新《民事訴訟法》及其司法解釋下的公益訴訟制度探究

孫瑞瑞

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001

2012年8月新修的《民事訴訟法》第55條的規(guī)定為我國(guó)的公益訴訟制度開了一扇窗，而2015年最高院出臺(tái)的《民事訴訟法司法解釋》對(duì)公益訴訟作出了更為具體的規(guī)定，為我國(guó)的公益訴訟開啟了一扇新門。公益訴訟在最新民訴法司法解釋的指引下，在我國(guó)的司法實(shí)踐中邁開了新的步伐，迎來了盼望已久的春天。對(duì)于公益訴訟，我們看到了立法的進(jìn)步，但同時(shí)也不得不思考其中仍存在的問題。本文結(jié)合新《民事訴訟法》及其司法解釋來探討公益訴訟，進(jìn)一步思考公益訴訟的未來發(fā)展。

一、公益訴訟概述

在我國(guó)目前的法律環(huán)境下，公益訴訟應(yīng)指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)與組織依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為依法向法院起訴，請(qǐng)求法院追究侵害人的法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。相對(duì)于私益訴訟而言，公益訴訟其顯著特征有以下幾點(diǎn):1.根本目的在于維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，它超越了對(duì)私人利益的保護(hù)，站在了公共利益的視角。2.原告可以是非直接利害關(guān)系人。在公益訴訟中，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論。在我國(guó)的公益訴訟中，訴訟主體可以是直接受到違法行為侵害的有關(guān)機(jī)關(guān)和其他組織，也可以是沒有受到違法行為侵害的。3.判決效力的擴(kuò)張。在一般的私益訴訟中，法院做出的生效判決的效力只針對(duì)特定的訴訟當(dāng)事人，涉及到特定當(dāng)事人的切身利益。而在公益訴訟中，法院判決的效力則得以擴(kuò)張，不僅對(duì)訴訟當(dāng)事人具有約束力，對(duì)國(guó)家與公眾也產(chǎn)生了約束作用。

二、新《民訴法司法解釋》下公益訴訟應(yīng)注意的問題

《新民訴法司法解釋》的出爐，進(jìn)一步打開了公益訴訟之路。為了使公益訴訟之路更加順暢、平坦，能夠發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)現(xiàn)公益的作用，在新司法解釋下應(yīng)注意以下問題:

(一)注意公益訴權(quán)的保障

新《民訴法司法解釋》第284條明確了公益訴訟的起訴條件，其中要求“有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)”。這一規(guī)定在一定程度上抑制了公益訴權(quán)的濫用，使公益訴訟一經(jīng)開始就進(jìn)入了誠(chéng)信軌道。但是，這也無疑提高了公益訴訟的門檻，使公益訴訟的立案更加困難。在公益訴訟中法院對(duì)“初步證據(jù)”的規(guī)定不適宜進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大解釋，應(yīng)當(dāng)有所保留，以保障正常的公益訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。因此，在公益訴訟的起步階段，應(yīng)該注意對(duì)“初步證據(jù)”的適當(dāng)限制，注意公益訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)與保障。

(二)注意發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用

在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，具有法律監(jiān)督職能，并不涉及到具體的地方或者部門利益，其更適合代表國(guó)家和社會(huì)公共利益來提起公益訴訟。另外，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面優(yōu)勢(shì)也較為明顯，其法定的調(diào)查權(quán)利于解決舉證困難的問題。從目前的試點(diǎn)改革來看，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已將定格。隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)將積極發(fā)揮其在公益訴訟中的監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

三、實(shí)踐中的公益訴訟問題

從我國(guó)最新的《民事訴訟法》和《民事訴訟法司法解釋》來看，雖然我國(guó)的公益訴訟在法律層面上又前進(jìn)了一步，但是目前的具有一定概括性的制度規(guī)定在實(shí)踐中還是略顯單薄，仍無法滿足實(shí)踐中各種復(fù)雜的侵害公益的案件，其不足之處仍值得我們思考。

(一)訴訟主體的模糊及狹隘

關(guān)于公益訴訟的提起主體，新《民事訴訟法》第五十五條將其限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，這一規(guī)定雖然縮小了主體范圍，將自然人和公司法人排除了在外，而新《民事訴訟法司法解釋》也未將訴訟主體予以明確、具體。另外，公益訴訟主體的范圍還較為狹隘，從我國(guó)目前規(guī)定來看，我國(guó)的公益訴訟是公民“缺席”的公益訴訟，公民不具有起訴資格，其被排除在訴訟主體之外。而實(shí)際上，在推進(jìn)法制建設(shè)、維護(hù)公益方面，公民能夠起到很大作用。另外，這一保守的做法，使實(shí)踐中很多侵害公益的事件得不到及時(shí)的救濟(jì)，公益訴訟案件的起訴現(xiàn)狀并不理想。

