論對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督研究

吳顏艷 王春梅

安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院，安徽 合肥 230012

依法治國是治理國家的基本方略，能否做到依法治國，關(guān)鍵在于各級政府能否依法行政。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中提出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！笨梢?，行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督已經(jīng)被提升到了前所未有的高度，通過進一步完善，必將開拓一番全新的局面。

一、行政執(zhí)法的特點及當(dāng)前行政執(zhí)法行為存在的問題

行政執(zhí)法行為具有執(zhí)法主體的法定性和國家代表性、執(zhí)法的主動性和單方意志性、以及執(zhí)法的極大自由裁量性等特點。一個合法的行政行為，必須在執(zhí)法主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序和形式方面均符合法定條件?！靶姓C關(guān)在執(zhí)法的過程中能否切實做到依法辦事、合法行政，直接關(guān)系到法律、法規(guī)的實施效果，也直接影響著法律、法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。”當(dāng)前行政執(zhí)法過程中主要存在以下幾方面問題:

(一)行政執(zhí)法主體混亂

當(dāng)前我國行政執(zhí)法主體較混亂，既有常設(shè)機構(gòu)，又有臨時性機構(gòu);有些地方經(jīng)常設(shè)立一些沒有執(zhí)法權(quán)限的臨時機構(gòu)突擊開展執(zhí)法工作。同時一些執(zhí)法人員沒有行政執(zhí)法資格，違法執(zhí)法甚至暴力執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法行為侵犯公民人身、財產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生。

(二)行政執(zhí)法程序不規(guī)范

遵守法定程序是實現(xiàn)執(zhí)法公正的重要保障。在行政執(zhí)法過程中，某些行政機關(guān)和執(zhí)法人員只重視結(jié)果，程序意識淡薄，不重視行政執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范運作，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的公信力。

(三)行政執(zhí)法權(quán)被濫用依然存在

行政主體自由裁量權(quán)提高了行政執(zhí)法的效率和普遍適應(yīng)性，但也給部分行政執(zhí)法人員以尋租空間，不可避免的出現(xiàn)了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一或行政執(zhí)法權(quán)限被濫用的現(xiàn)象。部分執(zhí)法部門或執(zhí)法人員憑借手中的權(quán)力，尋找借口，私立名目收取所謂的咨詢費、服務(wù)費、保證金等情形屢有發(fā)生。

二、現(xiàn)有的監(jiān)督形式及檢察監(jiān)督的優(yōu)勢所在

隨著社會的發(fā)展，公共管理事務(wù)的繁雜，行政執(zhí)法權(quán)作為公權(quán)力也不斷滲透到各個領(lǐng)域。因此，建立行政執(zhí)法監(jiān)督體系，有效防止行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員濫用手中的權(quán)力，破壞法治秩序尤為重要?！皬V義的行政執(zhí)法監(jiān)督是指國家機關(guān)、政黨、社會組織、公民等作為監(jiān)督主體，對作為監(jiān)督對象的行政執(zhí)法主體及其工作人員的相關(guān)行政執(zhí)法行為展開的監(jiān)察和督促的活動?！蔽覈?dāng)前對行政執(zhí)法監(jiān)督大體分為兩種:一是內(nèi)部監(jiān)督，包括行政監(jiān)察、行政復(fù)議等方式。二是外部監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式。檢察監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，但相比較于其他幾種監(jiān)督方式，有其優(yōu)勢所在:

(一)更具有公信力

行政監(jiān)察和行政復(fù)議屬于行政機關(guān)體制內(nèi)部的監(jiān)督，監(jiān)督部門不具有獨立性。而檢察機關(guān)的監(jiān)督始終站在監(jiān)督者的地位，相對于行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督而言，更具有中立性。

(二)更具有主動性

行政訴訟及行政復(fù)議是一種被動的監(jiān)督，需要行政相對人提起才能進入到監(jiān)督程序。而檢察權(quán)可以主動、積極的進行監(jiān)督，其作用空間更大。

(三)更具有針對性

對行政行為的檢察監(jiān)督，主要是針對各具體行政行為的執(zhí)法過程及結(jié)果開展的監(jiān)督，相比較于人大、黨政機關(guān)主要是通過宏觀工作政策等方面的監(jiān)督，更具有針對性和實效性。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的實踐探索

當(dāng)前，各地檢察機關(guān)都在不斷創(chuàng)新法律監(jiān)督理念，將對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督作為民行檢察工作新的著力點，辦理了一大批行政執(zhí)法監(jiān)督案件，其實踐情況總結(jié)如下:

(一)實踐中檢察監(jiān)督的具體方式

1.督促履職或糾正違法行政行為。人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政主體未履行或怠于履行法定職責(zé)、無執(zhí)法權(quán)限、超越職權(quán)、違反法定程序或者具有其他違法情形，但尚未構(gòu)成犯罪的，一般可提出督促履職或者糾正違法行政行為的檢察建議。

