試論我國《行政復(fù)議法》的修改

李秋萍

云南師范大學(xué)，云南 昆明 650500

自1999年頒布以來，我國《行政復(fù)議法》在解決行政爭(zhēng)議、為當(dāng)事人提供權(quán)利救濟(jì)和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等方面發(fā)揮了積極作用?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年，全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)112 萬件，其中受理101 萬件，審結(jié)92 萬件，行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率約為35%?！盵1]然而，從實(shí)踐情況上看，行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)和應(yīng)有功能并沒有發(fā)揮出來，《行政復(fù)議法》亟需進(jìn)行修改。①2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！蓖臧l(fā)布的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國行政訴訟法＞的決定》從受案范圍、管轄、執(zhí)行等方面對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了“大修”。這些我國法治發(fā)展進(jìn)程中的重大事件使得《行政復(fù)議法》的修改更為迫切。

一、修改《行政復(fù)議法》需考量的幾個(gè)基本問題

《行政復(fù)議法》的修改需要從行政復(fù)議在我國國家權(quán)力架構(gòu)中的定位出發(fā)，以行政權(quán)與司法權(quán)以及其他國家權(quán)力的關(guān)系為基礎(chǔ)，充分考量司法最終解決、行政復(fù)議的特點(diǎn)及其與其他權(quán)利救濟(jì)方式的銜接等問題。

(一)司法最終解決

司法最終解決是指“所有涉及個(gè)人自由、財(cái)產(chǎn)、隱私甚至生命的事項(xiàng)，不論是屬于程序性的還是實(shí)體性的，都必須由司法機(jī)構(gòu)通過親自‘聽審’或者‘聆訊’作出裁判，而且這種程序性裁判和實(shí)體性裁判具有最終的權(quán)威性”[2]。就行政爭(zhēng)議而言，司法最終解決包括兩層含義:第一，按照行政行為可訴的推定，[3]在大多數(shù)情況下，即便一些行政爭(zhēng)議在訴諸行政訴訟之前已經(jīng)動(dòng)用了行政復(fù)議、申訴等救濟(jì)方式，當(dāng)事人仍可以提起行政訴訟。第二，通過行政訴訟所形成的法院裁決是最終的，即“任何其他國家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人無權(quán)否定、撤銷法院的裁決”[4]。

(二)行政復(fù)議的獨(dú)特性

作為“行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度”[5]，行政復(fù)議兼具行政性與準(zhǔn)司法性。但需要注意的是，行政復(fù)議的行政性與其一定程度的準(zhǔn)司法程序應(yīng)該內(nèi)在契合，不能也不必完全用“司法性”全部替代行政復(fù)議的行政性，而需要用一定程度的“司法性”來補(bǔ)充行政性，丟掉行政性的優(yōu)勢(shì)恰恰丟掉了行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)。[6]?！缎姓?fù)議法》的修改需要立足于行政復(fù)議這一特性來展開。

(三)行政復(fù)議與其他救濟(jì)機(jī)制的銜接

我國行政救濟(jì)方式的種類較為多樣，包括向地方人大常委會(huì)的申訴、向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告、向行政主管部門的申訴、信訪、行政復(fù)議和行政訴訟以及行政賠償。[7]各行政救濟(jì)機(jī)制均有其特有價(jià)值和運(yùn)作方式。因此，《行政復(fù)議法》既要立足于行政復(fù)議的特性，還應(yīng)當(dāng)考慮與其他救濟(jì)機(jī)制的銜接，尤其是與行政訴訟的銜接?！白鳛樾姓I(lǐng)域兩種最重要的糾紛解決機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)路徑，只有通過行政復(fù)議與行政訴訟的有機(jī)結(jié)合，才能充分發(fā)揮各自的制度價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民基本權(quán)利的‘無漏洞’維護(hù)?！盵8]

