關于做大做強縣域公證的思考

馬麗達

山東省臨沂市蘭山公證處，山東 臨沂276003

一、縣域公證目前發(fā)展的現(xiàn)狀

縣域公證在我國恢復發(fā)展三十年來，在預防矛盾、規(guī)范市場行為、增進社會誠信、維護社會和諧穩(wěn)定、推動經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，得到了社會的認可。但是，隨著國家經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和法律服務面的不斷擴大，公證的社會需求與日俱增，縣域公證的自身發(fā)展由于立法的不完善、體制機制的制約、自身發(fā)展等原因，縣域公證出現(xiàn)了其自身發(fā)展與社會經(jīng)濟的快速發(fā)展不相適應、自身的服務能力與社會對公證的需求不相適應的矛盾。這在很大程度上抑制了縣域公證的發(fā)展，造成了縣域公證證源比較單一，普遍缺乏創(chuàng)新型、特色型業(yè)務，縣域公證之間、縣域公證與城區(qū)公證之間發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。

蘭山公證處在其成立初期，是一個人員不足5人，年辦證不足千件，辦公場所簡陋的縣域公證處。伴隨著我國改革開放和經(jīng)濟飛速發(fā)展的大潮，蘭山公證處在九十年代率先進行了體制改革，結合蘭山區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，緊抓機遇，積極開拓金融公證領域，在沂蒙老區(qū)實現(xiàn)了科學發(fā)展、率先發(fā)展和全面發(fā)展，目前蘭山公證處公證人員已達50余名，其中公證員20余名，購置了自己的辦公場所，辦公面積5000多平方米，各項主要工作指標位居全省前列，為創(chuàng)建國家級優(yōu)秀公證處打下了堅實基礎。筆者結合蘭山公證處的發(fā)展實際淺談一下如何做大做強縣域公證工作。

二、限制縣域公證做大做強的原因

公證代表國家行使一種預防性的證明活動，通過主動介入，最大限度的過濾和剔除消極因素，預防和促進解決社會矛盾糾紛，依法維護社會秩序安定。當前公證正在向各個領域滲透，作用日趨明顯，但是由于立法的不完善、體制機制的制約、自身發(fā)展等原因，尤其是縣域公證在社會中具有的影響力以及由此產(chǎn)生的作用和取得的地位仍處于弱勢，在一定程度上制約了公證行業(yè)的發(fā)展。

(一)經(jīng)濟的制約

縣域社會經(jīng)濟的不發(fā)達是制約公證發(fā)展的根本原因。公證制度作為一種為社會提供法律服務的準司法制度，社會的需要是其存在和發(fā)展的基礎，只有社會經(jīng)濟的發(fā)展才能帶動公證的發(fā)展。作為社會經(jīng)濟欠發(fā)達的縣區(qū)，社會對公證需求的不旺是公證業(yè)務發(fā)展的瓶頸。經(jīng)濟類公證數(shù)量不多，涉外公證、國內民事公證的數(shù)量更少。

(二)體制的缺陷

“公證機構作為國家證明權的行使者，公證制度作為一項糾紛的預防及解決機制，其職能決定了公證必須保持其真實性和合法性，要求公證人應當不受外界非正常因素的干擾，站在一個不偏不倚、公平公正的中立立場上辦理公證業(yè)務，真正建立獨立的法人地位，以實現(xiàn)公證的社會價值”①。但是實際情況是，縣域公證的現(xiàn)行體制大多以行政體制和全額、差額撥款的事業(yè)體制為主，以司法行政管理模式為主，行政管理的主要特征恰恰是命令與服從，人、財、物不獨立，機制不靈活，與公證必須保持獨立性相悖。同時由于體制的不靈活，公證的法律定位不明確，法定證源又極其少，公證員只能被動的等待辦證，導致公證人員的潛力和主觀能動性發(fā)揮不出來，縣域公證就缺少做大做強的基礎和保障。

(三)人才的缺乏

當前，制約縣域公證發(fā)展的一個重要原因是專業(yè)人才的缺乏和公證自身的能力不足。從整體上看，縣域公證業(yè)務面臨著專業(yè)公證人才匱乏的問題。一方面是縣域公證的發(fā)展需要專業(yè)的法律人才，但是由于縣域公證行業(yè)的社會地位不高，和檢察院、法院等部門相比不能很好的吸引法律方面的人才，即高層次的法律人才很難引進來。另一方面是由于縣域公證機構的辦公條件和待遇等實際問題，一批優(yōu)秀公證員又很難長久留下來，導致了縣域公證行業(yè)人才難以形成梯度，公證業(yè)務普遍顯得“粗淺、簡單”，從公證質量上無法很好的體現(xiàn)公證的社會價值，導致縣域公證發(fā)展缺乏后勁。

