領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培養(yǎng)

顏 欣

華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079

一、法治思維基本問(wèn)題

(一)法治思維闡述

“法治思維”這一個(gè)概念包含“法治”、“思維”兩個(gè)詞語(yǔ)，語(yǔ)法上是一種偏正結(jié)構(gòu)。而具體來(lái)說(shuō)，“法治”一詞又是對(duì)“思維”作的限定性描述，而“思維”一詞則是“法治”的歸屬性范疇。所以“法治思維”的分析必須要先從“思維”入手。把握法治思維的概念需要在與相近概念的區(qū)別中把握，最主要的就是和法律思維概念的區(qū)別。法律思維是法律職業(yè)者之特定從業(yè)思維方式，亦即法律人在決策過(guò)程中依照法律的邏輯，進(jìn)行思考、分析、解決問(wèn)題的特定思考模式，或稱思維方式。

(二)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的內(nèi)容

1．法制思維

學(xué)界一般在探討“法制”和“法治”關(guān)系的時(shí)候，一般認(rèn)為，法制強(qiáng)調(diào)法律的制度層面，或者認(rèn)為有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種含義。但是無(wú)論靜態(tài)意義上的法制還是動(dòng)態(tài)意義上的法制都與法治有所區(qū)別:靜態(tài)意義上的法制強(qiáng)調(diào)法律的制度性，未強(qiáng)調(diào)法在國(guó)家治理中的地位;動(dòng)態(tài)意義上的法制強(qiáng)調(diào)法的施行，但并未強(qiáng)調(diào)法的良法屬性。在我國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)干部法制思維的要求一般被具體化為以下兩個(gè)方面:

第一，信守法律的思維。法制思維包括運(yùn)用法律方式看待問(wèn)題的思維。新中國(guó)法制取得了巨大的成就，總體而言，包括憲法相關(guān)法、刑法、民法商法等法律為主干，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范所構(gòu)成的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活總體而言納入了法制軌道的思維。其次還包括法制思維包括嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的思維。在促進(jìn)法律、法規(guī)有效施行的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部有法必依信念非常重要。在我國(guó)社會(huì)管理中，行政主導(dǎo)色彩依然非常濃厚，對(duì)于法律的依從也是這樣。而在行政機(jī)關(guān)中，很多部門都是領(lǐng)導(dǎo)干部享有主要決策權(quán)。在這種環(huán)境下，領(lǐng)導(dǎo)干部能否帶頭嚴(yán)格遵守法律，就具有非常重要的導(dǎo)向與示范意義。

第二，踐行法律的思維。首先落實(shí)執(zhí)法必嚴(yán)，領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)管理的過(guò)程中扮演著重要的角色，他們對(duì)于法律執(zhí)行是否嚴(yán)格的要求程度很大程度上左右著所在部門對(duì)于這一問(wèn)題的落實(shí)程度，所以領(lǐng)導(dǎo)干部踐行法制思維務(wù)必要做到執(zhí)法必嚴(yán)。其次，法制思維包括違法必受制裁的思維。違法必究同樣也是領(lǐng)導(dǎo)干部法制思維的一個(gè)重要方面。憲法和法律的一個(gè)基本原則就是法律面前人人平等，這一原則有兩重含義:第一重含義就是在法律面前，人人平等地享有權(quán)利、履行義務(wù);第二重含義就是在違反法律之后，人人平等地受到法律的制裁。

2．權(quán)利思維

我國(guó)憲法規(guī)定了人民當(dāng)家做主的權(quán)利本位，實(shí)質(zhì)就是指在國(guó)家權(quán)力同人民權(quán)利關(guān)系中，人民權(quán)利屬于決定性的，根本的;而在法律權(quán)利與法律義務(wù)之間，權(quán)利又是決定性的，起著主導(dǎo)作用的。這一問(wèn)題在法治思維的領(lǐng)域就表現(xiàn)為權(quán)利思維。

第一，尊重權(quán)利的思維。尊重權(quán)利是權(quán)利思維的重要方面。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，只有尊重權(quán)利，才能在進(jìn)行社會(huì)管理過(guò)程中減少和避免侵犯權(quán)利的現(xiàn)象發(fā)生，思維是指導(dǎo)人的行為，只有培養(yǎng)了尊重權(quán)利的思維，才能夠讓領(lǐng)導(dǎo)干部從根本上摒棄犧牲公眾權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治追求或者犧牲公眾權(quán)利來(lái)片面追求政績(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二，維護(hù)權(quán)利的思維。公民權(quán)利的保護(hù)是法治建設(shè)的重要目標(biāo)。從社會(huì)管理創(chuàng)新的視角看，以權(quán)利義務(wù)分析為中心，就是以公民的權(quán)利保護(hù)為核心。除去尊重權(quán)利的思維，維護(hù)權(quán)利的思維也是領(lǐng)導(dǎo)干部所必須培養(yǎng)的。

