論人民監(jiān)督員制度的規(guī)范與完善

齊慶凱

天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院，天津300462

人民監(jiān)督員制度是我國檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)外部監(jiān)督制約、確保辦案質(zhì)量和公正執(zhí)法的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，是人民群眾直接參與對(duì)監(jiān)督檢察權(quán)運(yùn)行的一個(gè)重要渠道。自2010年10月全面實(shí)行以來，在近四年的司法實(shí)踐中，人民監(jiān)督員制度在完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約、保障檢察權(quán)依法獨(dú)立正確行使，特別是在檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、參與社會(huì)管理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)公正廉潔執(zhí)法這三項(xiàng)重點(diǎn)工作中，發(fā)揮了重大作用。然而，任何制度都需要與時(shí)俱進(jìn)。目前人民監(jiān)督員制度在運(yùn)行中還存在諸多缺陷和不足，亟待進(jìn)一步去研討和完善。特別是新修改的刑事訴訟法遵循“加強(qiáng)監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法辦理直接受理的案件提出了更嚴(yán)格的要求。這就需要檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持“監(jiān)督者更要自覺接受監(jiān)督”理念，進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員制度，不斷優(yōu)化監(jiān)督程序，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果，以便與新刑訴法有效銜接。對(duì)此，高檢院曹建明檢察長在十二屆全國人大二次會(huì)議上作檢察工作報(bào)告時(shí)指出，要改革人民監(jiān)督員選任方式，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度法制化。

一、人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)涵及主要意義

(一)人民監(jiān)督員制度的基本概念

理論界對(duì)于人民監(jiān)督員制度的概念界定，因人而異。比如有學(xué)者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度是指由人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序和規(guī)則，在人民檢察院體系外，對(duì)檢察院直接受理偵查的案件進(jìn)行社會(huì)性監(jiān)督的制度。①也有專家將人民監(jiān)督員制度界定為:根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，通過一定的程序和手段，在檢察院外部遴選符合相應(yīng)條件的人士，按照既定的要求和規(guī)則，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行外部監(jiān)督的一種新型、民主監(jiān)督制度。②本文認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度，是根據(jù)憲法、法律和最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定，通過遵循一定規(guī)則從社會(huì)各界選任人民監(jiān)督員，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理的立案偵查案件的一種外部監(jiān)督機(jī)制。

(二)人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生背景

根據(jù)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。按照職能劃分，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件實(shí)施偵查、逮捕和起訴的職權(quán)屬于檢察權(quán)的重要組成部分。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，任何一種權(quán)力都需要監(jiān)督制約。同樣檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)、逮捕權(quán)和起訴權(quán)，也需要監(jiān)督。但在程序上具體由誰來監(jiān)督，一直是困擾檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)制度難題，也是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題。為了解決這一難題，2003年8月，最高人民檢察院在充分醞釀反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，經(jīng)報(bào)黨中央同意并報(bào)告全國人大常委會(huì)后，決定先期在天津、河北、內(nèi)蒙古等10個(gè)省、市、自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作。2004年10月1日起，這項(xiàng)試點(diǎn)工作又?jǐn)U展到全國所有省、市、自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)。在認(rèn)真總結(jié)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，反復(fù)研究論證制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，2010年10月，高檢院出臺(tái)了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，決定在全國各地全面推行人民監(jiān)督員制度。經(jīng)過幾年的實(shí)踐證明，該制度的全面推行，健全了對(duì)檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)于保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)發(fā)揮了重要作用。

(三)人民監(jiān)督員制度的主要意義

人民監(jiān)督員制度的設(shè)立，凸顯了人民檢察院以人為本的執(zhí)法理念，對(duì)防止檢察權(quán)濫用和司法腐敗，確保檢察機(jī)關(guān)公正司法具有積極的意義。

首先，實(shí)行人民監(jiān)督員制度彰顯了檢察權(quán)自覺接受人民監(jiān)督的思想。國家權(quán)力來源于人民，受人民監(jiān)督。但與其他監(jiān)督方式不同，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)新之處在于它跳出了通過其他國家機(jī)構(gòu)來尋求監(jiān)督的舊有模式，轉(zhuǎn)而把目光投向最大的監(jiān)督主體——人民群眾。③它實(shí)現(xiàn)了人民群眾直接參與司法活動(dòng)、執(zhí)法過程的法律監(jiān)督，有效地保證了檢察權(quán)在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)運(yùn)行，有效地促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)工作人員理性、平和、規(guī)范、文明執(zhí)法。

