破解我國地方債務問題的法治思考

鐘紫琦

安陽市第一中學，河南 安陽455000

據(jù)資料顯示，一些地方的債務問題相當嚴重，經(jīng)過審計的顯性債務只是九牛一毛，還有許多的隱性債務沒有顯現(xiàn)出來，為了更好更快地發(fā)展我國經(jīng)濟建設，解決地方債務問題是關(guān)鍵。本文將從我國地方債務問題的成因分析，并從法治角度探討相應的對策。

一、地方債務及其成因

(一)地方債務的要素

地方債務可劃分為顯性債務、隱性債務兩種類型。

第一，主體。地方債務的主體主要包括債務人與債權(quán)人。其中，各個地方的債務發(fā)起人就是各地的政府，并且實際的債務主體可以是各級的地方政府。我國《預算法》規(guī)定，現(xiàn)在只有省自治區(qū)直轄市人民政府才能夠發(fā)行合法的地方債券［1］。

第二，客體。地方債務的客體指的是債務內(nèi)容所指的對象。目前，債券已經(jīng)被我國的《預算法》認可。

(二)地方債務的成因

第一，中央與地方的財權(quán)，事權(quán)不相匹配。國家財力與財政的主要來源于稅收與稅權(quán)，在我國，中央政府是主要財力和財政的“掌門”。而在國家的財力配給方面，地方政府也只是掌握了不到一半。由于地方政府沒有完善的稅收立法制度，還在事權(quán)支出上沒有節(jié)制，就導致了在實際的公共產(chǎn)品供給中出現(xiàn)捉襟見肘的狀況。雖然財政轉(zhuǎn)移支付可以作為另一種中央分配財力的方法，但是仍然不能滿足地方政府的財政需求。因此，一些地方政府就另辟生財之路，導致地方債務的出現(xiàn)。

第二，地方預算體制不完善，監(jiān)管不到位。由于地方預算體制不完善，監(jiān)管不到位，導致了地方債務出現(xiàn)失控。我國最新修訂的《預算法》，嚴格規(guī)定了債券發(fā)行權(quán)的地方政府級別，限制了省自治區(qū)和直轄市人民政府發(fā)行公債的權(quán)利［2］。盡管對地方的合法債務進行了嚴厲的監(jiān)管，但是在人大及其常委會的監(jiān)管范圍之外還有其他形式的債務未被算入這一監(jiān)管范圍之內(nèi)，從而導致了地方隱性債務的膨脹。

第三，地方財政責任機制不完善。財政權(quán)利的配置與預算監(jiān)督應與地方債務問題的事前控制與之中監(jiān)管相對應，所以財政責任機制就應該與債務問題的事后追責相對應。在我國進行改革期間，中央政府將事權(quán)下放到地方政府。雖然地方政府的事權(quán)在不斷減少，但是中央政府的事權(quán)下放腳步也在不斷加快。因此，為解決事權(quán)支出問題，一些地方政府舉債，但是由于舉債的償債資源不穩(wěn)定，反倒增加了地方政府的償債壓力。

二、我國地方債務法治化的思路和措施

(一)在《憲法》中進行頂層布控

地方債務的償還與公共財政息息相關(guān)，所以，為破解地方債務問題，應當在我國的《憲法》中明確指出公共財政的地位，并將地方土地的出讓金歸入土地儲備基金，統(tǒng)一收入公共財政的基金中，用來償還地方債務;另外，應在《憲法》中規(guī)定地方債務的中央控制機制和區(qū)域公平機制，明確中央控制債務的權(quán)利，區(qū)分地方、國家機關(guān)或其他常設機構(gòu)在控制地方債券的重點與方式，為財政立法打下堅實的基礎。

(二)完善財政轉(zhuǎn)移支付與稅權(quán)制度

想要破解地方債務問題，不僅僅要將中央及地方的財力進行合理地分配，還要將中央與地方的財政權(quán)利和事權(quán)進行合理地分配。我國采取的辦法是通過立法，明確了“地方財政”的概念，從而明確了地方財政權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、財政主導權(quán)、財政參與權(quán)等概念。中央與政府實施財政分權(quán)的三種措施分別是財政轉(zhuǎn)移支付、稅收和舉債［3］。財政轉(zhuǎn)移支付的主動權(quán)集中在中央政府，可以將相應的財政參與權(quán)賦予地方政府，從而增加地方參與權(quán)的比重并影響格局的分配;稅收和舉債的主動權(quán)則集中自中央與地方政府，由《憲法》和其他相關(guān)法律的認可，將稅收和舉債規(guī)劃到地方財政主導權(quán)的范圍之內(nèi)。

(三)完善法律規(guī)制措施

必須不斷修改和完善我國的法律規(guī)定，強化地方政府的舉債約束和債務管理，使其與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀相適應，并盡可能與國際接軌。在創(chuàng)新地方收益?zhèn)冉鹑诋a(chǎn)品時，要謹慎論證，逐漸推進。為了使我國地方債務的發(fā)展與控制沿著規(guī)范化的方向前進，修改《預算法》、《擔保法》等相關(guān)法律的工作應當盡早提到國家立法機關(guān)的議事日程上來。

三、結(jié)論

如果將地方債務發(fā)放地方債務的權(quán)利看作是財政權(quán)利，那么良性的地方債務就是促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的推助器，而不當?shù)牡胤絺鶆站蜁亲璧K社會經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石，導致無法實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展［4］。在破解我國地方債務問題時應從憲法出發(fā)，在憲法中加強對地方債務的布控，并在此基礎上建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付稅權(quán)法律制度，強化對地方財政預算的監(jiān)管，推出地方債務法，建立完善的政府財政責任機制，明確債務主體、責任。

［1］趙海蕾，黃秀女．地方政府債務難題破解與策略選擇［J］．理論探討，2015，01:95 －98．

［2］劉劍文．地方財源制度建設的財稅法審思［J］．法學評論，2014，02:25－32．

［3］蔣媛．我國地方政府自主發(fā)債的法治化思考［J］．地方財政研究，2015，01:21 －26+31．

［4］孫克競．地方公共財政改革與路徑選擇中的債務因素分析［J］．財經(jīng)問題研究，2015，05:103 －109．