淺析國際警務合作的特性——從警務聯(lián)絡官制度談起

淺析國際警務合作的特性——從警務聯(lián)絡官制度談起

蔣中慧

河南警察學院，河南鄭州450046

摘要:警務聯(lián)絡官制度是國際警務合作方式上的一種創(chuàng)新，其獨特的“警察+外交”模式為國際警務合作提供了更為直接和有效的方式。伴隨世界各國在各個領域的友好合作的不斷發(fā)展，國際警務合作作為國際合作多種形式的一種，在打擊日益嚴重的國際性犯罪、維護國際社會秩序領域發(fā)揮著不可替代的作用。本文旨在通過對警務聯(lián)絡官的職能特性的分析，并借由此角度探析國際警務合作機制所不同于其他執(zhí)法合作形式的獨特之處。

關鍵詞:警務;聯(lián)絡官;國際;合作;特性

中圖分類號:D523．3文獻標識碼: A

作者簡介:蔣中慧(1989－)，女，安徽碭山人，河南警察學院法律系，教師，研究方向:國際法學(國際公法)。

一、關于警務聯(lián)絡官

(一)警務聯(lián)絡官的概念

警務聯(lián)絡官的設置源于上世紀70年代的歐洲，起始是為了有效地打擊毒品犯罪，之后，這種做法逐漸推廣到世界范圍。警務聯(lián)絡官指一國警察機構派駐到另一個國家或者雙方進行固定聯(lián)系的警官，其主要職能在于跨地域收集犯罪情報，尋求懲治國際性犯罪的執(zhí)法合作。時至如今，該制度已不僅僅有利于個案的偵破，而且還能使國家間在更廣泛的執(zhí)法領域進行協(xié)調(diào)和溝通，為各國的國際警務執(zhí)法合作走向具體化、效益化、機制化提供協(xié)作保障。

(二)警務聯(lián)絡官制度在國際范圍的發(fā)展

從世界范圍來看，目前多數(shù)國家選擇在其駐外使館中設立警務聯(lián)絡官或設立獨立的辦事機構的方式與駐在國的警方聯(lián)絡，以助于了解駐在國的相關法律規(guī)定及警界同行們開展的執(zhí)法活動，促進雙方更加直接與緊密的合作。

提及警務合作，我們首先想到的是歐洲，提及警務聯(lián)絡官，我們首先想到的同樣也是歐洲。這一地區(qū)既是國際刑警組織這一國際警務合作最主要平臺的所在地、而且據(jù)“申根協(xié)定”發(fā)展的歐盟層面的警務合作可謂是區(qū)域警務合作的典范，除此之外，其還是警務聯(lián)絡官制度的起源地。伴隨跨國犯罪日益強勁的發(fā)展勢頭，兩國間互設警務聯(lián)絡官這一更為直接和具體的合作方式愈來愈受歐洲各國的青睞。1996年保加利亞內(nèi)務部和希臘社會秩序部即簽署了聯(lián)合打擊兩國邊境上的走私、販毒和恐怖活動的合作協(xié)議。依據(jù)此協(xié)議，雙方商定兩國之間互派警察常駐各自使館，以便加強合作和互通情報。

美國是向外派駐執(zhí)法聯(lián)絡官較早的國家，外派聯(lián)絡官的分布面廣、數(shù)量多、機制也較完備。在開展國際警務合作的聯(lián)邦警察機構中，僅美國聯(lián)邦調(diào)查局就通過與合作國簽訂雙邊協(xié)定在全球的美國使領館共建立了法務專員辦公室61個，其中美洲地區(qū)共11個，歐洲9個，非洲8個，中東9個，亞洲12個，歐亞大陸12個，擁有法務專員①及助理專員200余人。并且自“9·11”恐怖襲擊以后，紐約市警察局也真切地認識到作為警察機構必須具備全球視野以備應對迫切的反恐需要，因為反恐行動所打擊的對象早已超越一國范圍。所以，紐約市警察局在紐約市警察基金會的支持開始構建自己的警務聯(lián)絡機構，并向多倫多、蒙特利爾、巴黎、倫敦、里昂、馬德里、特拉維夫、安曼以及新加坡等地派駐了警務聯(lián)絡官以進行諸如信息交流、預警以及經(jīng)驗交流等活動。紐約市警察局的警務聯(lián)絡項目作為一種新嘗試，突破了美國國際警務合作由美國聯(lián)邦調(diào)查局和美國禁毒署等國家警察機構實施的傳統(tǒng)。

