環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題探究——以石家莊市民起訴環(huán)保局案為例

吳嘉雯

華東政法大學(xué)，上?！?00042

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環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題探究——以石家莊市民起訴環(huán)保局案為例

吳嘉雯

華東政法大學(xué)，上海200042

摘要：2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》中雖然規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，但在司法實(shí)踐具體實(shí)施法律規(guī)定時(shí)還會(huì)遇到很多困難和問(wèn)題。例如，符合條件并有能力提起環(huán)境公益訴訟的主體很少、環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則缺乏等。要解決這些問(wèn)題，需要健全環(huán)境公益訴訟制度、通過(guò)加速司法改革來(lái)建立有利于環(huán)境公益訴訟的環(huán)境審判體制。本文通過(guò)對(duì)熱點(diǎn)事件的分析，來(lái)探討環(huán)境公益訴訟中一些基本問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；公眾個(gè)人訴權(quán)；原告適格；行政訴訟

從2012年末至今，我國(guó)中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)的霧霾天氣給工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、城市環(huán)境質(zhì)量和群眾健康帶來(lái)較大影響。面對(duì)霧霾鎖城，市民怨聲載道，石家莊的一位市民就一紙?jiān)V狀將環(huán)保局告上法庭并索賠。在起訴石家莊市環(huán)保局的訴狀中，他提出請(qǐng)求被告依法履行治理大氣污染的職責(zé)以及承擔(dān)給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失10000元。該市民持訴狀先后到河北省高院、石家莊市中院立案大廳立案，兩家法院均未受理此案，并讓其遞交到有管轄權(quán)的石家莊市裕華區(qū)人民法院。該基層法院接收了他的起訴材料，但該市民在遞交訴狀之后幾日選擇了主動(dòng)撤訴。案件最終以原告撤訴而終結(jié)，可這一簡(jiǎn)單的起訴之舉無(wú)疑在深受霧霾困擾的廣大市民中引起了連鎖反應(yīng)。該案被稱為“全國(guó)首例公民個(gè)人因?yàn)榭諝馕廴鞠蛘畽C(jī)關(guān)提起損害賠償請(qǐng)求的公益環(huán)保訴訟案件”。目前，環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律制度還不夠成熟，大部分理論處于摸索階段并無(wú)定論，實(shí)踐上更是于法無(wú)據(jù)，這是很多法院都拒絕受理的首要原因。按照現(xiàn)行的各類法律，如果原告想得到立案并獲得勝訴賠償是有難度的。本文對(duì)于該案的法律理論分析聚焦在環(huán)境公益訴權(quán)之性質(zhì)、起訴資格兩個(gè)方面。

一、環(huán)境公益訴權(quán)之性質(zhì)

訴權(quán)是請(qǐng)求救濟(jì)的能力，它本身不具有利益屬性，只有當(dāng)其他權(quán)利或利益受到侵害或有可能受到侵害之時(shí)，通過(guò)行使訴權(quán)使得權(quán)利主體維護(hù)相關(guān)利益，此時(shí)訴權(quán)具有利益性。環(huán)境公益訴權(quán)代表的是某種物質(zhì)或者精神利益，并不是作為一種權(quán)利。環(huán)境公益訴權(quán)與利益的牽連在于行使該權(quán)利維護(hù)的是環(huán)境公共利益，即它不能直接作用于環(huán)境公共利益的維護(hù)，需要通過(guò)提起環(huán)境公益訴訟，借助司法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境治理、監(jiān)督和制約。環(huán)境公益訴權(quán)是一種公益性權(quán)利，也是公權(quán)力，同時(shí)具有從屬性，下面詳述其性質(zhì)。

(一)公益性權(quán)利

這是與環(huán)境私益訴權(quán)相比而體現(xiàn)的環(huán)境公益訴權(quán)的性質(zhì)。根據(jù)所行使的目的，環(huán)境訴權(quán)即分為私益和公益兩類。環(huán)境公益訴權(quán)保護(hù)的是公共環(huán)境利益，這是源于對(duì)人和自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以利益來(lái)衡量的話，就是使得大多數(shù)人在良好環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利不受侵犯的一種具有整體性和普遍性的狀態(tài)。本案中，雖然原告要求環(huán)保局賠償1萬(wàn)元具有突出的私益成分，但其起訴政府機(jī)關(guān)，要求履職，為己為人，具有一定公益成分，這里定性該案為環(huán)境公益訴訟。