3．程序思維

第一，遵守程序的思維。程序在促進(jìn)行政管理、增加矛盾調(diào)處緩沖方面發(fā)揮著巨大的作用，之所以在行政權(quán)力的行使過(guò)程中特別強(qiáng)調(diào)程序，就是為了一方面保證行政行為有效并且規(guī)范的落實(shí)，一方面保證公眾在這一過(guò)程中不受到應(yīng)有的侵害。而且程序一經(jīng)設(shè)定，就是具有公信力的。如果程序不被遵守，那么程序本身就無(wú)法發(fā)揮積極作用。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，如果帶頭不遵守程序，一旦上行下效，后果不堪設(shè)想。所以領(lǐng)導(dǎo)干部從根本上培養(yǎng)遵守程序的思維，可說(shuō)是至關(guān)重要。

第二，執(zhí)行程序的思維。在行政領(lǐng)域，由于行政主體和行政相對(duì)人的。特殊關(guān)系，其內(nèi)容有著特殊之處，立法者考慮到其特殊之處，所以在程序中特別作出規(guī)定。如果在行政過(guò)程中，行政主體不按程序辦事，勢(shì)必對(duì)行政關(guān)系產(chǎn)生消極影響。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，其能否嚴(yán)格執(zhí)行程序，更是影響巨大。如果領(lǐng)導(dǎo)干部漠視程序，那么讓其他行政人員嚴(yán)格執(zhí)行程序更是侈談。所以作為領(lǐng)導(dǎo)干部，執(zhí)行程序的思維也是必要的。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)法治思維的重要性

(一)法治思維是實(shí)現(xiàn)權(quán)力軟著陸并與司法有效街接的客觀前提

司法對(duì)社會(huì)紛爭(zhēng)的解決享有終局裁決權(quán)，這就注定了行政權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果不具有終局性。行政權(quán)力若以非法治思維或者非法治方式行使，最終將被司法否定或者矯正，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)且降低行政權(quán)力的公信力，導(dǎo)致其硬著陸;反之，若以法治思維和法治方式行使行政權(quán)力，就會(huì)與司法同向而行，避免法治運(yùn)行過(guò)程中的碎片化，這是行政權(quán)力的軟著陸。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，廣泛存在的上訪等社會(huì)問(wèn)題，相當(dāng)程度上是行政權(quán)力硬著陸的結(jié)果。以非法治思維和非法治方式運(yùn)行的行政權(quán)力會(huì)在司法審查過(guò)程中竭力自我辯解，甚至阻止司法矯正，行政權(quán)力運(yùn)行的外部負(fù)效應(yīng)不斷放大。行政權(quán)力軟著陸能夠避免領(lǐng)導(dǎo)干部的畏手畏腳，在知行合一的狀態(tài)下最大限度地確保能動(dòng)行政。行政權(quán)力的行使并非僵化不變，自由裁量的合理運(yùn)用利于領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)性展現(xiàn)與才華發(fā)揮，且可以保證行政權(quán)力運(yùn)行體系內(nèi)部在發(fā)展戰(zhàn)略及具體措施上的一致，不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而導(dǎo)致在發(fā)展戰(zhàn)略、政策上產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)向。

(二)法治思維是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的有效保障

法治既是中國(guó)夢(mèng)的組成部分，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的最大紅利。中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)寄希望于某位或者某些強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)的出現(xiàn)，甚至是幻想依靠無(wú)限的行政權(quán)力加以推動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式是依法對(duì)行政權(quán)力的自我管控，避免工具論基礎(chǔ)上的法治戰(zhàn)略。必須堅(jiān)守依法治國(guó)這一理想和現(xiàn)實(shí)約束，依法重建行政權(quán)力配置及運(yùn)用規(guī)則。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，行政權(quán)力面臨著從無(wú)所不能到被嚴(yán)格管束的擅變過(guò)程，自身不斷被資源化，配置及運(yùn)行規(guī)則被異化，甚至形成許多潛規(guī)則。行政權(quán)力與某種社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的負(fù)向價(jià)值捆綁在一起，甚至被“經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展”這一冠冕堂皇的目標(biāo)所挾持，與社會(huì)發(fā)展的正向價(jià)值聯(lián)系在一起，以發(fā)展和民生的名義促成行政權(quán)力異化，在一定程度上引致發(fā)展戰(zhàn)略上的意識(shí)形態(tài)化。樹(shù)立法治思維、運(yùn)用法治方式意味著某種程度上的淡定，使行政權(quán)力的擁有者始終保持對(duì)行政權(quán)力的敬畏之心與批判能力，行政權(quán)力要依法得到管控，并始終受到權(quán)力行使目的的拷問(wèn)，這是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的基本路徑。中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)歸根結(jié)底要依靠基于認(rèn)同而產(chǎn)生的自覺(jué)和創(chuàng)造力，而不是單純依靠強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)力的推動(dòng)，或者通過(guò)行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)人的參與性與積極性的引導(dǎo)，更不能使之成為放縱權(quán)力和權(quán)力失控的新契機(jī)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)的路徑