其次，實(shí)行人民監(jiān)督員制度有利于提升檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力和群眾滿意度。人民監(jiān)督員具有密切聯(lián)系群眾、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富和專業(yè)特長顯著等諸多優(yōu)勢(shì)，他們通過積極參與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案活動(dòng)，既能嚴(yán)格依法監(jiān)督案件，又能將自己參與執(zhí)法辦案的親身感受向社會(huì)宣傳，以增強(qiáng)人民群眾對(duì)法律監(jiān)督的信心和對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任，有力地提升檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

第三，實(shí)行人民監(jiān)督員制度有利于強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍包括“七類案件或事項(xiàng)”，幾乎涵蓋了檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及檢察人員執(zhí)法行為、執(zhí)法作風(fēng)的方方面面。并通過嚴(yán)肅的監(jiān)督程序，保證了檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)在陽光下運(yùn)行，有利的促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)和檢察人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，改進(jìn)執(zhí)法作風(fēng)，提升辦案質(zhì)量和效果。

第四，實(shí)行人民監(jiān)督員制度有利于檢察機(jī)關(guān)切實(shí)踐行黨的群眾路線，服務(wù)和保障民生。切實(shí)踐行以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線，堅(jiān)持立檢為公、執(zhí)法為民，依法解決群眾利益訴求，是檢察工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這首先需要密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾呼聲。人民監(jiān)督員來自不同行業(yè)、不同階層和不同領(lǐng)域，具有非常廣泛的代表性和社會(huì)性。他們能夠充分反映社情民意和公眾感受，幫助我們更好的發(fā)現(xiàn)和解決存在的突出問題，并將法律適用與社情民意更好地結(jié)合起來，做到情、理、法兼顧，有效化解矛盾糾紛、減少社會(huì)不和諧因素。

二、當(dāng)前人民監(jiān)督員制度運(yùn)行中存在的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，幾年來，全國檢察機(jī)關(guān)共選任人民監(jiān)督員4萬余人次，人民監(jiān)督員監(jiān)督“三類案件”4萬余件。④同時(shí)，作為一項(xiàng)重大司法改革成果，人民監(jiān)督員制度被載入《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》等重要?dú)v史文獻(xiàn)。從運(yùn)行成效來看，人民監(jiān)督員制度的實(shí)行切實(shí)擴(kuò)大了司法民主，促進(jìn)了規(guī)范執(zhí)法，保證了案件質(zhì)量，提高了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。但是，人民監(jiān)督員制度還有許多實(shí)踐中的環(huán)節(jié)和問題需要探索和解決，以更加適應(yīng)新時(shí)期檢察工作的客觀需要。

(一)有關(guān)人民監(jiān)督員制度的法律規(guī)定還不夠完備

雖然我國《憲法》第27條、第41條以及《人民檢察院組織法》第7條為人民監(jiān)督員制度提供了憲法和法律依據(jù)，但是這些均為間接性、原則性規(guī)定，尚不具實(shí)踐操作性。新修改的刑事訴訟法也未將人民監(jiān)督員制度納入其中，無法為人民監(jiān)督員制度提供直接的法律支持。同時(shí)，《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員的規(guī)定》的法律位階及效力等級(jí)相對(duì)偏低，嚴(yán)格來說僅僅屬于檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督改革的一項(xiàng)舉措，也不足以為人民監(jiān)督員制度提供法律支持。

(二)有關(guān)人民監(jiān)督員的選任制度還存在不足

首先是人民監(jiān)督員選任方式存在不足。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員的規(guī)定》，人民監(jiān)督員雖然經(jīng)由其他單位推薦，本人同意，但是需要經(jīng)檢察長聘任。實(shí)踐中人民監(jiān)督員大都是各級(jí)檢察院根據(jù)高檢院的相關(guān)要求自行選擇和聘任，這其實(shí)就是被監(jiān)督者選擇監(jiān)督者來對(duì)自己實(shí)施監(jiān)督，而且相關(guān)的費(fèi)用也由被監(jiān)督者承擔(dān)，那么這樣的監(jiān)督具有多少成效未免讓人質(zhì)疑。