對(duì)于環(huán)境公益訴權(quán)的概念，在我國(guó)學(xué)界中有著不同的表述。在環(huán)境公益訴權(quán)必以公益為目的上并無(wú)異議，但在環(huán)境公益訴權(quán)的性質(zhì)、范圍上有一些分歧，蔡守秋先生認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是在公共環(huán)境利益已經(jīng)遭受侵犯時(shí)提出，即對(duì)已形成的侵害出訴訟；陳泉生先生的觀點(diǎn)將“可能受到損害的情勢(shì)”列入了可以提起訴訟的原因，也即融入了環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，但其未表明環(huán)境公益訴訟的具體范圍。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟在請(qǐng)求救濟(jì)內(nèi)容方面應(yīng)具有預(yù)防功能，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題的發(fā)生具有滯后性和不可逆性，同時(shí)基于環(huán)境污染破壞而產(chǎn)生的損害賠償問(wèn)題十分復(fù)雜，所以環(huán)境公益訴權(quán)權(quán)利人的請(qǐng)求內(nèi)容應(yīng)不僅是針對(duì)過(guò)去已經(jīng)發(fā)生的事件采取救濟(jì)措施，還包括防止或減輕環(huán)境公益損害結(jié)果的發(fā)生。同時(shí)，在案件性質(zhì)方面，還有一些學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟并非為新型訴訟，不一定要詳細(xì)劃分為是行政訴訟還是民事訴訟，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟本身就是一種突破原告主體資格的訴訟方式，完全可以根據(jù)被起訴的對(duì)象來(lái)劃分其究竟是環(huán)境民事公益訴訟還是環(huán)境行政公益訴訟，從而進(jìn)一步?jīng)Q定其適用的訴訟程序。這點(diǎn)筆者也是認(rèn)同的。

本案明顯是以行政機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境公益訴訟，即為環(huán)境公益行政訴訟。環(huán)境公益訴訟的主要目的是預(yù)防環(huán)境的惡化和救濟(jì)環(huán)境的損害，其主體應(yīng)該廣泛化，并且著重體現(xiàn)在其預(yù)防功能而不僅僅作用于權(quán)利的救濟(jì)，其訴訟的結(jié)果既是保障個(gè)人的利益，也是維護(hù)全社會(huì)的共同利益。

(二)保護(hù)環(huán)境的公權(quán)利

以維護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)境公益訴權(quán)在性質(zhì)上屬于一種公權(quán)利。第一，它是參與國(guó)家環(huán)境事務(wù)的公權(quán)利，訴權(quán)主體可以通過(guò)行使該訴權(quán)來(lái)達(dá)到參與國(guó)家環(huán)境公共治理的目的，既可以獨(dú)立存在又可以參與到其他司法程序中。第二，環(huán)境公益訴權(quán)是對(duì)應(yīng)于國(guó)家環(huán)境公權(quán)力的，訴權(quán)具有明顯的控制權(quán)力的社會(huì)功能，其賦予訴權(quán)義務(wù)主體發(fā)動(dòng)訴訟程序的能力，迫使環(huán)境司法權(quán)主體積極作為，作出裁判。同時(shí)也可以就其他環(huán)境公權(quán)力行為的合法性提出質(zhì)疑，使公權(quán)力行為接受合法性評(píng)價(jià)。另外公權(quán)力基于其所產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)理所當(dāng)然的扮演著主導(dǎo)角色，但由于環(huán)境問(wèn)題的特殊性，需要一些處于從屬地位的權(quán)利來(lái)彌補(bǔ)，而環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置目的是對(duì)環(huán)境公權(quán)力運(yùn)行的補(bǔ)充。

上文已分析本案是因大氣污染而提起的環(huán)境公益行政訴訟，在環(huán)境行政公益訴訟中，一般是判決被告依法履行其環(huán)境職責(zé)、撤消其違法具體行政行為。如果原告能勝訴，不僅原告會(huì)直接感受、享受大氣環(huán)境質(zhì)量改善的利益，其他不特定多數(shù)人也會(huì)享受到同樣的利益。按照《行政訴訟法》保護(hù)公民人身權(quán)利的請(qǐng)求規(guī)定，環(huán)保部門(mén)履行保護(hù)職責(zé)不力，公民可以起訴，本案中要求環(huán)保局就特定的污染來(lái)源履行監(jiān)管職責(zé)，采取有力手段來(lái)減少霧霾的產(chǎn)生是可行的。即以履行監(jiān)管為訴求，難度比要求賠償經(jīng)濟(jì)損失小一些。

二、環(huán)境公益訴訟之主體資格

(一)相關(guān)現(xiàn)行法律的規(guī)定

2013年1月1日開(kāi)始施行的《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！逼渲小皩?duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等”屬于不完全列舉的例示性規(guī)定，只要屬于損害公益的行為，均可作為公益訴訟的對(duì)象，且公益訴訟的提起并不以存在實(shí)際損害為前提條件。那么本案中原告因?yàn)榭諝馕廴菊?qǐng)求環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，單純就起訴損害空氣質(zhì)量的行為而言，具有公益性，是合理的?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是關(guān)于起訴資格的規(guī)定，但無(wú)主體資格的具體范圍。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》也并未規(guī)定起訴資格的具體范圍。因此，還須法律或司法解釋作進(jìn)一步規(guī)定，那么僅從文字表述看，似乎排除了個(gè)人提起公益訴訟的可能。因此依據(jù)《民事訴訟法》本案中原告目前并不具有訴訟主體資格。

