環(huán)境刑事治理與行政治理之銜接機制研究

環(huán)境刑事治理與行政治理之銜接機制研究

歐陽未

西南科技大學(xué)法學(xué)院，四川綿陽621000

摘要：環(huán)境刑法和環(huán)境行政法作為預(yù)防和懲治環(huán)境違法犯罪行為的兩種法律手段，在環(huán)境治理上發(fā)揮著重要的作用，二者之間相輔相成，缺一不可。但我國現(xiàn)行環(huán)境刑法與環(huán)境行政法卻存在內(nèi)容無法銜接的問題，二者在實踐操作過程中，無法達成有機統(tǒng)一，發(fā)揮互相彌補支撐的作用。為全面預(yù)防和懲治環(huán)境違法犯罪行為，我國立法應(yīng)盡快完善環(huán)境刑法和環(huán)境行政法的內(nèi)容，使其二者能有效結(jié)合，發(fā)揮共同聯(lián)防治理的功能，全面預(yù)防和懲治環(huán)境違法。

關(guān)鍵詞：環(huán)境刑法；行政法；銜接；環(huán)境法益

中圖分類號：D922.1；D926

作者簡介：歐陽未(1990-)，女，漢族，南充西充人，西南科技大學(xué)法學(xué)院，主要從事刑法學(xué)專業(yè)研究。

伴隨我國經(jīng)濟快速發(fā)展所帶來的環(huán)境負面問題已日益突顯，并已然發(fā)展成為當(dāng)今中國亟待解決的社會問題。從具體實務(wù)上看，國家在運用法律手段治理該問題上，首先運用的是民事、行政治理手段而非刑事治理手段。從涉及的具體案件來看，環(huán)境民事治理在《侵權(quán)責(zé)任法》頒布以前，各地法院對于該類案件最終認定存在環(huán)境侵權(quán)事實的幾乎為零，究其根源為法院在認定污染行為和污染結(jié)果是否存在因果關(guān)系問題上難度頗大，更無須說存在環(huán)境犯罪。隨著法律的不斷完善，當(dāng)采取民事治理手段已不能有效解決好因環(huán)境問題而產(chǎn)生的大量社會矛盾時，環(huán)境行政治理手段和刑事治理手段的介入已刻不容緩。

一、立法現(xiàn)狀

就環(huán)境方面的法律而言，環(huán)境行政法主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國森林法》等多部法律，旨運用行政治理手段規(guī)范和約束破壞環(huán)境和資源的違法行為。由于科技的大力發(fā)展和社會的不斷進步，國家已在最近幾年對上述部分法律作了修訂，在調(diào)整的范圍和責(zé)任承擔(dān)等方面作出更加全面、明確的規(guī)定；環(huán)境刑事法律主要有《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第六章第六節(jié)中明確規(guī)定關(guān)于環(huán)境犯罪的條文，共9條14個罪名。同時，還在第346條對單位環(huán)境犯罪以專條的形式加以規(guī)定。涉及的主要罪名有：重大環(huán)境污染事故罪，將境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置罪，非法捕殺、經(jīng)營珍貴野生動物及其制品罪，非法開采礦產(chǎn)資源罪，進口固體廢物罪，非法捕撈水產(chǎn)品罪，非法狩獵罪，盜伐、濫伐林木罪，非法收購明知是盜伐、濫伐的林木罪，非法采購、毀壞珍貴樹木罪，毀壞耕地罪等。①

二、現(xiàn)行相關(guān)刑事規(guī)范和行政規(guī)范存在缺陷

筆者通過對上述多部行政法律規(guī)范，尤其是國家最新修訂的《環(huán)保法》和刑事部門法進行對比分析，首先發(fā)現(xiàn)多部環(huán)境行政法自發(fā)布實施至今使用率極低，運用于解決實務(wù)問題的次數(shù)幾乎為零。其次是這些行政法在應(yīng)對更為嚴峻的環(huán)境問題時，無論在責(zé)任追究方面，還是處罰效果上均存在諸多不足，且某些嚴重的，需追究刑事責(zé)任的環(huán)境違法犯罪行為無法與《刑法》第六章第六節(jié)破壞環(huán)境和資源保護罪中的14個罪名進行合理銜接。具體表現(xiàn)為：