三、做大做強縣域公證的幾點意見

公證制度的設置與實施，一方面滿足了國家追求和諧的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定所需要的效率和法律安全，另一方面又為眾多經(jīng)濟主體和公民提供了高質量、優(yōu)質公正的法律服務。雖然近年來公證事業(yè)日益蓬勃發(fā)展，深入人心，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更是蒸蒸日上。但是立法、體制、環(huán)境等多方面存在的局限性，如立法方面我國法律缺乏法定強制公證事項，缺乏相應的程序法為依托和保障。比如我處在辦理具有強制執(zhí)行效力的債權文書公證在進入到執(zhí)行環(huán)節(jié)時，根據(jù)法律規(guī)定，債權人憑原公證書及執(zhí)行證書可以向有管轄權的人民法院申請執(zhí)行。但現(xiàn)實中，相關程序法的不完善，執(zhí)行證書送達不到債務人，法院未必會直接進入執(zhí)行環(huán)節(jié)，致使公證的法律效力得不到有力的保障，不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，尤其是不利于縣域公證行業(yè)的發(fā)展。

(一)做大做強縣域公證的前提是改革體制機制

我國的公證體制正處于不斷深化改革當中，公證制度一方面期望從傳統(tǒng)的行政體制模式中掙脫出來，另一方面又正在探尋著進一步前行的道路。公證行業(yè)在新時期的發(fā)展必須從有利于為社會提供優(yōu)質服務的基本點出發(fā)，不能單純從司法行政的經(jīng)費和職能角度看問題，尋找到公證行業(yè)的發(fā)展出路。在人才保障機制上，要能實現(xiàn)不想干和干不好的人走得了，想要干而且優(yōu)秀的人進得來，保證“進口”和“出口”的暢通，真正意義上拉動人才競爭，使公證行業(yè)的活力體現(xiàn)出來。但是“體制改革也并不意味著國家對公證管理的放松，完全把公證推向市場自由競爭，而是要通過完善公證立法，通過法律法規(guī)和公證行業(yè)的管理監(jiān)督更加體現(xiàn)公證的公權性質，使管理方式更加科學，非行政的公證活動更加方便和快捷，公證人員的服務態(tài)度和工作質量更高，這才是公證體制改革所追求的效果”②。

(二)做大做強縣域公證的出發(fā)點是主動介入，端正服務態(tài)度

縣域公證工作應該看準這種需求的變化，積極發(fā)揮預防糾紛減少訴訟的職能優(yōu)勢，積極為黨委政府的中心工作服務，變被動等證為主動服務，把握住公證行業(yè)的服務宗旨，以服務為出發(fā)點和歸宿，突出公證行業(yè)的服務特性，在服務的廣度和深度上滿足社會的需要。我們所說的強化服務說到底還是要強化公證的質量，而公證的質量優(yōu)勢又是建立在對公證行業(yè)嚴格規(guī)范管理的基礎上，通過嚴格管理，加強監(jiān)督，保證公證的質量，為公證事業(yè)的發(fā)展奠定好基礎。

(三)做大做強縣域公證的內因是走專業(yè)化道路，提升自身的能力

《公證法》的頒布主要從公證員選任、監(jiān)管和公證程序等方面進行了規(guī)定。一方面，提高公證員準入門檻，保證其業(yè)務水平，規(guī)定公證員職業(yè)規(guī)范和行為準則，防止其濫用職權，保證了公證質量。另一方面在公證的程序上，規(guī)定公證書的形成必須服從一些形式上的嚴格規(guī)定，防止公證員草率行事或主觀臆斷，規(guī)定公證的民事法律責任，對于因公證機構的過錯致使公證文書發(fā)生錯誤，公證機構依據(jù)過錯的程度，承擔向當事人退賠公證費及相應經(jīng)濟損失的民事責任。以上制約機制促使公證機關和公證員謹慎地從事公證工作，保證公證文書的質量，維系公證權力的社會威信，充分發(fā)揮公證的各項社會功能。但是縣域公證之所以處在弱勢地位，其中的一個重要原因是縣域公證整體競爭力比較弱，雖然有其所處環(huán)境的客觀因素的影響，但是做大做強縣域公證，公證行業(yè)在未來的發(fā)展中必須要做好公證服務定位，注重提升自身的能力，走專業(yè)化發(fā)展道路。目前縣域公證處缺乏專家型公證員，對各種公證業(yè)務都有涉足，但是研究的都不深入，整個縣域公證缺乏學術理論氛圍，對理論研究不重視，學術能力普遍偏弱，很難適應社會快速發(fā)展的要求。為解決情況，蘭山公證處根據(jù)公證員本身的特點和專長做好分工，設立民事部，經(jīng)濟部、涉外部等幾個業(yè)務部門，各個部門的公證員盡量專攻某一方面的法律實務，盡量把某一方面的業(yè)務做精做深，力爭成為某方面的“專家”，能為當事人提供精細、周到、專業(yè)的服務，以適應公證行業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作的需要，提高公證行業(yè)整體競爭力。