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》中，第2、12條的規(guī)定，普通的行政訴訟要求起訴人認(rèn)為行政主體的具體行政行為對(duì)其合法權(quán)益造成的侵害或影響是直接的、明顯的。這是公民、法人或其他社會(huì)組織成為行政訴訟適格當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具備的條件。而對(duì)于行政公益訴訟具體定義，學(xué)術(shù)界尚無(wú)達(dá)成共識(shí)，根源在于對(duì)行政公益訴訟的特征理解不同。筆者較傾向于顏運(yùn)秋的觀點(diǎn)：行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律容許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。即行政公益訴訟的特征最重要的有兩點(diǎn)：第一是，以保護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。第二是，原告與案件利害關(guān)系的非直接性和不明確性。筆者認(rèn)為行政公益訴訟不應(yīng)要求起訴主體與違法行政行為有直接利害關(guān)系。從理論上來(lái)說(shuō)，只要當(dāng)事人認(rèn)為公共利益受到行政行為的損害，都可能成為行政公益訴訟適格的原告。本案中的原告因霧霾提出訴請(qǐng)，霧霾對(duì)公民皆有影響，可以說(shuō)是有直接利害關(guān)系之人。但由于目前法律并沒(méi)有對(duì)環(huán)境行政公益訴訟有任何規(guī)定，因此其主體資格在《行政訴訟法》上的認(rèn)定還有待進(jìn)一步確認(rèn)。

2015年1月1日起施行新《環(huán)境保護(hù)法》，其中第五十八條：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。同時(shí)規(guī)定，提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。顯然，依此規(guī)定，個(gè)人是不能提起公益訴訟的。上文中已定性該案為環(huán)境公益行政訴訟，根據(jù)分析，現(xiàn)行法律都表明個(gè)人不能作為公益訴訟的起訴主體，可見(jiàn)本案現(xiàn)實(shí)的公益訴訟之路行不通。

(二)環(huán)境公益訴訟原告資格確認(rèn)

筆者對(duì)于該案的分析，旨在表達(dá)此案對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格確認(rèn)的一些啟示，即應(yīng)擴(kuò)大公眾個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟訴權(quán)主體。

首先，公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)是公眾在環(huán)境公共利益受到公權(quán)力主體或私人主體侵害或有侵害可能時(shí)所享有的正當(dāng)司法救濟(jì)權(quán)利，目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，功能在于阻止私權(quán)利行為對(duì)公共環(huán)境的侵害，同時(shí)制約公權(quán)力的濫用。環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性迫使我們重新考慮傳統(tǒng)程序救濟(jì)制度的合理性，需要給予不同層次的環(huán)境利益以相應(yīng)的救濟(jì)，因此，建立和承認(rèn)公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)是十分必要的，同時(shí)必須通過(guò)法律明確規(guī)定公眾個(gè)人的環(huán)境公益訴權(quán)，使得公眾個(gè)人在行使權(quán)利之時(shí)于法有據(jù)。

其次，在賦予公眾個(gè)人環(huán)境公益訴權(quán)的同時(shí)應(yīng)有適當(dāng)?shù)南拗?。由于公眾環(huán)境公益訴權(quán)與環(huán)境行政權(quán)的行使目的主要都是維護(hù)環(huán)境公共利益，因此就涉及到權(quán)力和權(quán)利配置的問(wèn)題。前文也提到，環(huán)境公益訴權(quán)相對(duì)于國(guó)家環(huán)境公權(quán)力來(lái)說(shuō)是處于從屬地位的，那么在法律規(guī)定上也應(yīng)適當(dāng)對(duì)公眾行使環(huán)境公益訴權(quán)作些限制。第一，設(shè)置必要的訴權(quán)行使前置程序，這種前置程序表面上是說(shuō)對(duì)公眾環(huán)境公益訴權(quán)的限制，其實(shí)是根據(jù)其屬性本身所要求的，同時(shí)也不會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)該項(xiàng)訴權(quán)的濫用；第二，限制環(huán)境公益訴訟被告行為的類型，例如針對(duì)單位排污行為的環(huán)境民事公益訴訟就必須只能針對(duì)排污單位違反環(huán)境法律的行為提起訴訟，而針對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟只能針對(duì)行政機(jī)關(guān)的非自由裁量行政行為，這樣可以避免公眾個(gè)人環(huán)境公益訴權(quán)對(duì)環(huán)境公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)；第三，對(duì)環(huán)境公益訴權(quán)救濟(jì)方法的限制，救濟(jì)方法要多樣化毋庸置疑，但需要一定的限制，例如對(duì)于排污單位判處的罰款金額不能歸原告所有，因?yàn)橐坏砍兜剿饺死?，環(huán)境公益訴訟的目的和作用就很難得到他人、政府以及法院的承認(rèn)。

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作者簡(jiǎn)介：吳嘉雯(1990-)，女，漢族，江蘇東臺(tái)人，華東政法大學(xué)，2013級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D925.1；D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0014-02