黨管干部原則與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔

王周賓

上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海200234

一、我國(guó)現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔機(jī)制

古語(yǔ)有云，為政之要，重在得人。選拔機(jī)制是領(lǐng)導(dǎo)干部管理的核心機(jī)制，能否選擇合適的領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)系到國(guó)家繁榮富強(qiáng)和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。只有建立起一套適合政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用機(jī)制，才能夠?yàn)檎男凶陨砺毮艿於▓?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2014年1月14日，中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《干部任用條例》)，在制度上對(duì)我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用做出了明確規(guī)定，我國(guó)對(duì)黨政干部的管理正逐漸走向科學(xué)化、制度化的軌道。

(一)黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用的原則

《干部任用條例》第二條規(guī)定，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅(jiān)持下列原則:1．黨管干部原則;2．五湖四海、任人唯賢原則;3．德才兼?zhèn)?、以德為先原則;4．注重實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn)原則;5．民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則;6．民主集中制原則;7．依法辦事原則。從上述原則可以看出，《干部任用條例》對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)的選拔和任用，既堅(jiān)持了政治性原則，又堅(jiān)持了科學(xué)性和民主性的原則。

(二)黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔的標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔，一般遵循革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化的“四化”方針和德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn):

1．注重干部的思想政治標(biāo)準(zhǔn)。

2．重視干部的基層經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

3．重視干部的知識(shí)文化水平標(biāo)準(zhǔn)。

4．堅(jiān)持群眾公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

5．堅(jiān)持正確的政績(jī)觀標(biāo)準(zhǔn)。

(三)黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔的方法

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐的探索和改革，我國(guó)已形成一套較為符合中國(guó)實(shí)際的干部選拔方法。具體包括:

1．委任制。委任制是由任免機(jī)關(guān)根據(jù)其任免權(quán)限，直接指定人選，委派其擔(dān)任一定職務(wù)的任用方式。①

2．選任制。選任制是一種通過(guò)民主選舉來(lái)選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)的方式，體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則。

3．考任制。考任制是通過(guò)考試進(jìn)行人才選拔，通過(guò)者進(jìn)入公務(wù)系統(tǒng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的一種形式，這種形式能夠選拔專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的人才。

4．聘任制。聘任制是用人單位根據(jù)工作需要，通過(guò)簽訂合同的形式與就職者確定工作關(guān)系的一種形式。

以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法構(gòu)成了現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的機(jī)制，在黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔的實(shí)踐工作中發(fā)揮著重要作用。

二、黨管干部的主要內(nèi)涵和政治合理性

(一)黨管干部的主要內(nèi)涵

黨管干部的原則主要包含以下內(nèi)容:黨制定干部人事管理的方針和政策，使其通過(guò)法定程序成為國(guó)家的意志，最后以立法的形式進(jìn)行頒布;通過(guò)發(fā)揮黨員的模范帶頭作用和黨組織的活動(dòng)帶動(dòng)廣大群眾，以實(shí)現(xiàn)黨的干部人事路線;黨組織向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部，并對(duì)黨員干部進(jìn)行考核;黨直接管理黨組織的各級(jí)各類(lèi)干部，管理群眾團(tuán)體干部。②

(二)黨管干部的政治合理性

作為中國(guó)當(dāng)代特有的人事管理現(xiàn)象，黨管干部原則是中國(guó)特色人事管理制度的重要組成部分。在中國(guó)全面深化改革的特殊時(shí)期，黨管干部原則對(duì)于構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的黨政領(lǐng)導(dǎo)選拔任用體系，理順領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系，甚至是政府職能的履行，具有重要意義。

1．黨的性質(zhì)決定了黨管干部的合理性

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民的根本利益。這決定了黨必須掌握一套能夠保障人民利益的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔原則，以實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。

2．黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨管干部的直接理論來(lái)源

現(xiàn)代國(guó)家都是由政黨領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)強(qiáng)有力的、完善的政黨領(lǐng)導(dǎo)體制則是各現(xiàn)代國(guó)家的共同特征。③黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)制定路線、方針、政策來(lái)掌握國(guó)家的政權(quán)、維持政府體制運(yùn)行，確保工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位和廣大人民群眾參與國(guó)家政治生活。組織領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要組成部分，而組織領(lǐng)導(dǎo)具體來(lái)說(shuō)就是黨負(fù)責(zé)管理干部人事問(wèn)題。