而加拿大主要是由皇家警察地方機構通過加拿大皇家警察開展國際警務合作。如加拿大皇家騎警在向其合作國的使領館派駐警務聯(lián)絡官(Police Liaison Officer)，從而協(xié)調(diào)加拿大和合作國之間的國際警務合作工作②。

(三)警務聯(lián)絡官在我國的發(fā)展

我國的警務聯(lián)絡官是指由公安部派駐到我國駐外使領館，以外交人員身份代表公安部與駐在國(地區(qū))開展警務聯(lián)絡等項工作的公安民警。雖然目前我國已初步構建了全方位、多層次、寬領域的對外警務交流合作格局，但向國外派駐警務聯(lián)絡官這一有效的打擊跨國犯罪、開展警務執(zhí)法合作的手段的發(fā)展與西方發(fā)達國家相比，仍處于起步階段。

我國公安部首次對外派駐警務聯(lián)絡官是在1998年5月，向我駐美國使館派駐警務聯(lián)絡官(時稱緝毒聯(lián)絡官)，我國警務聯(lián)絡官項目也自此肇始。2004年，由公安部在國際合作局內(nèi)設立警務聯(lián)絡官工作處，使得外派警務聯(lián)絡官的工作機制得以進一步發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，時至2008年，我國已對外派駐了30名警務聯(lián)絡官，涉及19個國家(地區(qū))。我駐外警務聯(lián)絡機構在其發(fā)展階段就取得了可喜的成績，主要體現(xiàn)在案件的協(xié)同偵破以及犯人的遣返問題。僅2005年至2007年就協(xié)助偵辦各類案件800余起，緝捕、遣返犯罪嫌疑

人61名。在2014年國家啟動的“獵狐行動”中，警務聯(lián)絡官也發(fā)揮了至關重要的作用。

二、警務聯(lián)絡官的職能特性

作為國際警務執(zhí)法合作網(wǎng)絡中重要“紐帶”的警務聯(lián)絡官，其首要職能是通過自身在駐在國(地區(qū))的這一有利條件，加強派遣國與駐在國(地區(qū))之間的執(zhí)法信息交流，加強對國際性犯罪的有效打擊，為國家間開展長期、深入和穩(wěn)定的執(zhí)法合作提供工作機制上的保障。同時作為外交官的一員，根據(jù)《維也納外交關系公約》的規(guī)定，其同時還享有特定的權利和義務，也需履行派遣國所賦予的一定職責和任務。警務聯(lián)絡官身份的特殊性使得其在職能方面具有一定的特性。

(一)警務聯(lián)絡官的專職性

警務聯(lián)絡官作為打擊跨國犯罪，加強國家間執(zhí)法合作的一項重要舉措，以專職負責國際警務執(zhí)法合作過程中的溝通、協(xié)調(diào)與聯(lián)絡工作為其職能核心。如保加利亞和希臘兩國通過互派警務聯(lián)絡官以獲得關于兩國邊境上的走私、販毒和恐怖主義的活動情報;我國駐吉爾吉斯斯坦的警務聯(lián)絡官主要就打擊“三股勢力”與當?shù)鼐介_展合作，我駐美警務聯(lián)絡官在“開平案件”主犯之一余振東被美方成功遣返回國里發(fā)揮了有利的協(xié)調(diào)作用。經(jīng)派出的警務聯(lián)絡官通過發(fā)揮自己的語言能力，在充分了解派駐國的刑事司法制度和警察體制的基礎上，與外國執(zhí)法部門聯(lián)絡、交流情報信息、促進案件偵查和相應的司法協(xié)助工作的開展，也有助于克服國家間因文化、政策、法律規(guī)定不同而導致的認識誤解，利于雙方構建良好的警務關系。

