行政機關在行政訴訟中的改變權

張 哲

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710061

一、行政機關改變被訴行政行為的概述

行政機關改變被訴行政行為是指在行政訴訟中作為被告的行政機關，在以人民法院為主導，其他訴訟參與人參加下的行政訴訟過程中，改變被審查的行政行為。

行政機關改變被訴行政行為包括兩個方面:一是完全改變行為，即被告在訴訟中撤銷或完全變更原行政行為。二是部分改變行為，即被告部分改變或者部分撤銷被訴行政行為。該行為主要有以下特征:第一，該行為的主體是作出被訴行政行為的行政機關。各級權力機關、上級機關、人民法院甚至廣大人民群眾都有權對各種違法或不合理的行政行為，提出自己的建議，但是不能直接去替代行政機關改變其作出的行政行為。第二，該行為內容涉及面廣泛。根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，行政機關既可以改變實體內容，也可以改變程序內容。

個人認為這一行為是訴訟行為，主要原因是行政訴訟程序中行政機關改變行政行為是基于行政訴訟法的授權，另外，行政機關改變行政行為要發(fā)生法律效力必須通過法院審查。

二、行政機關改變被訴行政行為的必要性

第一，這是依法行政的必然要求。依法行政是政治、經(jīng)濟及法治建設本身發(fā)展到一定階段的必然要求。行政機關改變被訴行政行為，正是改變違法或不正當?shù)男姓袨椋剐姓袨楹戏?、合理?/p>

第二，這是行政效率的要求。行政效率衡量政府工作能力的重要指標之一?！斑t來的正義非正義”，因此法律賦予行政機關在訴訟中享有對被訴行政行為的改變權，以此來提高行政效率，更好的維護行政相對人的合法權益。

第三，社會需要。隨著社會轉型的加快，在特定的時間內我國各種社會矛盾凸顯，行政糾紛大為增加。但按照現(xiàn)有機制判案，很多案件官了民不了，案結事不了。這在事實上給我國現(xiàn)實處境下的法院造成了很大的壓力。因此，允許行政機關改變被訴行政行為是現(xiàn)實生活的迫切需要。

三、行政機關改變被訴行政行為制度缺陷

(一)改變次數(shù)沒有限制

根據(jù)我國法律的規(guī)定，行政機關改變被訴行政行為的次數(shù)并無任何限制?！坝袡鄬е氯涡浴保瑩碛凶杂刹昧繖嗟男姓C關在無限制情況下就會不斷改變被訴行政行為，致使訴訟時間被延長、訴訟成本增長，使原告陷入訴累，從而不得不屈服于行政機關而撤訴。

(二)法院對原告申請撤訴的意思表示缺失科學的審查形式的規(guī)定

法院對申請撤訴審查的內容包括“申請撤訴是當事人真實意思表示”。在我國，原告申請撤訴的原因中行政機關強迫、脅迫，或者原告由于懼怕“贏一場官司，輸一輩子”的心理等來自外界壓力所致的非正常撤訴占據(jù)很大一部分。由于我國法律上沒有相關制度，因此造成法院很難審查撤訴是否是原告真實意思表示。這樣也很難實現(xiàn)限制行政權濫用和保護當事人權益的立法目的了。

(三)實體法律后果缺失

對被告改變被訴行政行為的實體法律后果的缺失主要體現(xiàn)在被告的訴權被忽略。被告改變被訴行政行為，要想發(fā)生撤訴的法律后果必須取得原告的同意。這使得在原告行使撤訴申請權的情況下，被告的訴訟權利完全依附于原告對自己權利的處分上。這種設計是違反了原被告雙方訴訟權利平等原則的，被告的訴權在此制度上完全喪失了獨立性。

四、行政機關改變被訴行政行為的完善建議

(一)次數(shù)限制

我們應將行政機關改變被訴行政行為的次數(shù)限定在一次，這樣行政機關就會慎重對待其手中的權力。我們也可以限制行政機關改變權行使的隨意性，防止行政機關惡意進行訴訟拖延，充分維護行政相對人的合法權益。

(二)對原告申請撤訴的意思表示進行實質審查

法院應當對原告因被告改變被訴行政行為而申請撤訴的意思表示進行實質性審查。我們可以設置告知制度，即法官應當履行告知義務，使原告知曉其所享有的訴訟權利。此外，在被告改變被訴行政行為情形下，法律應設置詢問程序，仔細詢問原告撤訴的原因、理由，盡可能獲取其真實的意思表示。

(三)對行政機關改變被訴行政行為后的實體法律后果規(guī)定

在訴訟中，雙方當事人的訴權平等且獨立，因此法律在保護原告訴訟權利和權益同時也不應該忽略被告訴權的保護。我國臺灣地區(qū)法律規(guī)定:“原告于判決確定前撤回訴之全部或一部時，被告若已為本案之言辭辯論者，應征得其同意。”因此，我們應當同樣應賦予被告相應的訴權。筆者認為，法律可以規(guī)定:原告在被告改變被訴行政行為后申請撤訴的，應征得被告的同意。這樣，使原被告訴權平等將更能充分體現(xiàn)訴訟程序的公開公平。

［1］章志遠.略論行政訴訟一審中被告對原行政行為的改變權［J］.法治論叢，2003(4).

［2］張樹義.尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)［M］.北京:中國政法大學出版社，2000.

［3］陸冬梅.被告改變被訴行政行為問題研究［D］.廣西民族大學，2011:18-19.

［4］李廣宇.〈關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的理解與適用［N］.人民法院報，2008-02-01(7).