(四)做到做強縣域公證的途徑是做好宣傳，擴大社會影響和公證話語權

目前，“公證相關法律制度不完善，缺乏相應的實體法和程序法的支持和保障，公證行業(yè)發(fā)展缺乏相應制度的保障，公證職能弱化，作用得不到有效的發(fā)揮，致使公眾對于公證的認識比較膚淺，還未能把公證制度當作保障民事經(jīng)濟等活動的一種程序性的法律制度”③。那么在現(xiàn)在的情況下公證行業(yè)如何能得到社會公眾的認同?縣域公證要獲得社會大眾的認同必須具備兩個要素，一個是公證確實有用，另一個是社會公眾確實需要公證。但是目前縣域公證的狀況是社會公眾對公證具有什么樣的功能知之甚少，或者說是根本不知道。我處依托司法所在鎮(zhèn)街設立公證工作聯(lián)絡站，為每個公證員制作了便民服務卡，明確服務內容和聯(lián)系方式，努力拓展為“三農(nóng)”提供公證法律服務的領域;做好社區(qū)公證服務，在社區(qū)、市場設立公證工作聯(lián)系點，發(fā)放便民服務聯(lián)系卡，參加各社區(qū)法制宣傳活動，通過把公證法律普及納入到全民普法內容中去，不斷推進公證工作向基層延伸，努力實現(xiàn)公證工作全覆蓋，起到了很好的社會效果。很多時候公眾并非沒有對公證的需求，而是潛在的公眾并未將此需求上升到對于公證的了解、認識、應用的層面上，公證宣傳就是要實現(xiàn)社會公眾這種認識層面上的轉變。

(五)做到做強縣域公證的重點是因地制宜，結合地方特色開展公證業(yè)務

公證業(yè)務范圍很廣，內容包羅萬象，但是同樣是在國家的法律政策經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境下，甚至是同一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境之中，有的地方開展的轟轟烈烈，有的地方卻是冷冷清清，盡管是由于各個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，客觀條件不同，公證發(fā)展有差異，但不能否認的就是這里面還包含著公證工作怎么抓、如何抓，即如何不斷開拓業(yè)務的問題，這是公證事業(yè)保持旺盛發(fā)展勢頭的基本要求。這就需要公證處要根據(jù)實際情況，研究自己的優(yōu)勢和特點，因地制宜，不斷探索自己的發(fā)展模式和道路，打造自己的發(fā)展亮點。如昆明明信公證的二手房交易公證、天津泰達公證處的招投標公證、江蘇省上虞市公證處的房產(chǎn)抵押登記公證都成為其發(fā)展的亮點和特色。蘭山公證處在做深做精傳統(tǒng)證源的基礎上，立足蘭山區(qū)經(jīng)濟活動頻繁的區(qū)位優(yōu)勢，主動介入金融活動的各個環(huán)節(jié)，大力發(fā)展金融公證業(yè)務，形成了以金融業(yè)務為主的特色發(fā)展模式，成為蘭山公證處的支柱，也成為其發(fā)展的亮點?？h域公證的發(fā)展要根據(jù)縣域的實際情況，向農(nóng)村傾斜，向基層深入，要為“三農(nóng)”的發(fā)展保駕護航，要學會借鑒其他公證處的優(yōu)勢和特點，根據(jù)本地的實際，因地制宜，積極探索適合本處發(fā)展道路，形成自己的特色業(yè)務。

四、結語

做大做強縣域公證的根本目的是彰顯其服務經(jīng)濟社會發(fā)展，預防糾紛，減少訴訟，維護和諧的職能優(yōu)勢，做大做強縣域公證要遵循促進公證事業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的規(guī)律，著力拓展公證服務領域和提升服務質量，積極主動介入社會生活的各個方面，進一步拓展公證服務的領域、范圍和內涵，使公證服務立足本地實際，發(fā)展特色業(yè)務，著眼于黨委政府工作的中心大局，爭取把公證引入政府各部門的工作中，介入政府決策工作、參政議政，介入經(jīng)濟建設和改革發(fā)展的新領域，為城市建設、招商引資、土地征收、房屋拆遷、建設工程招投標、政府采購投標等工作提供優(yōu)質高效的公證法律服務，替政府分憂解難。如果公證處能以優(yōu)質的公證法律服務換取黨委政府的信任，不斷發(fā)揮縣域公證在經(jīng)濟社會管理創(chuàng)新，預防糾紛，化解矛盾，維護社會和諧中，發(fā)揮保障作用，就能為做大做強縣域公證開拓出一片新天地。

[注釋]

①余光輝.＜公證法＞(草案)若干問題的思考[J].中國司法，2005(5).

②王公義.中國公證制度模式選擇[J].中國司法，2005(3).

③陳令華，李蔚國.論我國公證制度的改革與發(fā)展[EB/OL].中國論文下載中心 http://www.studa.net.