(一)刑法保護環(huán)境法益的范圍有待拓展

從行政法律規(guī)范上看，首先，國家對環(huán)境的各個法益作了不同的法律規(guī)范加以區(qū)分保護，例如：關(guān)于大氣污染的規(guī)定、固體廢物污染的規(guī)定、水污染的規(guī)定和海洋環(huán)境方面的規(guī)定等等。其次，從現(xiàn)行的法律規(guī)范上看，行政法關(guān)于環(huán)境保護涉及的主體除了前述幾項之外主要還有土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。幾乎涵蓋了構(gòu)成環(huán)境定義的全部要素，即只有是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的均可謂是行政法要保護的法益。

從刑事法律規(guī)范上看，首先必須明確刑法的罪刑法定主義原則，即只有在刑法條文中被明確規(guī)定為犯罪的行為才能被認為是犯罪，才屬于刑法的調(diào)整范圍。其次，刑法第六章第六節(jié)所被規(guī)定為環(huán)境犯罪所保護的法益有：土地、水體、大氣、固體廢棄物、水產(chǎn)品、野生動物、野生動物制品、礦藏、珍貴樹木。刑法明確了環(huán)境犯罪所要保護的具體法益。所以，對前述保護法益以外的法益實施的犯罪，均不能運用刑事手段予以治理。

刑法與環(huán)境保護法之間存在的保護法益的差異性以及行政處罰的局限性，導(dǎo)致部分嚴重危害環(huán)境的違法行為得不到應(yīng)有的懲治，進而給行為人造成僥幸心理，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，行為人寧愿受最嚴厲的行政處罰，即行政拘留15日，也必然會從事破壞環(huán)境的違法行為。法無明文規(guī)定不為罪，即使危害行為造成人文資源的嚴重毀損，給國家造成不可估量的財產(chǎn)損失，也無法追究行為人的刑事責(zé)任，行為人會高舉“罪刑法定”的旗號為自己免刑責(zé)。行政、民事處罰對其已不足為懼。所以，現(xiàn)行刑法對規(guī)定環(huán)境犯罪所保護的法益遠遠不夠，使得一些重大的應(yīng)追究刑事責(zé)任的破壞環(huán)境的行為無法可依，影響刑事懲罰的廣度。

(二)懲治力度過弱

懲治力度，即是環(huán)境行政責(zé)任的承擔(dān)問題，主要指環(huán)境行政法律關(guān)系的主體在違反法律規(guī)范或者不履行相關(guān)義務(wù)時，而應(yīng)承擔(dān)的否定性的法律后果。根據(jù)主體的不同可分為環(huán)境行政管理主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和環(huán)境行政相對人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。就大多數(shù)的民營企業(yè)主而言，當(dāng)環(huán)境成本投入遠遠大于其盈利時，僥幸心理油然而生，在未被相關(guān)部門查處的期間，企業(yè)總是處于盈利，即使最后被環(huán)境行政部門查處，最嚴厲的行政處罰在可觀的收入面前亦顯得微不足道?？v觀環(huán)環(huán)保法第六章之法律責(zé)任，在對違法排放、超標排放污染物以及超重點污染物排放總量控制指標排放污染物的處罰上，最高處罰也只是處以資格刑了之，以及環(huán)保法第63條，也僅就不構(gòu)成犯罪的情形予以行政處罰，對于構(gòu)成犯罪的處罰為何？參照刑法處罰？依據(jù)多少條？實際操作中實務(wù)部門無法可依。

就刑法而言，立法者卻未考慮過刑法遵循嚴格的罪刑法定主義，由于保護客體有限，只有刑法條文明文規(guī)定的幾類客體遭受侵害時，才可能招致刑事處罰。在調(diào)整破壞自然生態(tài)型犯罪上僅有刑法第338條有規(guī)定，從條文內(nèi)容可看出，一是犯罪的行為對象具有特定性，只有排放、處置和傾倒對人體有直接危害的幾類有毒有害的物質(zhì)才可能構(gòu)成污染環(huán)境罪，條文以列舉的方式規(guī)定的物質(zhì)性污染的范圍也不全面，不應(yīng)只限于危險廢物，還應(yīng)包括其他廢物和其他有害物；二是本罪為實害犯，即只有當(dāng)危害行為造成一定的侵害結(jié)果時才能被認為是犯罪。這在一定程度上降低了犯罪的入罪的標準，對環(huán)境犯罪的預(yù)防存在一定的滯后性；三是所保護的法益仍然是單純的人的生命、健康和財產(chǎn)等傳統(tǒng)法益，只是間接地保護了環(huán)境利益，對于未造成人身傷亡或財產(chǎn)損失，只對環(huán)境本身帶來重大損害的行為由于無法可依，所以只能不予處罰，條文并未顧及對公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境生態(tài)利益的損害。對于實務(wù)中普遍出現(xiàn)的其他破壞環(huán)境的危害行為，又不屬于上述規(guī)定調(diào)整范圍的，不利于環(huán)境犯罪刑事懲治效果的實現(xiàn)，即不能追究行為人的刑事責(zé)任。然而適用行政處罰又不能達到懲罰的目的和預(yù)防再犯的可能。所以，即出現(xiàn)刑事治理和行政治理銜接不能的問題。