其次是人民監(jiān)督員任職條件的規(guī)定存在不足。實(shí)踐中，人民監(jiān)督員基本由政府部門、政協(xié)、街道、國有企業(yè)等機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的人員來擔(dān)任。這些人員相對(duì)來說屬于行業(yè)乃至社會(huì)精英，由他們作為人民監(jiān)督員，對(duì)于保證監(jiān)督質(zhì)量和社會(huì)影響確實(shí)有積極作用。但不可忽視的一個(gè)問題是，普通群眾中產(chǎn)生的人民監(jiān)督員偏少甚至很少，勢(shì)必導(dǎo)致人民監(jiān)督員群眾代表性的降低。

第三是有關(guān)人民監(jiān)督員的任免程序規(guī)定不夠明確。對(duì)于人民監(jiān)督員如何具體聘任、如何進(jìn)行管理、對(duì)因各種原因不能履職的人民監(jiān)督員如何免職等問題目前還缺乏明確規(guī)定。

(三)人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和程序設(shè)置還不夠合理

按照《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員的規(guī)定》，當(dāng)前人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍基本上局限于“五種情形”、“七類案件或事項(xiàng)”，范圍偏窄，還屬于重點(diǎn)監(jiān)督，并非全面監(jiān)督。同時(shí)，在監(jiān)督方式和程序上，人民監(jiān)督員對(duì)案件主要通過書面閱卷來了解，并不參與案件的審查過程。這種方式對(duì)于一些事實(shí)清楚、適用法律沒有爭議的案件來說沒有問題。但是，面對(duì)案情較為復(fù)雜、證據(jù)難以把握的案件，只是通過書面審查，而沒有其他充分準(zhǔn)備的，要使其短時(shí)間內(nèi)提出客觀、公正的監(jiān)督意見并非易事。

(四)人民監(jiān)督員履職責(zé)任和履職保障還缺乏規(guī)定

雖然《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員的規(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員的任職條件、監(jiān)督范圍等作了較為詳盡的規(guī)定，但對(duì)人民監(jiān)督員的履職責(zé)任沒有明確規(guī)定。其次，有關(guān)人民監(jiān)督員的經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)不足。雖然高檢院規(guī)定:人民監(jiān)督員因履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費(fèi)用，人民檢察院應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)人民檢察院為實(shí)施人民監(jiān)督員制度所必需的經(jīng)費(fèi)，列入公用經(jīng)費(fèi)保障范圍。但是，在地方財(cái)政較緊的地區(qū)，檢察工作經(jīng)費(fèi)本身就緊張，人民監(jiān)督員工作所需經(jīng)費(fèi)存在不能得到及時(shí)的落實(shí)的現(xiàn)象。另外，由于大多數(shù)人民監(jiān)督員只是兼職從事監(jiān)督工作，缺乏時(shí)間保證，所以有時(shí)很難抽出時(shí)間對(duì)案件進(jìn)行充分監(jiān)督。

三、規(guī)范和完善人民監(jiān)督員制度的幾點(diǎn)建議

(一)著力推進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化和法制化

人民監(jiān)督員制度在現(xiàn)行基本法中還未有規(guī)定，當(dāng)前僅僅依據(jù)最高人民檢察院的有關(guān)規(guī)定來操作，法律依據(jù)尚不夠充分。雖然新修改后的《刑事訴訟法》沒有將人民監(jiān)督員制度納入其中，但是我們應(yīng)積極研究論證該制度“入法”工作，爭取隨著人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步發(fā)展完善，適時(shí)修改《人民檢察院組織法》，甚至制定專門的《人民監(jiān)督員法》，力爭在國家層面形成科學(xué)合理地人民監(jiān)督員制度法律體系。通過完善立法，對(duì)人民監(jiān)督員選任程序、監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和效力、履職保證、履職責(zé)任等作出具體的規(guī)定，使人民監(jiān)督員制度走向規(guī)范化、法制化道路。

