法律問題探究小產(chǎn)權(quán)墓及解決機(jī)制

繆婷婷　沈佳韻

南京審計(jì)學(xué)院，江蘇　南京　211815

*2014年秋季校級(jí)項(xiàng)目：小產(chǎn)權(quán)墓地法律問題研究(編號(hào)：201407001)。

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法律問題探究小產(chǎn)權(quán)墓及解決機(jī)制

繆婷婷沈佳韻

南京審計(jì)學(xué)院，江蘇南京211815

*2014年秋季校級(jí)項(xiàng)目：小產(chǎn)權(quán)墓地法律問題研究(編號(hào)：201407001)。

摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”問題懸而未決的同時(shí)“小產(chǎn)權(quán)墓”又在農(nóng)村土地上不斷蔓延，銷售范圍十分廣泛，頗受城市居民的歡迎。其背后暴露的天價(jià)豪華公墓、家族墓、違規(guī)操作等問題亟需引起各方重視。本文擬從小產(chǎn)權(quán)墓與小產(chǎn)權(quán)房性質(zhì)相似性出發(fā)，分析其概念成因，探究法律視角下存在的問題及其解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)墓地；法律問題；解決機(jī)制

一、小產(chǎn)權(quán)墓地的概念及產(chǎn)生原因

小產(chǎn)權(quán)墓地，即農(nóng)村公益性墓地，是指由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提出建設(shè)規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)人民政府同意后納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計(jì)劃的墓地。其目的是服務(wù)于農(nóng)村村民，性質(zhì)是公共墓地，主要提供骨灰和遺體安葬場(chǎng)所。法律規(guī)定不得違規(guī)修建占用耕地、不得對(duì)外開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

小產(chǎn)權(quán)墓與小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因相類似。首先，法律法規(guī)不完善、監(jiān)管缺位、執(zhí)法不力是小產(chǎn)權(quán)墓產(chǎn)生的直接原因。雖然《殯葬管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定了擅自興建殯葬設(shè)施的處罰措施，但并未對(duì)該如何解決此問題作出具體說(shuō)明。此外，由于法律并沒有明確規(guī)定針對(duì)對(duì)外出售農(nóng)村公益性墓地的處罰措施，從而給相關(guān)部門的執(zhí)法、管理人員的工作增添了很多困難。經(jīng)實(shí)踐分析，小產(chǎn)權(quán)墓現(xiàn)象之所以蔓延的如此迅速，很大一部分原因得歸責(zé)于民政部門的處罰力度太輕。罰款并不能解決問題，關(guān)鍵還得追究違法經(jīng)營(yíng)者的刑事責(zé)任和監(jiān)管人員的失責(zé)。

其次，城市墓價(jià)過高供不應(yīng)求是小產(chǎn)權(quán)墓產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因。由于經(jīng)營(yíng)性墓地獲批越來(lái)越難，市場(chǎng)供不應(yīng)求，墓地價(jià)格隨之越漲越高。經(jīng)營(yíng)性墓地面積和市場(chǎng)供應(yīng)的大缺口使得“小產(chǎn)權(quán)墓”的非法經(jīng)營(yíng)者有機(jī)可乘。此類現(xiàn)象如此猖獗的原因，一方面是由于暴利的驅(qū)動(dòng)，另一方面是由于大部分普通居民并不能支付城市高昂的殯葬費(fèi)用，顯然小產(chǎn)權(quán)墓更符合需要。

最后，現(xiàn)行的二元土地制度是小產(chǎn)權(quán)墓產(chǎn)生的根本原因。我國(guó)法律規(guī)定，村委會(huì)集體及村民個(gè)人在法律上只有利用土地從事生產(chǎn)的權(quán)利，如果要用作他用，需要先將土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。伴隨土地資源的商品價(jià)值逐步顯現(xiàn)，土地市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)高于征收、征用土地補(bǔ)償款。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，集體土地所有者容易向市場(chǎng)非法提供土地。因此，農(nóng)村集體組織在“集體所有”的庇護(hù)下對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地行使“行政管轄權(quán)”，利用“行政權(quán)”審批、許可、開發(fā)，并由此產(chǎn)生了小產(chǎn)權(quán)墓地。[1]