2.督促起訴。發(fā)現(xiàn)對國有資產(chǎn)或者社會公共利益負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)或者事業(yè)單位怠于或者不依法履行職責(zé)，致使國家利益、社會公共利益遭受損失的，適合向人民法院提起訴訟的，一般可提出督促起訴檢察建議。

(二)現(xiàn)實中檢察監(jiān)督的問題困擾

我們也應(yīng)當(dāng)清醒的認識到，檢察機關(guān)在實踐中所面臨的許多困境，制約了監(jiān)督工作的開展與成效:

1.法律依據(jù)匱乏，缺乏可操作性?？傮w看來，開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的法律依據(jù)還很匱乏，沒有任何一部法律法規(guī)明確規(guī)定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職能以及監(jiān)督程序。

2.案件的來源途徑不暢。目前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的案件總量中占比最大的還是自檢察機關(guān)自身辦案中發(fā)現(xiàn)，群眾或當(dāng)事人申請監(jiān)督的反而不多，人們更習(xí)慣于通過行政途徑來解決問題。

3.現(xiàn)有的監(jiān)督方式缺乏約束力。相關(guān)規(guī)定及實踐中的一慣做法，檢察監(jiān)督的方式多是提出檢察建議。但現(xiàn)行法律對檢察建議的效力并沒有明確的界定，檢察機關(guān)缺乏有效的手段使建議得到落實，難以實現(xiàn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的真正目的。

四、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制度設(shè)定

“在某種意義上，行政執(zhí)法水平的高低成為衡量某個國家或地區(qū)法制健全與否的一個重要尺度”行政行為一旦逾越了法定的界限便會損害到行政相對人的合法權(quán)益，所以重構(gòu)一套科學(xué)完整的機制對行政執(zhí)法行為進行及時有效的監(jiān)督是勢在必行的。

(一)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法完善

“在我國社會主義政體模式下，在立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)之外設(shè)置一項獨立的檢察權(quán)，將檢察機關(guān)定性為法律監(jiān)督機關(guān)，一個重要的目的就是要讓檢察權(quán)對行政權(quán)、審判權(quán)的行使進行監(jiān)督?！碑?dāng)前行政機關(guān)不能正確對待檢察監(jiān)督，權(quán)限來源不明確是很大一部分原因。應(yīng)在《人民檢察院組織法》或相關(guān)的法律中明確對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作為檢察機關(guān)的權(quán)能，并通過制定、完善法律法規(guī)，明確行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序，賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的審查調(diào)查權(quán)，切實增強監(jiān)督的可操作性。同時，為提高監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)明確檢察建議的剛性執(zhí)行效力。

(二)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的機制完善

1.建立行政執(zhí)法信息共享機制。為檢察機關(guān)能夠全面有效地把握行政執(zhí)法部門的案件處理信息。先期可建立重點執(zhí)法行為信息資料報送檢察機關(guān)備查，后期在技術(shù)支持、經(jīng)驗豐富的基礎(chǔ)上逐步建立檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實現(xiàn)信息共享，將更多的行政執(zhí)法行為納入到檢察監(jiān)督的視野。

2.建立檢察機關(guān)內(nèi)部一體化檢察監(jiān)督機制。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作具有一定的綜合性，因此應(yīng)建立起一套行之有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。最終促進檢察機關(guān)內(nèi)部行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的一體化，形成監(jiān)督合力，切實提高監(jiān)督力度與廣度。

3.建立檢察機關(guān)調(diào)查機制。許多違法行政案件由于行政機關(guān)不配合調(diào)查取證而無法進行有效監(jiān)督，因此應(yīng)建立起檢察監(jiān)督的證據(jù)調(diào)查機制。對涉及到的行政行為的處理程序、事實認定等，可以要求行政機關(guān)配合開展調(diào)查取證，檢察機關(guān)亦有權(quán)查閱相關(guān)執(zhí)法卷宗，以此來保證檢察機關(guān)能夠?qū)嵸|(zhì)性的介入到行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法活動過程。

(三)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的方式完善

目前檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的方式主要是檢察建議和職務(wù)犯罪查處，監(jiān)督方式和手段還較為單一。今年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定(草案)》。提出，對于生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)，違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的，檢察機關(guān)可提起行政公益訴訟。并將在全國13 個省份開展為期兩年的試點，試點期滿且司法實踐證明可行性之后，將會逐步完善相關(guān)法律。相信在法律不斷完善以及經(jīng)驗不斷豐富的基礎(chǔ)上，公益訴訟將會成為監(jiān)督行政違法行為的又一利器。

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［2］胡浩然.如何完善我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度［J］.光明日報，2014/

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