(三)刑事立法缺乏超前性、系統(tǒng)性

由于環(huán)境犯罪的刑事立法存在上述超前性和系統(tǒng)性的缺乏，這就與環(huán)境保護法所懲治的違法行為方面，存在刑事懲罰與行政處罰的斷層，無法有效的銜接。“超前性”的缺乏主要體現(xiàn)在刑法條文所保護的環(huán)境法益不夠全面，例如缺乏對破壞草原、濕地、自然保護區(qū)、自然風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園等危害行為進行規(guī)制的條文。究其根原為刑法在立法理念上首先重視對人類權(quán)利(生命權(quán)、健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán))的保護，忽視了對環(huán)境權(quán)利的保護。所以在環(huán)境犯罪的立法上亦立足于對人類權(quán)利的保護，生態(tài)環(huán)境權(quán)利則次之，不僅體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境權(quán)利向人類權(quán)利讓渡，使得生態(tài)環(huán)境法益得不到足夠的重視和保護，還體現(xiàn)了將環(huán)境權(quán)利看作是人類權(quán)利的一種附屬權(quán)利。所以，刑事立法在保護環(huán)境法益客體上缺乏超前性。

“系統(tǒng)性”的缺乏主要體現(xiàn)在兩方面，一是環(huán)境犯罪在刑法分則體系中沒有單獨分章?，F(xiàn)行的刑法沒有將環(huán)境犯罪作為單獨的某一類客體進行設(shè)置，而是將其歸置于妨害社會管理秩序罪中，只是作為其中的一節(jié)內(nèi)容進行規(guī)制，體現(xiàn)了刑法保護的是社會管理秩序而非環(huán)境本身，使得環(huán)境犯罪在整個刑法典中的地位較低，不利于環(huán)境犯罪的防御和懲治。二是在罪名規(guī)制上范圍較窄，沒有系統(tǒng)。罪名的范圍大小是建立罪名體系的基礎(chǔ)，環(huán)境犯罪可分為破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪和破壞生態(tài)資源的犯罪上，在破壞環(huán)境犯罪的罪名設(shè)置過窄，導(dǎo)致環(huán)境問題刑事治理與行政治理之間的銜接性不足，某些具體的環(huán)境管理行為因為缺乏刑罰的保障而處于政策的空白地帶而難以執(zhí)行，進而造成環(huán)境違法行為的治理效果減弱化。因此，確有必要結(jié)合當(dāng)前環(huán)境管理法規(guī)中關(guān)于環(huán)境要素的規(guī)定，對相關(guān)環(huán)境犯罪的罪名進行適當(dāng)?shù)脑鲅a完善。

(四)行政執(zhí)法與刑事司法之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機制

目前，我國環(huán)境犯罪呈現(xiàn)的總趨勢大致為：犯罪黑數(shù)過大，懲治率偏低，不利于發(fā)揮后置法對環(huán)境犯罪的一般預(yù)防的功能。當(dāng)然，致使這一現(xiàn)象產(chǎn)生的的原因是多方面的，不僅與部分地方政府、環(huán)境行政機關(guān)為了短期的地方經(jīng)濟利益，對環(huán)境違法犯罪不作為，即不查處或者以行政處罰代替刑罰有關(guān)，也與環(huán)境犯罪本身的復(fù)雜性、間接性、潛伏性、長期性等特點決定取證難、鑒定難、因果關(guān)系認定難有關(guān)，還與環(huán)境行政機關(guān)對涉嫌環(huán)境犯罪案件進行移送的相關(guān)制度存在缺陷有關(guān)。

刑法作為后置法，只有當(dāng)其他治理手段達不到法律效果時才能得以啟用。法條的開頭都贅述這樣一句話“違法國家規(guī)定”，所以在對環(huán)境違法行為的處理上，首先是由環(huán)境行政機關(guān)先行介入，刑事偵查機關(guān)只有通過環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對案件進行移送才可能介入對環(huán)境犯罪的偵查活動。因此，只有當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)與環(huán)境刑事司法權(quán)有機銜接才是有效打擊環(huán)境犯罪與保障人權(quán)的有力保障。然而目前的現(xiàn)實是我國環(huán)境行政執(zhí)法活動與刑事司法活動有機銜接的工作機制尚不夠完善，二者在具體實踐中還存在著案件移送不夠及時，協(xié)調(diào)合作不規(guī)范和信息溝通不暢等諸多問題，從而導(dǎo)致實務(wù)中大量的環(huán)境犯罪案件未得到及時偵查和處理。