二、小產(chǎn)權(quán)墓現(xiàn)存法律問題及危害

(一)小產(chǎn)權(quán)墓的自由流轉(zhuǎn)引發(fā)的法律問題

小產(chǎn)權(quán)墓在其自由流轉(zhuǎn)過程中違反我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》和《殯葬管理?xiàng)l例》的情形主要有以下幾種：一是非法經(jīng)營(yíng)者違法占用農(nóng)村耕地或其他土地來(lái)修建墓地；二是違反不得對(duì)外銷售的原則，將農(nóng)村的公益性墓地向非本村村民出售；三是利用農(nóng)村的公益性墓地改建成豪華墓和宗族墓并出售。

(二)小產(chǎn)權(quán)墓造成的危害

首先，小產(chǎn)權(quán)墓的修建和出售嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)土地和殯葬管理秩序，浪費(fèi)了大量的土地資源，不利于耕地保護(hù)。對(duì)于村民而言侵犯了其合法權(quán)益，用益物權(quán)得不到保障。加上相關(guān)部門監(jiān)管的缺失，進(jìn)一步加大了土地供需矛盾。超標(biāo)墓、豪華墓地的大量修建，容易引發(fā)攀比心理，不利于合理利用土地資源和改革殯葬管理方式。

其次，小產(chǎn)權(quán)墓的自由流轉(zhuǎn)加劇了城鄉(xiāng)分化和貧富差距。如果允許小產(chǎn)權(quán)墓自由流轉(zhuǎn)，那么大規(guī)模的土地兼并也將隨之產(chǎn)生。整個(gè)社會(huì)土地資源將會(huì)被擁有巨大社會(huì)財(cái)富的城市或金融集團(tuán)主宰，從而進(jìn)一步導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民亂占、濫用農(nóng)村集體土地，甚至因變賣土地使得農(nóng)民流離失所。

最后，如果消費(fèi)者的合法權(quán)益得不到保障極易引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛。因?yàn)檗r(nóng)村公益性墓地不得對(duì)外村銷售，所以外村村民購(gòu)買將不受任何法律保護(hù)。如果遇到國(guó)家征收土地，政府只會(huì)安置本村村民購(gòu)買的墓地，外村村民只能自己承擔(dān)后果。

三、小產(chǎn)權(quán)墓問題的解決機(jī)制

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法力度

目前《殯葬管理?xiàng)l例》僅有的第十八條內(nèi)容是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，相應(yīng)的立法部門應(yīng)盡快修改并添加相關(guān)處罰條例，使得墓地市場(chǎng)監(jiān)管人員能有法可依，嚴(yán)格規(guī)范墓地交易的行為，從根本上減少“小產(chǎn)權(quán)墓”的存在。

針對(duì)農(nóng)村的公益性墓地，有關(guān)部門必須加大審批及監(jiān)管力度。在對(duì)外銷售小產(chǎn)權(quán)墓上，應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格審批程序，省級(jí)民政機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公益性墓地申請(qǐng)和審批規(guī)則應(yīng)做進(jìn)一步說(shuō)明。在處理已現(xiàn)存流轉(zhuǎn)的小產(chǎn)權(quán)墓這一問題上，應(yīng)根據(jù)不同情況進(jìn)行不同的處理。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)墓泛濫之地應(yīng)該進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)察；對(duì)于已經(jīng)購(gòu)買了的小產(chǎn)權(quán)墓的消費(fèi)者，在遵照法律法規(guī)及尊重死者家屬意見的前提下，妥善處理；對(duì)于已經(jīng)安葬的，可以與其家屬協(xié)商討論，盡可能將

墓遷至城市公益性墓地；對(duì)于超出實(shí)際需求建立的城市公益性墓地，須堅(jiān)決將其超出部分拆除；嚴(yán)肅處理所有未辦理用地審批手續(xù)的墓地并列入非法墓地。

