論環(huán)境公益訴訟制度中原告資格的完善

尚思江

復旦大學法學院，上海200438

一、概念界定

我國學者一般將環(huán)境公益訴訟制度定義為由特定的國家機關、相關團體和個人對有關民事主體或行政機關侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，并由法院依法追究行為人的法律責任的制度①。在環(huán)境公益訴訟的主體中，原告一般代表社會公共的環(huán)境利益，這種公共利益與公眾密切相關。只有明確了原告，才能順利立案，但是我國目前在原告主體資格上還存在一些立法問題，筆者針對此提出建議。

二、我國的立法現狀及存在的問題

2013年1月新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，這使得環(huán)境公益訴訟擺脫了此前“無法可依”的局面。因為修訂前的《民訴法》將原告限定為有直接利害關系的當事人，這導致與案件無直接利害關系的公民、法人和其他組織等都不能提起公益訴訟。在環(huán)境公益訴訟類案件中這一問題格外突出，由于此類案件一般很難確定直接的利害關系，也不屬于《民訴法》規(guī)制的私益范圍，一般很難提起訴訟，即使提起訴訟，之后也很難被立案。新《民訴法》修改之后，“法律規(guī)定的機關和有關組織”就可以提起公益訴訟，但是《民訴法》中對原告主體范圍的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對“機關和有關組織”的判斷很大程度上依賴法官的自由裁量權。在實務操作中，由于缺少明確的法律規(guī)定，法院往往無法認定“有關組織”的范圍，使得環(huán)境公益訴訟的原告主體處于一種空白狀態(tài)。

盡管此前已經有部分試點地區(qū)展開了一些環(huán)境公益訴訟的實踐，但這些公益訴訟的原告主體范圍卻相對較大，對原告主體的條件要求也沒有如此嚴格。因此實際上新《民訴法》中的規(guī)定縮小了原告的主體范圍?，F實中，中華環(huán)保聯合會依據新《民訴法》中針對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，開展了8起環(huán)境公益訴訟，但法院均以原告主體不適格為由未予立案②。可見在2013年1月至2014年之間針對原告主體資格的籠統(tǒng)規(guī)定使得提起環(huán)境公益訴訟十分困難。

2014年，我國新修訂的《環(huán)境保護法》(以下簡稱環(huán)保法)開始實施，其中第58條規(guī)定了“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。

據此可以發(fā)現，《環(huán)保法》細化了《民訴法》之中的規(guī)定，使得環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍變得更為明晰，也利于法官裁量。但是新《環(huán)保法》將我國環(huán)境公益訴訟的原告主體限定為社會組織，且僅限符合條件的社會組織，這些條件包括對社會組織的登記要求和對其存續(xù)時間長短的限制。這將原告主體的范圍規(guī)定的過于狹窄，對原告主體的條件限制過于嚴格。在法律實踐中，可能出現即使對環(huán)境造成了巨大的破壞，但是卻由于不存在適格原告而無法進行訴訟的情形。

三、針對環(huán)境公益訴訟制度的完善建議

綜上，筆者針對環(huán)境公益訴訟原告主體的范圍問題提出如下建議:

(一)增加國家環(huán)保行政機關作為環(huán)境公益訴訟的原告主體

有不少觀點認為檢察機關可以作為環(huán)境公益訴訟的主體，筆者認為，檢察院作為法律監(jiān)督機關并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。因為代表環(huán)境公共利益的國家機關并不是檢察機關。我國的檢察機關是司法機關的一部分，主要職能是法律監(jiān)督，其職責是對其他司法機關的行為進行監(jiān)督，因此以檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的原告主體可能造成權力體系混亂，國家機關之間分工不明，職責不清。和環(huán)境保護機關以及環(huán)境保護團體相比，檢察機關的專業(yè)知識和能力也比較欠缺，因此檢察機關不是適格的原告主體。

根據《環(huán)保法》的規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門是保護國家環(huán)境的代表機關。因此環(huán)境保護機關以公共受托人的身份，代表公共利益而提起環(huán)境公益訴訟更加適合，這也能充分體現出環(huán)境行政機關在切實履行其保護環(huán)境的職責。因此可以通過法律授權，明確規(guī)定環(huán)境保護行政機關等對國家環(huán)境資源進行管理的機關提起環(huán)境公益訴訟。

(二)放寬對社會組織的條件限制

我國目前對符合環(huán)境公益訴訟的“社會組織”這一主體的限制是依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。筆者認為登記且活動時間為“五年以上”的限制過于嚴格，我國的環(huán)境保護事業(yè)最近幾年才逐漸有所發(fā)展，可能存在不少新發(fā)展的組織，但是發(fā)展趨勢較好。因此不能僅僅用時間這一個標準來評定是否可以提起訴訟，建議修改為“三年以上”。這樣既能夠保證社會組織既是合法的主體，同時也在社會中達到了一定的存續(xù)時間，存在比較高的影響力，能切實地代表社會公眾利益。五年的時間條件限制顯得過于苛刻，適當降低時間標準就可以在一定程度上擴大原告主體的適格范圍，同時仍然保留依法登記的標準，也有利于保證環(huán)境公益訴訟機制不被過分濫用。

［ 注 釋 ］

①呂忠梅．環(huán)境公益訴訟辨析［J］．法商研究，2008(8):131-137．

②http://www．mzyfz．com/html/1865/2014-04-14/content-997345．html，2015-5-5．