二、修改《行政復(fù)議法》的主要建議

總的說來，《行政復(fù)議法》較之此前的《行政復(fù)議條例》在基本原則、復(fù)議范圍、審查程序等方面更為完備和科學(xué)。然而《行政復(fù)議法》的貫徹實(shí)施存在公眾知曉率和信任度不高，行政復(fù)議辦案質(zhì)量和效率有待提升，行政復(fù)議能力建設(shè)亟待加強(qiáng)，行政復(fù)議體制和工作機(jī)制尚需完善等問題。[9]為充分發(fā)揮行政復(fù)議的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)功能，保持其“經(jīng)濟(jì)、專業(yè)、快捷”的制度優(yōu)勢(shì)，提升其“公正性和親和力”，②筆者認(rèn)為，需要從如下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善我國《行政復(fù)議法》:

(一)擴(kuò)大行政復(fù)議范圍

總的說來，行政復(fù)議并沒有在受理范圍上顯示其在權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督方面的制度優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，已成為共識(shí)。筆者認(rèn)為，擴(kuò)大行政復(fù)議范圍應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容:第一，從行為上看，“除法律另有規(guī)定外，凡行政機(jī)關(guān)影響公民權(quán)利的行為都應(yīng)該納入復(fù)議的范圍”[10]。第二，從主體上看，應(yīng)當(dāng)將“屬于公共行政范疇的社會(huì)行政”也納入到復(fù)議范圍。[11]當(dāng)然，這一變化需要改變當(dāng)前“條塊管轄”的行政復(fù)議機(jī)關(guān)模式。

(二)改革行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

2013年全國人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查的情況反映出行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在資源分散，資源配置效率偏低等問題。[12]筆者認(rèn)為，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)立足于其獨(dú)立性、公正性和專業(yè)性的確保。日本新近對(duì)行政復(fù)議法的修改，增加了審理員制度?！坝蓮?fù)議機(jī)關(guān)從所屬的職員中指定未參與原行為的職員擔(dān)任審理員。由其他內(nèi)部人員擔(dān)任審理員，既可在一定程度上保證審理的公正性和專業(yè)性，也沒有增加人員等方面的負(fù)擔(dān)?！盵13]此種立法模式可為我國所借鑒。

(三)完備行政復(fù)議的程序

1.引入釋明制度。行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和釋明。此外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)告知行政復(fù)議當(dāng)事人在各個(gè)階段的程序性權(quán)利、行政復(fù)議的期限、附帶性的審查要求、一并提出行政賠償請(qǐng)求等事項(xiàng)，以保障公眾更好地利用行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

2.改進(jìn)審查方式。《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。實(shí)踐證明，此種模式為“既無益于查明事實(shí)、明辨是非，又難免有‘官官相護(hù)’、‘暗箱操作’之嫌?！盵14]為消除公眾對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，有必要改革書面審查的方式，更多地采用當(dāng)面審理的方式。另外，2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了聽證的審理方式。這一規(guī)定所涉及的聽證范圍過窄，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大聽證程序的適用范圍——不限于“重大、復(fù)雜的案件”(涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的案件除外)。

3.構(gòu)建簡(jiǎn)易程序。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求“對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡(jiǎn)易程序解決行政爭(zhēng)議”。對(duì)于案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的行政爭(zhēng)議，如當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，可以適用簡(jiǎn)易程序解決。由于行政復(fù)議更強(qiáng)調(diào)效率，因而其簡(jiǎn)易程序的適用范圍應(yīng)比行政訴訟的簡(jiǎn)易程序適用范圍更大。

4.完善調(diào)解制度?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了調(diào)解的原則、范圍、形式等問題，這些規(guī)定仍有進(jìn)一步完善的必要。第一，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大調(diào)解適用范圍，不限于涉及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為的案件和當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。第二，應(yīng)明確行政復(fù)議調(diào)解書具有執(zhí)行力，如果當(dāng)事人不履行生效行政復(fù)議調(diào)解書所確定義務(wù)的，可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。第三，應(yīng)禁止反復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決。