3．政治錄用功能是黨管干部的基本理論來(lái)源

現(xiàn)代政黨都會(huì)通過(guò)法定途徑，推薦本黨成員擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)要職，參與國(guó)家大政方針的制定。也有有學(xué)者提出，政黨通過(guò)這種方式招募、培養(yǎng)政治骨干，由此形成了一套選擇和培養(yǎng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要機(jī)制?？梢?jiàn)，干部管理的實(shí)質(zhì)在于政治錄用。堅(jiān)持黨管干部原則，是要求各級(jí)黨委貫徹黨的干部路線、方針和政策，選拔高素質(zhì)人才進(jìn)入政府機(jī)關(guān)，并對(duì)其進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。

4．現(xiàn)代官員理論是黨管干部的一般理論基礎(chǔ)

官員代表著本階級(jí)的政治精英，為實(shí)現(xiàn)本階級(jí)的利益服務(wù)。我國(guó)黨政干部作為人民公仆，與現(xiàn)代官員理論官員階級(jí)性的說(shuō)法是一致的?？傮w來(lái)看，我國(guó)的黨管干部機(jī)制宏觀管理與微觀管理相結(jié)合，新陳代謝機(jī)制，分類(lèi)管理的方法，都體現(xiàn)著對(duì)現(xiàn)代官員管理理論的借鑒，說(shuō)明黨管干部原則在實(shí)踐中也在逐步科學(xué)化。

三、黨管干部現(xiàn)存問(wèn)題分析

黨管干部原則在當(dāng)前中國(guó)政治體制中起著重要作用，是我國(guó)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的根本性原則。但在黨管干部的實(shí)踐中，黨管干部的科學(xué)含義得到混淆，缺乏制度化的規(guī)范，甚至偏離了民主和法治的精神，時(shí)而發(fā)生損害黨管干部的合法性的現(xiàn)象。問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

(一)黨管干部的范圍過(guò)于寬泛

根據(jù)黨管干部的原則，黨組織向政府機(jī)關(guān)推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，并負(fù)責(zé)這些黨員干部的考核。那黨推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍是什么，干部達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)或者級(jí)別才由黨組織進(jìn)行推薦，這些問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中，黨管干部原則基于權(quán)力的擴(kuò)張性發(fā)生了范圍擴(kuò)大的效果，而在中國(guó)現(xiàn)有的政治生態(tài)下又無(wú)法對(duì)這樣的現(xiàn)象進(jìn)行約束。所以，應(yīng)對(duì)黨管干部的范圍進(jìn)行明確界定。

(二)黨管干部程序性不足

無(wú)規(guī)矩不成方圓，黨管干部也要建立一定的規(guī)則和程序，才能保證領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的合法性和民主性。這里的規(guī)則和程序主要包括:黨內(nèi)產(chǎn)生候選人的制度、黨組織向選舉機(jī)關(guān)提名候選人的程序規(guī)定、黨組織委任和聘任領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定等等，尤其是對(duì)于黨組織參與政治錄用過(guò)程的規(guī)范性要求。

正是因?yàn)楫?dāng)前的制度安排和法律規(guī)定中缺乏了程序合法的要求，加劇了黨管干部實(shí)踐工作偏離黨的群眾路線的現(xiàn)象，也使領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中缺乏程序合法的精神。甚至黨管干部的原則演變?yōu)辄h委書(shū)記管干部，嚴(yán)重干擾了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔過(guò)程的民主性。只有對(duì)黨組織參與政治過(guò)程進(jìn)行了規(guī)范性的界定，才能從根本上解決黨政不分的格局，這也是當(dāng)前黨管干部實(shí)踐工作的關(guān)鍵問(wèn)題。④