由于前述刑事治理和行政治理銜接性不足問題，不僅不能解決當(dāng)前嚴峻的環(huán)境問題，還將導(dǎo)致我國環(huán)境資源狀況進一步惡化，不利于我國環(huán)境保護工作的進行。因此，筆者針對上述銜接問題，通過對前人理論的參考借鑒，提出如下解決辦法。

三、促進環(huán)境刑事治理和行政治理合理銜接的建議

(一)適當(dāng)擴大環(huán)境刑法的規(guī)制范圍

縱觀各國環(huán)境刑法的發(fā)展歷史，均是由環(huán)境行政法發(fā)展而來，即在環(huán)境行政法的基礎(chǔ)上，制定處罰更為嚴厲的刑罰處罰，使環(huán)境犯罪行為及其產(chǎn)生的侵害后果在應(yīng)受刑罰處罰上相一致，以達到預(yù)防和懲治環(huán)境犯罪的法律效果。環(huán)境刑法的行政從屬性決定了其刑法條文應(yīng)當(dāng)參照環(huán)境行政法進行制定，大致模式為：行政違法+危害結(jié)果=環(huán)境犯罪。雖然現(xiàn)行刑法對破壞環(huán)境資源保護罪中個別罪名分別進行過數(shù)次的修正，但修正后的刑法也只將自然環(huán)境中的個別要素納入其保護范疇，且未能將草原、濕地、自然保護區(qū)、國家公園等自然環(huán)境要素納入刑法保護的范圍，也并未涵蓋社會環(huán)境和人文環(huán)境，如自然遺跡、人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)等。這就使得我國環(huán)境行政法與環(huán)境刑法在調(diào)整范圍上產(chǎn)生法律空白，對于違法行為造成嚴重后果的情形，無法可依。所以，為了擴伸環(huán)境要素的保護范圍以及完善環(huán)境犯罪罪名體系，筆者認為應(yīng)在刑法中適當(dāng)?shù)脑鲈O(shè)一些新的罪名，如可以適當(dāng)?shù)脑鲈O(shè)破壞濕地罪、破壞草原罪、破壞自然保護區(qū)罪等與規(guī)制范圍相一致的罪名，從而與環(huán)境保護法在保護范圍上相一致。

(二)加強和完善環(huán)境違法犯罪行為的懲治力度

環(huán)境違法犯罪行為以及危害后果應(yīng)與環(huán)境行政處罰和環(huán)境刑法懲罰力度相一致，就懲治力度而言，筆者主要從罰金刑和資格刑兩方面進行闡述。

1.充分發(fā)揮罰金刑的作用。究其環(huán)境犯罪的原因，大多系基于貪圖較大利益。只有在經(jīng)濟上予以嚴厲制裁，做到釜底抽薪，才能從根本上遏制環(huán)境犯罪現(xiàn)象。因此，適當(dāng)擴大財產(chǎn)刑的適用范圍，增加相應(yīng)的刑罰量，這對在進行違法犯罪行為前仔細計算利害得失的財產(chǎn)經(jīng)濟型犯罪正是對癥下藥。因此，從司法實踐角度，筆者認為對于環(huán)境犯罪罰金刑的具體完善措施有：第一，適當(dāng)擴大罰金刑的適用范圍，對過失造成環(huán)境污染的犯罪通過增設(shè)罰金刑的方式，一方面是進一步發(fā)揮罰金刑替代自由刑的作用。另一方面，讓罪犯積極投身環(huán)境治理恢復(fù)工作，以彌補自身的過失。第二，取消無限額罰金制，制定確定的罰金數(shù)額標準，增加犯罪人的犯罪成本，使犯罪人在環(huán)境方面無利可圖，降低環(huán)境犯罪發(fā)生的可能性。第三，由于在實踐中單位環(huán)境犯罪比較突出，犯罪行為系單位集體決策的結(jié)果，如果適用有限的罰金刑對其經(jīng)濟利益的打擊力度不夠，可謹慎適用沒收財產(chǎn)刑。②

