探析檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的適格性

劉文琴

永安市人民檢察院，福建 永安 366000

民事公益訴訟，是指公民、社會組織或特定的國家機關(guān)，針對侵犯不特定多數(shù)人利益即社會公共利益的民事違法行為，向法院提起訴訟，由法院進行裁判的活動。

一、現(xiàn)狀剖析

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，民事公益侵權(quán)事件頻繁發(fā)生，如環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，毒大米、毒黃花菜、毒奶粉、瘦肉精等食品安全事件層出不窮，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。加之，我國民事公益訴訟制度的不完善，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益得不到有效及時保護。

二、價值分析

(一)應(yīng)然存在

首先，國外檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建為我國提供了理論借鑒。縱觀英美和大陸兩大法系，法律都賦予了檢察機關(guān)開展公益訴訟的權(quán)利。其次，檢察權(quán)理應(yīng)涵蓋刑事公訴權(quán)、民事起訴權(quán)及行政案件的起訴權(quán)。國際慣例的主流觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)是公共利益的代表，維護公益是檢察機關(guān)的職責(zé)。公訴權(quán)作為檢察機關(guān)的法定職權(quán)，應(yīng)該不分領(lǐng)域的貫穿于整個訴訟制度中。再次，我國檢察機關(guān)經(jīng)過長期的實踐探索積累了一定的實踐經(jīng)驗。自50年代起，我國各地檢察機關(guān)就開始以刑事附帶民事訴訟、民事抗訴、檢察建議等多種形式參與到民事訴訟活動中。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國檢察機關(guān)從2000年到2013年已提起了約20起的環(huán)境公益訴訟案件。［1］最后，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)公益訴訟效益最大化。［2］由個人提起民事公益訴訟易造成“成本—收益”的懸殊，社會團體提起則易出現(xiàn)效益失衡、造成不公，而由檢察機關(guān)提起則能優(yōu)化訴訟效益。

(二)實然需求

1.維護公共利益的需要

近年來，損害公共利益的事件層出不窮，環(huán)境污染如霧霾、核泄漏等問題嚴(yán)重威脅了人們的生活;食品、藥品安全問題引發(fā)百姓餐桌恐慌，損害了公民的合法權(quán)益;國有資產(chǎn)每年流失速度為5%，不僅造成國有資產(chǎn)浪費，而且嚴(yán)重阻礙市場經(jīng)濟的正常運行。

2.實現(xiàn)社會公平的需要

公益訴訟涉及到社會的深層次問題，訴訟雙方的實力懸殊較大，受侵害的往往是弱勢群體，而被告通常是經(jīng)濟實力強大的實體，且常伴隨著政府權(quán)力的介入，雙方無法形成平等的訴訟主體關(guān)系。而檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機構(gòu)，其有著雄厚的軟實力與硬實力抗衡公益訴訟之被告。

3.完善訴訟制度的需要

我國現(xiàn)行的訴訟制度缺乏對公共利益的保護，僅有的一些零星規(guī)定適用范圍過窄、缺乏約束力、實踐操作難，無法滿足社會發(fā)展的需求。

三、制度設(shè)想

(一)完善立法

1.確立主體資格

我國《民事訴訟法》僅賦予了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有權(quán)提起公益訴訟。但其并未具體定義何為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。因此，筆者建議在《人民檢察院組織法》中明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格。同時，在《民事訴訟法》增加有關(guān)公益訴訟的特殊規(guī)定。此外，我國《環(huán)保法》雖借鑒了國際慣例規(guī)定環(huán)保組織具有訴權(quán)，但就我國目前環(huán)境治理的情況來看，應(yīng)在逐步探索調(diào)研的基礎(chǔ)上，授予檢察機關(guān)特定情況提起環(huán)境民事和行政公益訴訟的權(quán)利。［3］

2.明晰權(quán)利義務(wù)

檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告，應(yīng)當(dāng)享有一般民事訴訟中原告的一切權(quán)利，如調(diào)查取證的權(quán)利，但筆者認(rèn)為檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)不應(yīng)具有強制性。主要基于以下幾方面考慮:(1)檢察機關(guān)作為民事公益訴訟中的擬制原告，不應(yīng)享有特權(quán)，其權(quán)利應(yīng)該與普通民事訴訟當(dāng)事人相同。(2)依據(jù)民事法律關(guān)系中當(dāng)事人雙方平等的原則，不應(yīng)賦予檢察機關(guān)強制性調(diào)查取證的權(quán)利，以免造成訴訟的不平等。(3)有些民事公益訴案件能夠確定原告，如果檢察機關(guān)享有調(diào)查取證的特權(quán)，那么將導(dǎo)致有明確原告的案件當(dāng)事人怠于行使權(quán)利而申請由檢察機關(guān)提起公訴，從而造成訴訟資源浪費，不利于訴訟制度的發(fā)展。［4］