(二)受案范圍

關(guān)于公益訴訟的受案范圍，新民訴法第五十五條將環(huán)境公益訴訟與消費(fèi)者公益訴訟予以明確化，除了這兩類案件之外，該條以“……等損害社會(huì)公共利益的行為”規(guī)定了公益訴訟的受案范圍。該規(guī)定從表面上看似乎已經(jīng)為公益訴訟的受案范圍作了具體性指引，但這種規(guī)定在實(shí)踐中往往碰壁，對(duì)于某些案件，法院往往以不屬于受案范圍不予受理。一些反壟斷案件等實(shí)質(zhì)上了已侵害到社會(huì)公共利益的案件在實(shí)踐中可能就進(jìn)入不了公益訴訟程序，難以獲得及時(shí)的救濟(jì)。

(三)訴訟費(fèi)用

由于公益訴訟具有典型的公益性，而在公共領(lǐng)域，很多人喜歡“搭便車”而不是對(duì)其“加油打氣”。在公益訴訟中，原告怠于起訴的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因就是原告不僅可能要面臨長(zhǎng)期的訴累，還可能要承受高額的訴訟費(fèi)用，這種“勞心勞力”、“費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)財(cái)”的訴訟嚴(yán)重影響了原告的積極性。

四、公益訴訟機(jī)制的完善

雖然新《民訴法司法解釋》使我國(guó)公益訴訟的發(fā)展邁開了一大步，但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展仍任重而道遠(yuǎn)，很多方面仍需要進(jìn)一步完善。

(一)擴(kuò)大訴訟主體范圍

在英美法系國(guó)家，公益訴訟的主體主要為檢察機(jī)關(guān)和公民兩大類。其中美國(guó)就規(guī)定了個(gè)人或公司有權(quán)以政府名義進(jìn)行訴訟。雖然各國(guó)對(duì)于公益訴訟主體的規(guī)定并不盡相同，但整體來說其范圍比我國(guó)較廣。那么，從未來發(fā)展趨勢(shì)來看，公益訴訟主體范圍的擴(kuò)展是必然，我國(guó)目前的主體資格的限定明顯不符合這一潮流。

(二)以概括列舉式明確受案范圍

我國(guó)對(duì)于公益訴訟的受案范圍只列舉了兩類，對(duì)于其他的只是以省略方式進(jìn)行概括性所述，導(dǎo)致實(shí)踐中其他侵害公益的行為無法得到有效的訴訟救濟(jì)。在其他國(guó)家，對(duì)公益訴訟受案范圍多采用了概括式列舉的方式。在實(shí)踐中，侵害公共利益的行為具有多樣化，為真正維護(hù)社會(huì)公共利益，發(fā)揮公益訴訟制度的作用，在今后的相關(guān)立法中應(yīng)增加列舉公益訴訟的受案范圍，如再增加國(guó)有資產(chǎn)流失案件等。以更為明確的方式予以規(guī)定，既方便相關(guān)當(dāng)事人起訴，又能夠促使法院正確受理案件。

(三)建立更為完善的保障機(jī)制

根據(jù)以上實(shí)踐中出現(xiàn)的問題可以看出，我國(guó)公益訴訟的保障機(jī)制仍待完善，具體來說從以下方面著手:第一，律師費(fèi)用方面。為了提供適格原告提起訴訟的積極性，律師費(fèi)用可實(shí)行由敗訴方承擔(dān)的方式。另外，對(duì)公益訴訟律師實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制，此種獎(jiǎng)勵(lì)可以從對(duì)被告的罰金中按比例予以提取。第二，對(duì)原告訴訟行為進(jìn)行必要審核。在新司法解釋中，對(duì)公益訴訟規(guī)定了和解與調(diào)解，對(duì)于達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行公告，經(jīng)公告、審查后來決定是否出具調(diào)解書。原告與侵害人達(dá)成的和解或調(diào)解可能對(duì)部分受害人有利，但卻損害了社會(huì)公共利益，那么這樣的和解或調(diào)解應(yīng)得到法律的一定限制。第三，舉證責(zé)任的傾斜。從公益訴訟的發(fā)展來看，公益訴訟越來越具有廣泛性、專業(yè)性、復(fù)雜性，而處于弱勢(shì)地位的原告陷入了取證難的困境，甚至連要求的“初步證據(jù)”都無法及時(shí)提供。在此，在舉證責(zé)方面應(yīng)該傾斜于原告，對(duì)原告的“初步證據(jù)”的提供降低標(biāo)準(zhǔn)，使原告承擔(dān)更小的舉證責(zé)任。

五、結(jié)語

不可否認(rèn)，新《民事訴訟法》及其司法解釋為公益訴訟的發(fā)展揭開了新的篇章，推動(dòng)了公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展，但整體來看，我國(guó)實(shí)踐中的公益訴訟的發(fā)展仍不夠樂觀，在公益訴訟之路上仍需要加強(qiáng)探索，以制度的創(chuàng)新、完善來推動(dòng)公益訴訟，尤其在訴訟主體范圍、受案范圍、保障機(jī)制等方面要加以完善。

［1］奚曉明主編.＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞修改條文理解與適用［M］.人民法院，2012.

［2］劉紅立，李楊，萬利.環(huán)境公益訴訟原告主體研究［J］.法制與社會(huì)，2012(02).