國(guó)土部門、民政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)定期聯(lián)合檢查，加大執(zhí)法的力度。對(duì)于一些查處不力、同經(jīng)營(yíng)者惡意串通的情況應(yīng)該嚴(yán)格處理，并追究各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任，觸犯刑法的應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。國(guó)土部門應(yīng)明確自己的責(zé)任，要把未經(jīng)批準(zhǔn)就占用土地的經(jīng)營(yíng)者作為重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象，一經(jīng)確認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)墓，應(yīng)將其移送至公安機(jī)關(guān)，并追究其刑事責(zé)任。

(二)從供需兩頭并進(jìn)解決問題，規(guī)范公墓的定價(jià)

根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》的有關(guān)要求，政府必要時(shí)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)價(jià)格明顯偏高的進(jìn)行干預(yù)、管理，以此來(lái)規(guī)范經(jīng)營(yíng)性墓地的定價(jià)。為滿足群眾基本需要，公益性公墓收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行低收費(fèi)政策。然而，要想切實(shí)地改變小產(chǎn)權(quán)墓的現(xiàn)狀，有關(guān)部門還需要及時(shí)公開公示經(jīng)營(yíng)性公墓的定價(jià)過程、使用管理以及規(guī)劃目標(biāo)等情況；此外，還需增加對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼，讓村民更加愿意購(gòu)買公益性墓地，進(jìn)一步宣傳厚養(yǎng)薄葬，從根本上遏制小產(chǎn)權(quán)墓的持續(xù)性增長(zhǎng)。

(三)改善我國(guó)現(xiàn)存的農(nóng)村土地所有制

解決小產(chǎn)權(quán)墓地問題根源在于改善現(xiàn)存的農(nóng)村土地所有制。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上著眼，需要全面審視現(xiàn)行土地制度。從源頭上解決城鄉(xiāng)二元化體制的問題，相關(guān)專家必須好好研究集體土地政策，并不斷完善土地制度相關(guān)的法律。針對(duì)國(guó)家和集體土地二元制并行的情況，可以進(jìn)一步規(guī)范其管理、流轉(zhuǎn)體系，避免自行流轉(zhuǎn)造成的危害。參照小產(chǎn)權(quán)房農(nóng)村地權(quán)流轉(zhuǎn)問題，進(jìn)行局部或區(qū)域試驗(yàn)點(diǎn)，明確循序漸進(jìn)才是我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正確路線。[2]

(四)倡導(dǎo)建立生態(tài)公益性墓地

隨著近幾年環(huán)境的逐漸惡化，越來(lái)越多的國(guó)家推崇環(huán)保型殯葬。中國(guó)政府可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家的方法倡導(dǎo)建立生態(tài)公益性墓地。政府可以通過制定優(yōu)惠政策、改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的殯葬觀念等合理方法吸引更多的人實(shí)行綠色殯葬。當(dāng)然，這些行動(dòng)的前提是制定好殯葬設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，完善相關(guān)法律法規(guī)，做好殯葬執(zhí)法，再做好政策宣傳引導(dǎo)，相信購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)墓的行為必然會(huì)隨之減少。

[參考文獻(xiàn)]

[1]黃寶根.限制小產(chǎn)權(quán)墓地自由流轉(zhuǎn)符合物權(quán)法立法精神[J].法制博覽，2014(02).

[2]張國(guó)橋.“墓”無(wú)法紀(jì)的隱憂[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2014-04-05.

[3]李本謙.生態(tài)公益性墓地模式淺探[J].中國(guó)民政，2006(03).

[4]盧春英.轉(zhuǎn)變觀念推進(jìn)農(nóng)村公益性墓地建設(shè)[J].社會(huì)工作，2005(11).

[5]魯華勇.小產(chǎn)權(quán)房問題的法律分析及解決途徑探析[J].西部學(xué)刊，2015(05).

作者簡(jiǎn)介：繆婷婷(1994-)，女，漢族，江蘇常州人，南京審計(jì)學(xué)院2013級(jí)法學(xué)(法務(wù)金融方向)專業(yè)學(xué)生；沈佳韻(1995-)，女，漢族，江蘇常州人，南京審計(jì)學(xué)院2013級(jí)法學(xué)(法務(wù)金融方向)專業(yè)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D922.3；F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0041-02