(二)前置程序

為避免訴訟資源的浪費及檢察權(quán)的濫用，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟應(yīng)作為最后救濟手段，在有更適合的訴訟主體或解決問題的途徑時，不應(yīng)啟動檢察機關(guān)提起公益訴訟的程序。具體可設(shè)定以下幾種公益訴訟前置程序:(1)檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)的程序前置。當(dāng)民事公益訴訟案件缺乏明確的起訴主體，但能夠確定具體的行政主管機關(guān)時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)首先發(fā)出檢察建議書，通知該行政主管機關(guān)履行行政監(jiān)管職責(zé)。(2)檢察機關(guān)督促原告起訴的程序前置。在民事公益訴訟案件有明確的起訴主體情況下，原告怠于行使訴權(quán)的，檢察機關(guān)應(yīng)先履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促其提起訴訟。原則上，只有在公共利益受到嚴(yán)重威脅，而又五其他途徑可以救濟時，檢察機關(guān)才能直接提起民事公益訴訟。［5］

(三)厘清角色

檢察機關(guān)在民事公益訴訟中具有雙重身份、雙重屬性，既是民事公益訴訟的參與者，又是法律的監(jiān)督者，同時享有訴訟權(quán)利與法律監(jiān)督權(quán)。［6］正如刑事公訴中檢察機關(guān)的公訴權(quán)與抗訴權(quán)也是并存的。為了防止出現(xiàn)濫用檢察權(quán)的情形及在特定情況下兩個角色的沖突而影響案件的公正判決，筆者建議從以下兩方面進行制約。一方面，檢察機關(guān)要建立制度，明確內(nèi)部分工，厘清職能。筆者建議檢察機關(guān)可以參照刑事公訴的制度設(shè)計，制定頒發(fā)相關(guān)的司法解釋，就提起公益訴訟的條件、適用范圍、原則、地位、訴訟程序等方面進行規(guī)定，明確公益訴訟的案件管轄、訴訟參加人、享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)及責(zé)任的分配等，從而對檢察機關(guān)提起公益訴訟的整個訴訟流程進行規(guī)范。由不同的部門或者檢察官來分別承擔(dān)兩種職能，避免職權(quán)交叉而阻礙民事公益訴訟工作的正常開展。通過合理配置，不同分工，演繹好雙重角色，施行訴訟職能與監(jiān)督職能相分離，從而實現(xiàn)真正的訴訟公平。另一方面，檢察機關(guān)要充分利用外部監(jiān)督，厘清角色。由于公益訴訟往往涉及較廣泛不特定的利益群體，社會對該類案件的關(guān)注度較高。檢察機關(guān)在提起公益訴訟的各個環(huán)節(jié)中應(yīng)充分應(yīng)用新媒體對案件的進展情況進行廣泛公開，主動接受群眾監(jiān)督，使得檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)與起訴權(quán)得到規(guī)范有效的行使。

(四)探索路徑

基于我國的國情，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的道路曲折而又充滿光明。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)應(yīng)借助進一步深化司法體制改革和檢察改革的大背景，借鑒國外的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國實際及成功的訴訟經(jīng)驗，以環(huán)境公益訴訟為突破口，逐步探索經(jīng)驗做法，進而推廣到食品藥品安全、國有資產(chǎn)流失等領(lǐng)域，加強公益訴訟理論依據(jù)的研究、司法實踐的豐富和公益訴訟制度構(gòu)建的固化，從而構(gòu)建具有中國特色的檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的長效機制。

［1］羅玲，張瑋，劉潤發(fā).檢察機關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)的立法思考［J］.文史博覽(理論)，2014(4).

［2］周立波.檢察機關(guān)提起公益訴訟的效益價值分析［J］.法治與經(jīng)濟，2010(1).

［3］馬浩青，劉暉娟.檢察機關(guān)提起或參與民事公益訴訟權(quán)力行使的構(gòu)想［J］.法制與社會，2008(28).

［4］苗紅環(huán)，田海濱，于清華.關(guān)于提起“公益訴訟”合格主體的探討［J］.中國檢察官，2010(19).

［5］徐敬文，毛燕.論檢察機關(guān)提起公益訴訟［J］.中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008(6).

［6］王瑾.對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的幾點思考［EB/OL］.http://www.sn.pro/0/1/24/30/6394.htm，2015-4-1.