(二)警務聯(lián)絡官工作方式的直接性

警務聯(lián)絡官是派遣國通過在駐外使領館中設立的，通過這種方式，這些被派駐在外的職業(yè)警官在解決警務問題時，不僅突破了傳統(tǒng)的警務合作方式，即借助國際刑警組織、世界警察會議等國際警務合作機構平臺的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡功能，相較于這種間接的合作方式而言，警務聯(lián)絡官工作開展，往往是雙方國家間執(zhí)法人員、警方人員直接面對面的接觸，情報信息的交流更為通暢，對于應對懲治犯罪這一時效性極強的任務來說，極為有利。同時，相較于兩國間通過雙邊警務合作協(xié)議開展的警務執(zhí)法合作和就特案組建的臨時合作模式而言，警務聯(lián)絡官多為長期派駐，可以保障工作的相對穩(wěn)定和連續(xù)性，固定性的崗位設置更容易促成這種直接聯(lián)絡、合作方式的機制化運作，這一專門聯(lián)系渠道的構建，還可以避免雙方因國情不同而可能導致工作中出現(xiàn)誤解或盲目性的問題，從而利于雙方警務合作機制的長效發(fā)展。

(三)警務聯(lián)絡官的雙重身份使其職能更為廣泛

警務聯(lián)絡官既是專業(yè)警官，又是外交官的雙重身份，使得其職能范圍也突破了單一身份的限定而愈加廣泛。

從警官職能來說，警務聯(lián)絡官因同為外交人員，多以外交方式解決面對的警務問題。在具體實踐中，其工作范圍已不僅僅限于偵破案件這一狹義的警務合作范圍。伴隨國際形勢的多極化的發(fā)展，全球化時代的國際關系已經(jīng)不再是單純的政治對抗和軍事攻守關系，新安全觀的提出表明每個國家所追求的國家安全是一個綜合的有機統(tǒng)一的安全觀，不僅包括軍事安全同時還有經(jīng)濟安全、政治安全、科技安全、軍事安全、文化安全、環(huán)境安全。對于警務這一概念的理解，也應突破預防和打擊犯罪這一方面內(nèi)容，還應注重社會管理與服務等諸多方面。因此警務聯(lián)絡官致力推動的國際警務合作也應應包括社會治安服務方面以及就先進的技術和經(jīng)驗而開展的交流和培訓等方面。如今，在美國華盛頓即成立有一個由二十余國駐美警務聯(lián)絡官組成的非官方聯(lián)誼組織國際執(zhí)法聯(lián)絡官協(xié)會(ILEA)。通過這一組織，來自世界各個地方的警察機關代表，輪流組織警務交流活動，促進了彼此之間的了解。我國同美國之間的執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡小組(JLG)，自成立十年來，兩國執(zhí)法機關在這一框架下的交流與合作日臻完善，先后建立了遣返逃犯、打擊人口走私、遣返非法移民、打擊網(wǎng)絡犯罪、打擊知識產(chǎn)權犯罪、打擊毒品犯罪等6個專家組，每年輪流在北京和華盛頓召開一次全體會議和專家組會議。警務聯(lián)絡官也借助自身形象，發(fā)揮了民間外交的積極作用，促進了駐在國對自己國家的了解和信任。

