(guān)，加大財(cái)政投入也可以引導(dǎo)農(nóng)民參保，提高農(nóng)民參保率。

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