2.增設(shè)環(huán)境犯罪的資格刑。對環(huán)境犯罪資格刑的完善可以結(jié)合我國當(dāng)前的實際情況，借鑒國外關(guān)于資格刑的設(shè)置情況。首先對現(xiàn)有的資格刑內(nèi)容進行補充，根據(jù)適用對象的不同分為兩類：一類是針對自然人環(huán)境犯罪的，新增針對自然人的剝奪從事一定職業(yè)的資格、禁止從事可能實施環(huán)境犯罪的職業(yè)性或社會性活動，禁止或是有期限，或是永久性的，以及剝奪其從事與環(huán)境犯罪有關(guān)的特定職業(yè)的資格，有效防止其刑滿釋放后再次進行環(huán)境犯罪活動。例如資源性環(huán)境犯罪中的“破壞性采礦罪”，即可通過剝奪犯罪人的采礦經(jīng)營權(quán)的方式保護礦藏資源。另二類是針對法人的資格刑，內(nèi)容設(shè)置：停業(yè)整頓(附具體期限)、限制從事業(yè)務(wù)活動，包括限制經(jīng)營范圍、限制活動區(qū)域、限制業(yè)務(wù)對象

或者其他業(yè)務(wù)活動(附具體期限)③。資格刑的設(shè)立不僅可以使行為人產(chǎn)生一定的心理負擔(dān)，權(quán)衡危害行為所帶來的利害得失，進而約束自己的行為，還可達到一般預(yù)防和特殊預(yù)防的法律效果。

當(dāng)然，保護環(huán)境的管制與執(zhí)法只是治標，真正的治本工作在于民眾的環(huán)境教育，讓民眾了解保護環(huán)境關(guān)系著人類的生活和未來的生存。政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)民眾建立新的環(huán)境思維，強化對地球生態(tài)環(huán)境的了解以及對物種生命的關(guān)愛與尊敬，這是預(yù)防環(huán)境犯罪的重要保障，也是保護環(huán)境最有效的方式。④

(三)在刑法分則體系中，將環(huán)境犯罪單獨成章，突出對環(huán)境權(quán)益的刑法保護

綜合目前我國的環(huán)境污染狀況、環(huán)境犯罪的復(fù)雜性、特殊性以及我國刑法體系的設(shè)置等特點，筆者認為應(yīng)將規(guī)制于刑法第六章妨害社會管理秩序罪中的第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護罪從本章中獨立出來，以及其他章節(jié)中關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定也抽離出來，單獨成立“破壞環(huán)境罪”一章。⑤使得環(huán)境犯罪更具系統(tǒng)性，也可突出刑法對環(huán)境法益的直接保護。

(四)行政機關(guān)與刑事司法機關(guān)建立信息溝通機制

溝通機制是環(huán)境執(zhí)法與刑事司法活動得以順利進行的橋梁，所以必須保證該機制的順利暢通。一方面，環(huán)境行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，對于超出行政執(zhí)法調(diào)整范圍的犯罪行為應(yīng)當(dāng)向刑事偵查機關(guān)及時通報相關(guān)信息。另一方面，刑事司法機關(guān)在行使司法權(quán)的過程中也要向各環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對環(huán)境犯罪案件的情況信息做好積極反饋工作。例如，偵查機關(guān)要對于環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件的受理、立案、查處等情況進行通報。⑥

[注釋]

①吳國貴.環(huán)境犯罪與環(huán)境刑法若干基本原理[D].福州大學(xué)，2004，6：8.

②李彤.我國環(huán)境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學(xué)，2012.6.

③呂欣.環(huán)境刑法的反思與重構(gòu)—以新型環(huán)境倫理為視角[D].山東大學(xué)，2008.3.

④廖天虎.我國臺灣地區(qū)懲治環(huán)境犯罪刑法機制介述[J].觀察思考，2013，11：50.

⑤李彤.我國環(huán)境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學(xué)，2012.6.

⑥曾粵興，張勇.論我國環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間的協(xié)調(diào)與銜接[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013(6).

[參考文獻]

[1]吳國貴.環(huán)境犯罪與環(huán)境刑法若干基本原理[D].福州大學(xué)，2004.6.

[2]李彤.我國環(huán)境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學(xué)，2012.6.

[3]呂欣.環(huán)境刑法的反思與重構(gòu)——以新型環(huán)境倫理為視角[D].山東大學(xué)，2008.3.

[4]廖天虎.我國臺灣地區(qū)懲治環(huán)境犯罪刑法機制介述[J].環(huán)境保護，2013(11).

[5]曾粵興，張勇.論我國環(huán)境刑法與環(huán)境行政法之間的協(xié)調(diào)與銜接[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2013(6).