(二)著力規(guī)范人民監(jiān)督員選任條件和程序

首先，應(yīng)嚴(yán)格人民監(jiān)督員資格條件。對(duì)于侯選的人民監(jiān)督員，除嚴(yán)格按照法律規(guī)定的基本條件外，還要綜合把握道德品質(zhì)、專業(yè)特點(diǎn)、職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和工作態(tài)度。其次，要突出選任的廣泛性。注重從各行各業(yè)中選任人民監(jiān)督員，要既能選出法律人的代表，又能選出非職業(yè)法律人的代表，解決“精英化”與“大眾化”兩者的平衡問題。第三，完善選人程序。探索推進(jìn)以“外選”代替“內(nèi)選”的模式，成立獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的選任委員會(huì)，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任工作。或者將人民監(jiān)督員的選任交由縣級(jí)以上人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，并由其任命，增強(qiáng)人民監(jiān)督員獨(dú)立性和使命感。選任過程要注重公開公正，及時(shí)向社會(huì)公布擬選人民監(jiān)督員的條件及有關(guān)選任事項(xiàng)。第四，嘗試建立省級(jí)范圍內(nèi)的人民監(jiān)督員庫及各檢察分院、區(qū)縣院的子庫，在數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取人民監(jiān)督員對(duì)具體個(gè)案實(shí)施監(jiān)督。

(三)著力優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍和程序

首先，適度擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。要在確?！捌哳惏讣蚴马?xiàng)”全部接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督的同時(shí)，適度擴(kuò)大人民監(jiān)督員的工作范圍，將最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督、最適合普通民眾監(jiān)督、普通民眾也有能力進(jìn)行監(jiān)督的其他案件納入監(jiān)督范圍。例如:可以定期組織人民監(jiān)督員參加檢察機(jī)關(guān)的案件評(píng)查、執(zhí)法檢查、庭審觀摩等活動(dòng)，征求監(jiān)督員的意見和建議。其次，進(jìn)一步完善監(jiān)督程序和方式。探索建立案件監(jiān)督評(píng)議前的案情報(bào)告機(jī)制，便于人民監(jiān)督員熟悉案情。探索實(shí)行“上下級(jí)交叉、同級(jí)異地交叉監(jiān)督”的模式，解決人民監(jiān)督員“本地化”、“熟人化”的問題。第三，檢察機(jī)關(guān)和檢察人員應(yīng)樹立主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。新刑訴法更加嚴(yán)格的規(guī)定了訴訟參與人權(quán)利義務(wù)告知制度，按照要求，檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化對(duì)直接受理的職務(wù)犯罪案件的民主監(jiān)督，充分認(rèn)識(shí)到人民監(jiān)督員的監(jiān)督者地位，確保人民監(jiān)督員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第四，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督評(píng)議意見的法律效力。對(duì)人民監(jiān)督員發(fā)表的監(jiān)督意見要認(rèn)真研究、充分考慮，自覺接受人民監(jiān)督員對(duì)檢察工作和執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督評(píng)議。

(四)著力完善人民監(jiān)督員制度的法律責(zé)任和履職保障

首先，細(xì)化人民監(jiān)督員不依法履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。當(dāng)人民監(jiān)督員被發(fā)現(xiàn)存在違法違紀(jì)情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定依據(jù)進(jìn)行處理。其次，做好人民監(jiān)督員開展工作的經(jīng)費(fèi)保障工作。檢察機(jī)關(guān)要積極向黨委、人大匯報(bào)，爭取政府支持，確定合理的人民監(jiān)督員補(bǔ)助金額標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強(qiáng)對(duì)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)和指導(dǎo)。對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)，提高人民監(jiān)督員的法律水平，增強(qiáng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)效。最后，切實(shí)保障人民監(jiān)督員參與監(jiān)督的時(shí)間，保證其充分獲悉案件情況，更好履行監(jiān)督職責(zé)。

［ 注 釋 ］

①劉明祥等．人民監(jiān)督員制度若干問題研究［C］．2005年全國檢察理論研究工作會(huì)議暨第6屆年會(huì)論文集，2005．

②鮑明葉．檢察改革視角下人民監(jiān)督員制度探究［EB/OL］．正義網(wǎng)．http://www．jcrb．com/procuratorate/theories/essay/201404/t20140417_1374976．html．

③劉宇玥．人民監(jiān)督員制度的理論基礎(chǔ)［J］．江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)．

④謝文英．人民監(jiān)督員制度:十年探索，回答誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2013-3-4．