四、創(chuàng)新與完善黨管干部原則

完善黨管干部原則就是改革黨管干部具體的操作方式和操作方法，在運(yùn)用黨管干部的具體工作中體現(xiàn)民主精神和法治原則，并且把這種方法通過(guò)一定途徑進(jìn)行制度化和法律化，從而加強(qiáng)黨執(zhí)政的合法性，改善黨領(lǐng)導(dǎo)的方式和效果，從而鞏固黨的執(zhí)政地位。

在具體的改革過(guò)程中，遵循漸進(jìn)主義原則，尋找科學(xué)化、民主化和法制化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在現(xiàn)行制度和法律的框架內(nèi)，逐步修正不合理的地方，對(duì)具體做法進(jìn)行創(chuàng)新和完善，盡量減少對(duì)政治社會(huì)穩(wěn)定的沖擊。針對(duì)黨管干部的具體操作流程，可以在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)入手:

(一)理解黨管干部的科學(xué)內(nèi)涵

黨管干部原則與西方政治理論堅(jiān)持政黨是利益表達(dá)和利益綜合組織的理論根本點(diǎn)是一致的，為了給表達(dá)利益提供最基本的組織支持，政黨就逐漸演化出了政治錄用功能。共產(chǎn)黨參與中國(guó)政治過(guò)程和政治錄用過(guò)程的合法性，其實(shí)來(lái)自于最基本的政黨的共同屬性，也只有政治錄用功能的實(shí)現(xiàn)，才能保障黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

西方政黨政治學(xué)另一個(gè)非常重要的觀點(diǎn)是合法性問(wèn)題，包括實(shí)質(zhì)合法和程序合法。在第一個(gè)方面，中國(guó)共產(chǎn)黨并不缺乏理論依據(jù)，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)任人唯賢的干部路線，維護(hù)最廣大人民的根本利益等等這些都可以說(shuō)明黨的實(shí)質(zhì)合法性。但我們也應(yīng)該看到，黨管干部原則確實(shí)缺少法律化和制度化的操作性強(qiáng)的程序性的規(guī)范，表現(xiàn)在黨管干部具體操作中人治大于法治，也排斥了人民群眾和權(quán)力機(jī)關(guān)的有效參與。

科學(xué)地認(rèn)識(shí)黨管干部原則的深刻內(nèi)涵，對(duì)于我們深化干部管理體制改革，讓黨管干部原則在更加科學(xué)、合理的制度框架內(nèi)運(yùn)作，具有重要、深刻的意義。

(二)科學(xué)界定黨管干部的范圍

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步確立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)和部分事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔和任用得到了放松。組織推薦、公開(kāi)招聘、民主選舉、競(jìng)爭(zhēng)上崗等多種方式的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔方式慢慢興起，并逐漸在企事業(yè)單位的干部選拔過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，公務(wù)員考試錄用制度的逐步建立起來(lái)，主任科員以下的干部選拔和錄用，開(kāi)始進(jìn)入公開(kāi)招考、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的軌道。

不過(guò)，明確界定黨管理干部的范圍，仍然非常重要。根據(jù)干部人事管理的自身規(guī)律、政黨的功能定位、當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員管理制度的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，選舉產(chǎn)生的政務(wù)干部、上級(jí)黨組織委任的干部，這兩個(gè)方面需要繼續(xù)通過(guò)黨管干部原則進(jìn)行管理，而通過(guò)聘任制和考任制選拔的干部應(yīng)盡量減少黨的干涉。

(三)實(shí)現(xiàn)黨管干部體制的民主化和法制化

1．提名候選人貫徹民主與法制原則

民主與法制原則在現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越受到重視，在黨管干部的具體操作上也要堅(jiān)持民主精神和法制原則。在候選人的選定上，應(yīng)重視民主推薦的運(yùn)用，擴(kuò)大民主推薦的范圍，并將民主推薦的結(jié)果作為考察候選人的必要條件。創(chuàng)新工作方式方法，允許群眾參與候選人提名過(guò)程，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)提名。在黨組織提名候選人前，應(yīng)通過(guò)合理的方式征求群眾意見(jiàn)，獲得群眾支持才可獲得黨內(nèi)提名資格。在此基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)提名制度進(jìn)行進(jìn)一步改革，通過(guò)民主選舉的方式來(lái)提名候選人，發(fā)揚(yáng)民主精神，保證候選人綜合能力得到群眾認(rèn)可。

尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的法律程序和選舉結(jié)果，嚴(yán)格遵守選舉法，嚴(yán)厲禁止政黨活動(dòng)干預(yù)選舉的法律程序。另外，應(yīng)制定一套嚴(yán)格的候選人提名和選舉制度，鼓勵(lì)群眾的參與，以此保證整個(gè)提名過(guò)程的公開(kāi)性、民主性、法制性和競(jìng)爭(zhēng)性。

2．選舉過(guò)程貫徹平等競(jìng)爭(zhēng)的原則

社會(huì)主義的中國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政的政治制度，但這和選舉過(guò)程中群眾的民主參與并不矛盾。人民群眾積極、主動(dòng)地參與選舉的過(guò)程，不但可以提高民眾的政治參與度和對(duì)選舉結(jié)果的認(rèn)可度，還可以增加過(guò)程的合法性。在民主程度逐步發(fā)展的今天，我們完全有能力、有可能探索出一條一黨執(zhí)政的體制下，政治選舉和民主化發(fā)展繁榮，各黨派和無(wú)黨派人士，聯(lián)合人民群眾共同參與政治過(guò)程的中國(guó)特色的民主制度。

3．用法律來(lái)規(guī)范社會(huì)主義民主選舉

民主需要法制來(lái)保障，社會(huì)主義的民主也不例外，社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制的有機(jī)結(jié)合才可能產(chǎn)生真正的社會(huì)主義民主法治。加強(qiáng)立法，規(guī)范政黨參與選舉的行為;加強(qiáng)執(zhí)法，用公正合理的司法來(lái)保障選舉結(jié)果。當(dāng)前黨管干部出現(xiàn)的黨委書(shū)記一言堂、買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象就是因?yàn)榱⒎ú坏轿划a(chǎn)生的。十八屆四中全會(huì)提出了法制中國(guó)的理想愿景，也確立了憲法宣誓制度，我國(guó)的法律越發(fā)完善，執(zhí)政黨也必須遵守憲法和法律，接受法律規(guī)范下政治運(yùn)作的結(jié)果。

4．規(guī)范間接選舉并逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍

政黨運(yùn)作機(jī)制的現(xiàn)代化與政治體制的現(xiàn)代化不可分離，政治體制的現(xiàn)代化是政黨運(yùn)作機(jī)制現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和完善是黨管干部體制民主化、法制化的基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)前人大選舉以多層次的間接選舉為主，但隨著群眾政治參與意識(shí)的提高和改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，間接選舉應(yīng)得到進(jìn)一步的規(guī)范。直接選舉的范圍也應(yīng)在逐步的探索中進(jìn)行擴(kuò)大，由此推進(jìn)整個(gè)國(guó)家政治民主化的進(jìn)程。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期，擔(dān)負(fù)著全面小康和民族復(fù)興的偉大歷史使命。新時(shí)期黨的干部管理在堅(jiān)持黨管干部根本原則的同時(shí)，應(yīng)適應(yīng)政治發(fā)展現(xiàn)代化和全面深化改革的時(shí)代背景，在新形勢(shì)下探索干部選拔任用的新規(guī)律，摒棄經(jīng)驗(yàn)主義和人治色彩濃厚的舊做法，融合近年來(lái)黨的理論探索和實(shí)踐求知的經(jīng)驗(yàn)，將黨的干部管理經(jīng)驗(yàn)與人事管理規(guī)律相結(jié)合，探索出一條具有中國(guó)特色的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理的新道路。

［ 注 釋 ］

①尹業(yè)香，石文靜．黨政領(lǐng)導(dǎo)干部四種選拔任用制度及其比較［J］．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008(11)．

②深化干部人事制度改革問(wèn)答［M］．北京:中央文獻(xiàn)出版社，2000，10:62．

③林學(xué)啟．論黨管干部原則確立的理論依據(jù)［J］．重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006(5)．

④朱昔群．黨管干部問(wèn)題研究［D］．中共中央黨校，2001．