(一)法制思維的培養(yǎng)

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要培養(yǎng)信守法律的思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要想培養(yǎng)法治思維，需要做多方面的能力，而這其中首先要培養(yǎng)法制思維。如前文所述，培養(yǎng)法制思維，首先要培養(yǎng)信守法律的思維。這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部做到兩點(diǎn):第一，在態(tài)度上培養(yǎng)用法律規(guī)定分析問(wèn)題的思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要在態(tài)度上自覺(jué)培養(yǎng)用法律分析問(wèn)題的思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)的學(xué)習(xí)法律思維方式，自覺(jué)地在工作中運(yùn)用。領(lǐng)導(dǎo)干部要明確法治中國(guó)建設(shè)所需要的法律制度以及這些制度具體的規(guī)定，尤其要熟悉這些規(guī)定中和自己工作相關(guān)的具體規(guī)定。

其次，領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)踐中培養(yǎng)自覺(jué)遵守法律規(guī)定的思維。領(lǐng)導(dǎo)干部也要自覺(jué)在實(shí)踐中培養(yǎng)遵守法律規(guī)定的思維。正所謂“徒法不足以自行”，法律規(guī)定僅僅停留在紙面上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其必須得到遵守和奉行才是發(fā)揮完全意義上效力的法律。作為領(lǐng)導(dǎo)干部首先要帶頭養(yǎng)成自覺(jué)遵守法律規(guī)定的思維，使之內(nèi)化。這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部首先在意識(shí)中首先樹(shù)立守法意識(shí)，堅(jiān)決杜絕違法亂紀(jì)的思想出現(xiàn)，要以“清正廉明”的要求嚴(yán)格要求自己，自覺(jué)以人民公仆的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，時(shí)刻牢記為人民服務(wù)。

(二)培養(yǎng)尊重權(quán)利的思維

首先，在理念上培養(yǎng)尊重權(quán)利的思維在理念上，領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)法治思維，首先要做到變“尊重權(quán)力”的思維為“尊重權(quán)利”的思維。是尊重公民具體權(quán)利的基礎(chǔ)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于公民權(quán)利認(rèn)識(shí)高度的表現(xiàn)。換言之，只有認(rèn)識(shí)到公民“有”權(quán)利，才會(huì)讓領(lǐng)導(dǎo)干部有可能注意到公民具體有什么權(quán)利。

其次，在行動(dòng)上培養(yǎng)維護(hù)權(quán)利的思維。在行動(dòng)上，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，培養(yǎng)維護(hù)權(quán)利的總體思維，雖然十分必要，但并不全面。培養(yǎng)維護(hù)權(quán)利的具體思維也是不可或缺的。理念是抽象的，但利益是具體的，權(quán)利其實(shí)就是法律所確認(rèn)的正當(dāng)利益。所以，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，除去培養(yǎng)維護(hù)權(quán)利的總體思維，更有必要培養(yǎng)維護(hù)權(quán)利的具體思維。總之，只有領(lǐng)導(dǎo)干部把維護(hù)公民權(quán)利的思維落實(shí)到具體權(quán)利上，才能說(shuō)是真正踐行了法治思維。

(三)程序思維的培養(yǎng)

首先，在意識(shí)中培養(yǎng)遵守程序的思維。遵守程序首先代表著一種理念，亦即相信法律所固定的特定程序，并自覺(jué)去遵守。程序在法治中國(guó)的建設(shè)中不可或缺，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，在意識(shí)中培養(yǎng)遵守程序的總體思維，是培養(yǎng)法治思維的重要內(nèi)容。就領(lǐng)導(dǎo)干部而言，首先要做到在思維中明確程序代表著法治中國(guó)的觀念，并且要自覺(jué)地在考慮問(wèn)題、構(gòu)建工作藍(lán)圖時(shí)將程序放在最為重要位置，將程序作為考量工作意義的重要標(biāo)桿和尺碼。而且領(lǐng)導(dǎo)干部特別要注意，所有行政管理行為，必須要在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行。

其次，在工作中培養(yǎng)遵守程序的思維。培養(yǎng)遵守程序的總體思維是培養(yǎng)遵守程序的具體思維前提條件，但是在工作中培養(yǎng)遵守程序的具體思維絕對(duì)是不可缺少的。程序除去代表一種法治傾向，更多的代表一些具體的、明確的為或不為一定行為的規(guī)定。比如在行政過(guò)程中，對(duì)于涉及公民重大利益的事項(xiàng)必須進(jìn)行聽(tīng)證，這樣可以利于利害關(guān)系人及時(shí)反饋情況，提出意見(jiàn)，以保證項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)效果。

［1］蔣傳光．新中國(guó)法治簡(jiǎn)史［M］．北京:人民出版社，2011．

［2］朱立恒．社會(huì)主義法治理念視野下的司法體制改革［M］．北京:法律出版社，2012．

［3］陳金釗．對(duì)“法治思維和法治方式”的診釋田［J］．國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2):92－93．