論我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和完善

許臨風(fēng)

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安710100

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國社會保障體系中的核心部分，被視為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的“減震器”和“安全網(wǎng)”，是促進(jìn)社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度力量。近年來，由于我國人口老齡化進(jìn)程加快的影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革已經(jīng)成為了社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。本文旨在立足我國國情，從我國的立法現(xiàn)狀著眼，針對我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中存在的問題進(jìn)行探討分析，對完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行必要有益的思考，并提出自己尚待成熟的看法和建議。

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀

我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，1958年，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》，國家開始實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步形成了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)初期的法律體系。但之后，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遭受了“文革”的破壞，初期創(chuàng)建的法律制度一度難以執(zhí)行。1984年以來，我國采取逐步調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式，恢復(fù)正常的退休制度，調(diào)整了養(yǎng)老待遇計(jì)算辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展態(tài)勢日漸回溫，到21世紀(jì)的頭一年，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已覆蓋到一億職工和三千多萬離退休人員之中，這一養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃居于世界前列。近年來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展進(jìn)程顯著加快。2010年，《中國人民共和國社會保險(xiǎn)法》出臺并于2011年7月1日施行，《社會保險(xiǎn)法》的頒布，標(biāo)志著我國社會保險(xiǎn)制度的發(fā)展全面進(jìn)入法制化軌道。

經(jīng)過幾十年的探索和改革，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)框架基本形成，逐步創(chuàng)建了多層次的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工互助養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制度，國家承辦、國家保底，低水平、廣覆蓋，面向城鎮(zhèn)職工，強(qiáng)制參加，單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。

二、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展中面臨的主要問題

(一)覆蓋人群的范圍有限

隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍日益擴(kuò)大，但總體來看，現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面仍然狹窄。截至2010年末，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為3．6億人，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國的覆蓋率僅有30%多，這顯然不能充分發(fā)揮社會保障的保障功能，亦無法適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。特別是在我國農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老問題尤為突出，但由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后，參保過程緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村居民的參保率非常低。雖然我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步的在發(fā)展完善，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不廣的問題嚴(yán)重制約著我國社會保障體系的進(jìn)一步深化。

(二)相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法體系不健全

雖然我國相繼出臺了很多有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法規(guī)和規(guī)章，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律制度缺失問題仍十分突出，社會保障法律體系呈現(xiàn)出不夠完善，立法層次不高的狀態(tài)。

到目前為止，涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國家立法層面的法律多為原則性規(guī)定，雖然2010年出臺的《社會保險(xiǎn)法》對于養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度作出了專章規(guī)定，但是有關(guān)具體問題的實(shí)現(xiàn)辦法并沒有提出明確的解決辦法。養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法的缺失，使得對養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范多散見于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中，且很大一部分為“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等，這種局面表明養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的權(quán)威性、延續(xù)性和穩(wěn)定性嚴(yán)重不足。這也直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范的效力層次低，功能嚴(yán)重弱化。因此，我國迫切需要一部專門的法律對相關(guān)具體問題作出明確的規(guī)定，以更好地保障老年人的養(yǎng)老權(quán)益。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低

就全國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)展的現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)了相對規(guī)范的省級統(tǒng)籌的僅北京、上海等五省，其他地區(qū)雖然名為省級統(tǒng)籌，但存在著制度實(shí)施不到位，管理辦法不規(guī)范、調(diào)劑謹(jǐn)記適用困難，調(diào)劑力度小等問題。這不僅不能促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，反而會導(dǎo)致社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的赤字情況，使得收入分配出現(xiàn)較大差異，進(jìn)一步導(dǎo)致地區(qū)之間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡狀況的嚴(yán)峻化，不利于市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

三、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑探析

(一)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

“老有所養(yǎng)，老有所依”是中國人固有的觀念?！白尭嗟娜讼碛斜Ｕ稀?，是我國推進(jìn)社會保障發(fā)展的重點(diǎn)。目前，應(yīng)著重推行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障對象擴(kuò)大到國有企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)，并且對于靈活就業(yè)人員，也納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍。要加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，培育城鄉(xiāng)居民的社會保險(xiǎn)意識，在進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加率的同時(shí)，著力擴(kuò)大農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，由于農(nóng)村居民收入不高，生活水平相對較低，在政策上，應(yīng)給予農(nóng)村居民適當(dāng)?shù)膬A斜，減輕他們的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

(二)出臺相關(guān)立法，建立健全社會保險(xiǎn)制度的法律體系

立法先行，制定高位階的社會保險(xiǎn)法律是世界各國社會保險(xiǎn)制度建立和完善的基本經(jīng)驗(yàn)。筆者通過查閱德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的立法，發(fā)現(xiàn)德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中體現(xiàn)的就是“先立法、再實(shí)踐”，以立法機(jī)關(guān)制定或修訂相關(guān)法律為先導(dǎo)，以管理部門制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則為條件，最后再具體實(shí)施社會保障項(xiàng)目。

因此，我國若要完全實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面建立和推行，必須要基于社會發(fā)展的條件和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)態(tài)勢的需要，制定一部專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法，確定養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、適用范圍、基本制度以及具體措施。從公平正義的角度來看，這部專門的法律，要徹底成為一部最具權(quán)威性的原則性法律，使全國的養(yǎng)老保障的實(shí)施遵循同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)健全、完整而統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對于社會各階層的公民來說，是迫切需求的。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)社會公平，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。

(三)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次

《社會保險(xiǎn)法》第65條規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國務(wù)院規(guī)定?！睆漠?dāng)前形勢來看，我國應(yīng)著力完善養(yǎng)老保險(xiǎn)金省級統(tǒng)籌制度，逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和接續(xù)的問題，進(jìn)一步落實(shí)全國統(tǒng)籌。采取統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)劑的管理方式，促進(jìn)人力資源的科學(xué)合理流動，加強(qiáng)基金管理，增加基金價(jià)值。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本完善時(shí)，在制定的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中應(yīng)規(guī)定實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國統(tǒng)籌?！爸挥袑⒔y(tǒng)籌層次逐漸提高到省級或全國，繳費(fèi)比例才可能趨于統(tǒng)一。”才能確保全體社會成員都公平的享有社會財(cái)富。

四、結(jié)語

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對于我國社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，國家長治久安意義重大，發(fā)展我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)漫長而艱巨的挑戰(zhàn)。隨著《社會保險(xiǎn)法》的出臺，我國依法治國進(jìn)程的加快以及公民法制觀念的不斷強(qiáng)化，相信通過今后的探索和改革，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必將愈加成熟和完善。

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