從外交人員的職能來說，警務聯(lián)絡官因其自身所具備的警察意識和專業(yè)素養(yǎng)，使他們在分析情報信息、評估安全形勢等工作中，比一般的外交官更加具有職業(yè)敏感性，除了可以有效完成使領館內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作和國家領導人出訪期間的安全保衛(wèi)任務外，還在維護海外公民合法權益、打擊非法移民等方面做了大量卓有成效的工作③。專業(yè)警官和外交人員這種復合身份的崗位設置，將兩種身份的職能范圍進行融合互補，既能有效的推動國家間警務執(zhí)法合作的進行，又能不斷提升一國外交工作的開展和質量，可謂一舉兩得。

三、警務聯(lián)絡官制度及國際警務合作的關系

國際警務合作即是指不同國家或地區(qū)的警察機關之間，為了完成特定的警察事務，如刑事的、行政的以及保衛(wèi)方面的，根據(jù)本國法律或者參加的國際公約與雙邊、多邊條約，在預防犯罪、交換情報、協(xié)查案件以及培訓和交流等方面共同協(xié)作的一種執(zhí)法行為。國際警務合作可謂是一種跨國界的警察事務交流，是符合新安全觀以合作求安全的思維，并順應新時期國際警務合作發(fā)展需要的一種“直接快捷、務實有效”的合作方式，是國際社會關于警務合作眾多執(zhí)法實踐中的一種，其獨特的“警察+外交”的直接執(zhí)法模式是在傳統(tǒng)國際警務合作方式基礎上的創(chuàng)新。從目前來看，該方式也是較為成功的。曾有學者提出，當今愈來愈頻繁和全面的國際警務合作是各國開展警察外事工作的重大突破，從一定意義上說國際警務合作也是一種警察外交。

如此來看，警務聯(lián)絡官制度是其核心內(nèi)容的體現(xiàn)，那么我們從警務聯(lián)絡官的職能特性中即可窺視到國際警務合作具有以下幾個方面不同于諸如國際刑事司法協(xié)助等執(zhí)法合作的特性。

四、國際警務合作的特性

(一)國際警務合作的專業(yè)指向性

首先，國際警務合作以更有效的偵破和懲治跨國界犯罪為旨意所開展的，其具有強烈的專業(yè)指向性。它是專門適用于處理涉外刑事案件的一項國際合作制度，以各國警察機構的共同協(xié)作為機制，努力構建一個預防與懲治國際刑事犯罪的網(wǎng)絡。正是由于這種專業(yè)性，使得警務執(zhí)法合作受政治影響相對較小。無論世界各國政治制度和管理體制有多大差異，對于警務執(zhí)法機關而言，警察是它們的共同稱謂，也是它們相互交往的共同名片。即便在兩國關系遇到困難的時期，警務執(zhí)法機關間的合作關系不僅利于國際性犯罪的懲治，而且在一定程度上還有利于緩和政治緊張關系。

其次，經(jīng)過長期的發(fā)展，如今的國際警務合作以形成了以國際警務合作組織為主導，多種合作方式并存的立體化專業(yè)運行機制。國際刑警組織是開展國際警務合作的重要機制，經(jīng)過長期的發(fā)展，國際刑警組織在此方面已具備了較為完善和成熟的運作模機制，以各成員國的國家中心局為基點，將各國警務工作有效地集結在一起。除了國際刑警組織以外，在國際舞臺上活躍的國際警務合作機構還有:西歐警察合作會議、世界警察會議、聯(lián)合國防止犯罪會議、阿拉伯國家警察會議和國際警察協(xié)會等。從全球性到區(qū)域性的全面國際警務合作組織構成，為國際警務合作的開展構建了一個縱深的專業(yè)網(wǎng)絡，為各國共同打擊犯罪、維護國際社會秩序提供了一個專業(yè)化渠道。

