聚焦基層公務(wù)員職級薪酬改革

□ 宗 禾

近年來，公務(wù)員群體尤其是基層公務(wù)員工資調(diào)整的信號屢屢被放出。而一提到公務(wù)員漲工資，公眾似乎就有一種逆反心理，認(rèn)為公務(wù)員清閑、穩(wěn)定、待遇好、晉升快。其實，公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員，不僅活多活累待遇較差，而且晉升渠道狹窄，很多基層公務(wù)員熬到退休還只是一個科員。

基層公務(wù)員職級薪酬改革，不僅事關(guān)基層公務(wù)員群體的利益，更關(guān)乎社會總體公平、關(guān)乎整體改革成效。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，提出在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，變待遇與職務(wù)掛鉤的“單軌制”為職務(wù)與職級并行的“雙梯制”。無疑，這一制度的建立將有助于突破基層干部個人發(fā)展的“天花板”，打破“官本位”瓶頸的束縛，將深刻影響公務(wù)員隊伍建設(shè)。

基層公務(wù)員現(xiàn)狀：晉升渠道少，待遇與職務(wù)掛鉤

在輿論場中，公務(wù)員常常被標(biāo)簽化。一些人認(rèn)為，只要是公職人員，普遍收入高，待遇優(yōu)厚，還手握大權(quán)。事實上，大多數(shù)公務(wù)員特別是基層公務(wù)員，其收入并不多，有些甚至可以用“慘淡”來形容。比如，湖北省人大代表、湖北蘄春縣株林鎮(zhèn)黨委書記陳菊珍曾抱怨，作為一名正科級干部，每月工資2400元，“現(xiàn)在，隨便一個打工的都掙得比我多”。還有人用“領(lǐng)最少的工資，干最苦的活，受最多的氣，工資增長緩慢，職務(wù)晉升無望”來調(diào)侃基層公務(wù)員的現(xiàn)狀。

目前，在中國的公務(wù)員體系里，公務(wù)員實行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，在各地公務(wù)員工資的四個組成部分中，職務(wù)工資約占20%，級別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補貼約占10%。職務(wù)工資比例雖不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，職務(wù)工資整體所占比例接近七成。這使得職級的功能被明顯弱化，職務(wù)對工資水平具有決定性作用。這樣一來，公務(wù)員如果想提高待遇水平，只有職務(wù)晉升這一條通道。

然而職務(wù)晉升，對于基層公務(wù)員來說又談何容易。我國現(xiàn)行的行政級別體系按照5級劃分：國家級、省部級、司廳局級、縣處級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級，各級分為正副職。鄉(xiāng)科級以下，還有兩個級別：科員級、辦事員級。據(jù)2008年施行的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》，晉升鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任副鄉(xiāng)科級職務(wù)兩年以上；晉升鄉(xiāng)科級副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任科員級職務(wù)三年以上。而晉升科員職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任辦事員三年以上。這意味著，從辦事員到“正科”，順利的話至少需要8年時間。

而我國公務(wù)員總數(shù)超過700萬人，縣級以下工作的政府機關(guān)公務(wù)員數(shù)量占比超70%。也就是說有超過500萬的公務(wù)員都在縣級以下工作?！坝捎谛姓殑?wù)的職位非常有限，比如縣以下機關(guān)，正處級只有縣委書記、縣長、縣人大常委會主任、縣政協(xié)主席等少數(shù)幾個。所以多數(shù)公務(wù)員都是在科員、辦事員這兩個級別之間，就走完了個人仕途。有機會升遷到副科、正科的并不多。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱坦言?！盎鶎庸珓?wù)員承擔(dān)了大量工作，但晉升通道卻十分狹窄”。

人多職位少，晉升通道狹窄，待遇又與職務(wù)掛鉤，這種以職定級、以職定薪的“單軌制”不僅導(dǎo)致基層公務(wù)員工資增長緩慢、積極性受挫，而且在一定程度上甚至成為滋生腐敗的土壤，跑官要官、花錢買官等現(xiàn)象在這種“大環(huán)境”下時有發(fā)生。

“單軌制”變“雙梯制”：基層公務(wù)員不升職也可漲工資

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，指出，在職務(wù)之外開辟職級晉升通道，有利于調(diào)動廣大基層公務(wù)員的積極性。未來實行級別工資以后，可以體現(xiàn)同一職務(wù)層次的公務(wù)員工作年限、資歷和能力的差別，使基層公務(wù)員不提升職務(wù)也能通過晉升級別提高待遇，為公務(wù)員職業(yè)發(fā)展架起了另一道階梯。

變待遇與職務(wù)掛鉤的“單軌制”為職務(wù)與職級并行的“雙梯制”，無疑為基層公務(wù)員注入一劑“強心劑”，給基層公務(wù)員一個穩(wěn)定的“職業(yè)預(yù)期”，能有效化解公務(wù)員職務(wù)晉升需求的無限性與職務(wù)供給的有限性的矛盾，有利于破除基層晉升“天花板”，消除“官本位”思想，引導(dǎo)基層公務(wù)員更加注重工作實績，引導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)。《光明日報》曾這樣描述職務(wù)和職級并行的效果：“職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級的設(shè)置給公務(wù)員帶來物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足，兩道階梯分別滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價值追求?！?/p>