5.完善和解制度?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》對(duì)和解的情形、期限、形式和限制做出了規(guī)定，這些規(guī)定仍有亟待厘清之處。一是要確定“自由裁量權(quán)”和“公共利益”等概念的界定標(biāo)準(zhǔn)。二是要明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)和解進(jìn)行審查的職責(zé)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)做出準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許的決定，應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人決定的內(nèi)容及理由。

(四)完善行政復(fù)議的宣傳和告知制度

對(duì)行政復(fù)議的知曉和認(rèn)可程度決定民眾在多大程度上選擇和接受行政復(fù)議作為權(quán)利救濟(jì)途徑。而從實(shí)踐的情況上看，一方面“群眾對(duì)行政復(fù)議知曉率不高，遇到行政糾紛時(shí)愿意選擇行政復(fù)議維權(quán)的人不多?！盵15]另一方面，群眾對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)可度不高，“當(dāng)事人在復(fù)議后提起訴訟或者信訪的比例偏高。有的省份，法院近三年受理的行政訴訟案件中，30%左右是對(duì)行政復(fù)議決定不服又打訴訟‘官司’的。”[16]因此，需要加強(qiáng)行政復(fù)議宣傳和告知制度的建設(shè)。首先，應(yīng)當(dāng)廣泛開展宣傳教育，讓公眾知曉行政復(fù)議的內(nèi)涵、作用及基本運(yùn)作程序。其次，可以采用以案說法、個(gè)案釋法的方式增強(qiáng)宣傳教育的效果，消除公眾對(duì)行政復(fù)議的疑慮。最后，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人和利害關(guān)系人其所具有的提起行政復(fù)議的權(quán)利。

[注 釋]

①目前，修改＜行政復(fù)議法＞已列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃、全國人大常委會(huì)2014年立法工作計(jì)劃和2012年國務(wù)院立法計(jì)劃，國務(wù)院法制辦正在抓緊研究起草行政復(fù)議法修訂草案。參見陳麗平.法制辦正抓緊起草行政復(fù)議法修訂草案[EB/OL].正義網(wǎng).http://news.jcrb.com/jxsw/201501/t20150115_1468547.html，2015－10－2.

②有學(xué)者指出:“如何提高行政復(fù)議的使用率呢?……只有提升行政復(fù)議的公正性、親和力，又保持快捷、經(jīng)濟(jì)和專業(yè)，這才是根本.”參見余凌云.論行政復(fù)議法的修改[J].清華法學(xué)，2013(4).

[1]姜洪.行政復(fù)議法修訂草案年內(nèi)提請(qǐng)審議:讓“減壓閥”更管用[EB/OL].正 義 網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201407/t20140721 _1415871.html，2015－10－2.

[2]陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2000.

[3]楊偉東.權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.

[4]宋爐安.司法最終權(quán)——行政訴訟引發(fā)的思考[J].行政法學(xué)研究，1999(4).

[5]楊海坤，章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2004.

[6]楊海坤，朱恒順.行政復(fù)議的理念調(diào)整及制度完善——事關(guān)我國＜行政復(fù)議法＞及相關(guān)法律的重要修改[J].法學(xué)評(píng)論，2014(4).

[7]姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第六版)[M].北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2015.

[8]章志遠(yuǎn).我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接之再思考[J].現(xiàn)代法學(xué)，2005(4).

[9]全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查＜中華人民共和國行政復(fù)議法＞實(shí)施情況的報(bào)告.

[10]應(yīng)松年.把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭(zhēng)議的主渠道[J].法學(xué)論壇，2011(5).

[11]余凌云.論行政復(fù)議法的修改[J].清華法學(xué)，2013(4).

[12]參見[9].

[13]王貴松.日本行政復(fù)議改革有新動(dòng)向[N].檢察日?qǐng)?bào)，2014－9－9.

[14]以書面審查為主難免官官相護(hù)暗箱操作之嫌行政復(fù)議:聽證審理不可或缺[EB/OL].法制網(wǎng)，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20100702/Articel06003GN.htm，2015－ 10－ 2.

[15]參見[9].

[16]參見[9].