從當前的國際警務合作實踐來看，各國警察部門的信息共享和聯(lián)合偵查是仍有待加強的兩個方面，主要原因在于傳統(tǒng)的國家主義警務模式及國內(nèi)組織機構的相關規(guī)定不利于情報信息在跨國范圍內(nèi)的流動，不通則痛，信息共享的梗阻將影響對危險情況的預警以及案件偵破最佳時機，構建國際警務合作組織就是為了確保國際警務合作的機制化發(fā)展，為警務合作創(chuàng)造良好環(huán)境。在國際警務合作組織的相關制度框架內(nèi)，成員國警察部門間及其與國際警務合作組織間的交流和接觸成為一種常態(tài)，良好的工作關系和彼此的信任感在此過程中逐漸培育和生長④。國際警務合作組織致力于協(xié)調(diào)各國合作利益的超國家性和多元化，為國際警務合作提供專業(yè)的運作機制，最大化的尋求合作利益。同時，以互派警務聯(lián)絡官為主的直接型雙邊警務合作模式的不斷發(fā)展更加推動了國際警務合作的進步。

(二)國際警務合作的快速直接性

與國際刑事司法協(xié)助相比，國際警務合作最突出的特性即在于快速直接性。在愈來愈頻繁的國際合作訴求中，加深國際警務合作已經(jīng)成為很多國家的共同期望。各國警方都致力于優(yōu)化彼此之間的警務交流與合作，從而有效的預防和打擊國際性犯罪。如構建從國家級縱深至地區(qū)級的更為基層的直接合作，同時對于維護國家邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定也發(fā)揮了重要作用。除此之外，互派工作組、設置聯(lián)絡官的方式的多樣化運用，更加突出了在開展聯(lián)合偵查、共同辦案時突破由他國“代為”行使刑事偵查權的國際警務合作的快速直接性，由委托辦案變?yōu)楣餐k案，共同采取行動，互相支持、互相協(xié)助、互相幫助。

(三)國際警務合作內(nèi)容的廣泛性

國際警務合作的廣泛性主要體現(xiàn)在國際警務合作的內(nèi)容方面，隨著當前國際形勢的發(fā)展變化，國際警務合作的內(nèi)容中關于社會治安方面應發(fā)揮著越來越重要的作用，而不應僅僅局限于案件的偵破。其內(nèi)容應不斷拓展，尤其是各國警察機關及其人員的培訓與交流，這是現(xiàn)代國際警務合作的一種新形式，因為任何一個國家的警察部門在警務實踐中所掌握的技術既各有所長同時也會有一定的短板。所以，國家間互相學習，共同進步，才是應對各類刑事案件、維護國際社會的安全與穩(wěn)定的有力手段。將警務合作組織為基本陣營，在平等互利的基礎上，可以通過舉辦培訓班、開設專題論壇，提供技術支撐等手段開展國家間警務技術的幫扶合作?？鐕绲木旖涣鲗W習還可以有效地增進各國警察之間的了解和信任，為更好地開展合作打下信任基礎。國際警務合作以其“警務+外交”的多樣作用，隨著國際形勢的發(fā)展將不斷完善，各國間進行合作的范圍也愈來愈廣泛和全面。

［注釋］

①美國聯(lián)邦調(diào)查局將派出的這種執(zhí)法代表稱作法務專員(Legal Attaché)．法務專員最重要的職責就是開展國際警務合作，與合作國警察機構共享信息和情報，合作追捕跨國犯罪分子，擊破國際犯罪網(wǎng)絡，以維護美國和合作國的國家安全．

②栗長江．美、加國際警務合作:途徑·趨勢·啟示［J］．公安教育，2012．3．

③公安部政治部編．國際警務執(zhí)法合作［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2007．1．

④武廣震．從國際刑警組織和歐洲刑警組織看國際警務合作組織的角色［J］．國際關系學院學報，2010(4)．

參考文獻［］

［1］栗長江．美、加國際警務合作:途徑·趨勢·啟示［J］．公安教育，2012．3．

［2］公安部政治部．國際警務執(zhí)法合作［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2007．1．

［3］武廣震．從國際刑警組織和歐洲刑警組織看國際警務合作組織的角色［J］．國際關系學院學報，2010(4)．

［4］張宙跇．國際警務合作若干基本問題探討［J］．浙江警察學院學報，2010．