那么，職務(wù)與職級并行如何落地？有評論稱，首先應(yīng)該明確職級的內(nèi)涵，職級既要與職務(wù)保持一定的對應(yīng)關(guān)系，又要有相對的獨立性，職級應(yīng)根據(jù)職務(wù)、責(zé)任、業(yè)績、能力、資歷等各因素確定公務(wù)員等級；其次要規(guī)范職級評價要素，謹(jǐn)防將能力等同于學(xué)歷、資歷、工齡等情況的出現(xiàn)，避免以文憑、資格證書和工齡長短等死杠杠作為公務(wù)員級別評定的主要標(biāo)準(zhǔn)；最后，要警惕催生當(dāng)不成官員卻享受官員待遇的公務(wù)員，使得職級收入淪為第二個“職務(wù)收入”。

據(jù)了解，對于公務(wù)員職務(wù)與職級并行，國家有關(guān)部門早有計劃。早在2004年《國家公務(wù)員法》向國務(wù)院提交初審時，就涵蓋了職務(wù)與職級制度的規(guī)定。十八屆三中全會以來，職務(wù)與職級并行制度的改革在加速。2014年初，中共中央組織部、人力資源和社會保障部聯(lián)合召開全國公務(wù)員管理工作會議時，人力資源和社會保障部部長、國家公務(wù)員局局長尹蔚民就指出，今年的工作重點是推進(jìn)公務(wù)員分類改革，建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。2014年5月28日，人力資源和社會保障部發(fā)布了《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，其中明確提出，開展縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度試點。

目前，安徽、山東、江蘇、河北、遼寧等省都已經(jīng)陸續(xù)開始嘗試推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度。制度一旦實施，公務(wù)員爭當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的局面將得以改善。簡而言之，基層公務(wù)員即使當(dāng)不上處級領(lǐng)導(dǎo)，也有可能享受處級干部的待遇。

實施“雙梯制”改革，三大難題亟待破解

推行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度，不但能夠打破目前職務(wù)決定待遇的局面，而且為基層公務(wù)員開辟一條上升渠道。這讓基層公務(wù)員看到了希望，但同時也有人提出了擔(dān)心：職務(wù)與職級并行的“雙梯制”會不會將“跑官”變成“跑級”？基層公務(wù)員的“晉級工資”又從哪兒來？職級晉升有無上限？針對這些可能出現(xiàn)的問題，有關(guān)專家進(jìn)行了解答。

“跑官”將成“跑級”？國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，如果職務(wù)與職級并行，不排除出現(xiàn)“跑級”，“勢必有人見升遷無望，挖空心思跑級，找關(guān)系。因此，職務(wù)與職級并行，對公務(wù)員的考核模式提出了更高的要求”?！奥毤壴u定的考核是公務(wù)員考核的一部分，會逐漸完善。職級考核應(yīng)該掌握一個原則，不能僅以工作年限作為唯一標(biāo)桿，否則職級晉升就成了平均主義‘大鍋飯’”，“公務(wù)員職級改革應(yīng)與公務(wù)員退出機制等關(guān)聯(lián)性制度改革同時進(jìn)行，不能搞職級終身制，更不能把職級當(dāng)成福利，對部分公務(wù)員應(yīng)該實行聘期制、任期制，打破終身制”。汪玉凱說。

“晉級工資”從哪來？實施“雙梯制”，對基層公務(wù)員個人而言相當(dāng)于提高待遇，但對縣以下機關(guān)而言則相當(dāng)于財政支出增加。那么縣財政能不能承受得起？對此，國家行政學(xué)院教授竹立家表示，近年來關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲越來越高，公務(wù)員工資正常增長機制一旦形成，財政預(yù)算中的人員經(jīng)費開支也會增加，職務(wù)職級并行后新增開支也會納入其中?！澳壳?，不少縣市鄉(xiāng)都是‘吃飯財政’，承擔(dān)職務(wù)與職級所帶來的人員開支，確實有難度。”竹立家說，公務(wù)員工資改革需財力支持，國家財政可在轉(zhuǎn)移支付等方面加大力度，“特別是對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，協(xié)助這些地區(qū)渡過改革難關(guān)”。

職級晉升有無上限？對這個問題，竹立家認(rèn)為，職級如何與職務(wù)并行對應(yīng)、如何調(diào)整，均需要做出科學(xué)合理的制度設(shè)計。“一項改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細(xì)化、具體化?！敝窳⒓艺f，中央深改小組會議做出了部署，這意味著與之配套的實施細(xì)則可能會盡快出臺，將明確職級晉升上限等問題。同時現(xiàn)行的《公務(wù)員法》極有可能啟動修改?！皩嵭辛私甑摹豆珓?wù)員法》，公務(wù)員養(yǎng)老制度、薪酬制度等制度設(shè)計已經(jīng)滯后，亟待修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級等公務(wù)員薪酬改革的需求。”

當(dāng)然，深化分類管理、推進(jìn)職務(wù)與職級并行，仍需完善多種配套政策，需要各地組織、人社、財政、編制等改革部門之間以及改革部門與被改革部門之間加強溝通協(xié)商，本著增進(jìn)共識、合理有效的原則，穩(wěn)步建立完善“職務(wù)與職級并行”制度，推動公務(wù)員分類改革逐步深化?！?/p>